【內(nèi)容提要】 基層領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)和能力直接影響著我國(guó)依法行政的全面推進(jìn)，關(guān)系到法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程。而我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)和能力與法治中國(guó)建設(shè)的要求還有一定的差距。當(dāng)前，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力，應(yīng)從增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、執(zhí)行、解決社會(huì)矛盾糾紛等能力，以及強(qiáng)化對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督等方面去努力。

【關(guān)鍵詞】 基層領(lǐng)導(dǎo)干部 依法行政 意識(shí) 能力

【作者簡(jiǎn)介】 羅元蘭，中共十堰市委黨校副教授。

【中圖分類號(hào)】 C933 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）05-0040-03

黨的十八大報(bào)告明確提出了到2020年實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)指出推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。當(dāng)前，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)和能力與法治中國(guó)建設(shè)的要求還有一定的差距。因此，適應(yīng)法治中國(guó)建設(shè)的要求，全面推進(jìn)依法行政，亟需提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力。

我們以十堰市委黨校的縣干班、局干班、科干班和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班的學(xué)員為研究對(duì)象，進(jìn)行《十堰市領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力》問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放了200份問(wèn)卷，收回了200份問(wèn)卷。同時(shí)我們還進(jìn)行了座談和走訪。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們還參閱了許多專家、學(xué)者的有關(guān)觀點(diǎn)和見(jiàn)解，撰寫了此文。

一、基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力的現(xiàn)狀

1. 基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。問(wèn)卷中“對(duì)我市行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)和法治觀念的基本評(píng)價(jià)”，認(rèn)為“基本適應(yīng)依法行政工作要求”的占60%，認(rèn)為“很適應(yīng)依法行政工作要求”的只占15%。這一調(diào)查結(jié)果反映了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和依法行政意識(shí)基本適應(yīng)依法行政工作的要求，但與全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求還有一定的差距。有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部受我國(guó)封建思想的影響，人治觀念較重，法律意識(shí)淡薄，法治觀念不強(qiáng)，法治思維沒(méi)有養(yǎng)成，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求；有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理政策與法律的關(guān)系，當(dāng)政策與法律不一致時(shí)，往往以政策代替法律，損害了法律的權(quán)威；等等。以上這些問(wèn)題在一定的程度上損害了法律的權(quán)威，削弱了法律的作用，也影響了老百姓對(duì)法律的崇尚和遵循。由此可見(jiàn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和依法行政意識(shí)還有待進(jìn)一步提高。

2. 基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行政決策的科學(xué)性、民主性和合法性重視不夠。問(wèn)卷中“行政機(jī)關(guān)在科學(xué)、民主、依法決策中存在的主要問(wèn)題”，認(rèn)為“決策前調(diào)查研究不夠充分”的占50%，認(rèn)為“決策過(guò)程中程序不規(guī)范，公眾參與渠道不暢通”的占62%，認(rèn)為“重大決策合法性審查和集體決策制度未健全”的占54%，認(rèn)為“決策責(zé)任制度落實(shí)不到位”的占52%。這一調(diào)查結(jié)果反映了基層領(lǐng)導(dǎo)干部在作出行政決策時(shí)，還存在著決策前調(diào)查研究不充分、決策程序不規(guī)范、公眾參與不夠、重大決策合法性審查和集體決策制度未健全、行政決策責(zé)任追究制度不健全等問(wèn)題。有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部在作出重大決策時(shí)，不做充分的調(diào)查研究，不考慮是否有法律依據(jù)以及決策的內(nèi)容是否合法，甚至違反法定的程序，以致拍腦袋決策、隨意決策、違法決策，決策失誤頻頻發(fā)生，給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了重大的損失，同時(shí)也損害了人民群眾的合法權(quán)益。

3. 基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)行能力有待提高。問(wèn)卷中“基層行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題”，認(rèn)為“存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、趨利執(zhí)法、權(quán)限不清等”的占66%，“在行政執(zhí)法過(guò)程中存在不告知當(dāng)事人權(quán)利等現(xiàn)象”的占54%，“存在不持證上崗、不亮證執(zhí)法等行為”的占45%，這一調(diào)查結(jié)果反映了在基層行政執(zhí)法實(shí)踐中，除了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、權(quán)限不清等體制原因外，還存在著行政執(zhí)法不規(guī)范、行政執(zhí)法程序違法、重罰輕教，以罰代管，甚至趨利執(zhí)法等問(wèn)題。所謂趨利執(zhí)法是指一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員為追求利益而執(zhí)法，如釣魚式執(zhí)法。這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的合法權(quán)益，損害了法律的尊嚴(yán)，損害了政府的形象。

4. 基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法處理社會(huì)矛盾糾紛的能力欠缺。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部在處置社會(huì)矛盾糾紛方面顯得心理脆弱，思路狹窄，簡(jiǎn)單粗暴，重行政手段，輕法律的運(yùn)用。有些社會(huì)矛盾糾紛因基層領(lǐng)導(dǎo)干部處理不妥，作為不力，造成一些地區(qū)社會(huì)矛盾越積越多，越弄越大，甚至上升為群體事件，進(jìn)而影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定、人民生活的安定。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的多發(fā)和凸顯，感到責(zé)任大、壓力大，依法處理的能力不足。

二、提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力的路徑

1. 增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念。建設(shè)法治中國(guó)，全面推進(jìn)依法行政，必須提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念和依法行政意識(shí)。要加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)的培訓(xùn)和教育，尤其是加強(qiáng)憲法和與工作有關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立以依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，不斷增強(qiáng)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、依法履行職責(zé)、人權(quán)保護(hù)等法治理念。提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念，應(yīng)增強(qiáng)四種意識(shí)：一是憲法法律至上意識(shí)。憲法和法律處于至高無(wú)上的地位，具有極大的權(quán)威性，任何組織和個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織和個(gè)人違法都必須受到法律的制裁。任何人都不得以言代法，以權(quán)壓法，權(quán)大于法。二是職權(quán)法定意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力不是固有的，是人民通過(guò)法律授予的。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法未授予，不可為。職權(quán)法定，越權(quán)無(wú)效。這一原則要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)時(shí)，必須符合法定的權(quán)限，按照法定程序進(jìn)行。三是責(zé)任意識(shí)。權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的。領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。四是正當(dāng)程序意識(shí)。程序一般為實(shí)體服務(wù)，但有時(shí)具有獨(dú)立的價(jià)值，實(shí)體無(wú)法體現(xiàn)的公平，程序可以做到。沒(méi)有程序公正，就不能實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。如果侵犯相對(duì)人的程序權(quán)利，同樣是違法。行政程序違法，行政行為無(wú)效?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)增強(qiáng)正當(dāng)程序意識(shí)，按照法定的程序行使權(quán)力和履行職責(zé)。全面推進(jìn)基層依法行政，建設(shè)法治政府，必須增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和法治觀念，自覺(jué)養(yǎng)成法治思維的習(xí)慣，切實(shí)提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

2. 提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力。行政決策的合法與否，決定著行政行為的合法與否。提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)、民主、依法決策的能力，是提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的關(guān)鍵。行政決策的科學(xué)化，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在作出行政決策時(shí)，要深入開(kāi)展調(diào)查研究，一切從實(shí)際出發(fā)，尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律。行政決策的民主化，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在作出行政決策時(shí)，要廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，盡可能使作出的決策反映人民群眾的意愿，要代表人民群眾的利益。行政決策的合法化，要求領(lǐng)導(dǎo)干部作出的行政決策符合法律法規(guī)的規(guī)定。以上三方面的內(nèi)容是統(tǒng)一的。行政決策民主化是行政決策科學(xué)化和法治化的前提和基礎(chǔ)，行政決策科學(xué)化是行政決策民主化的必然要求和最終目的，行政決策法治化是行政決策民主化和科學(xué)化的保障。提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)、民主、依法決策能力應(yīng)從四個(gè)方面努力：一是要建立健全行政決策程序的規(guī)則和機(jī)制。完善的行政決策程序制度和機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)和依法決策的保證。二是要擴(kuò)大公民對(duì)行政決策的參與渠道。三是建立健全行政決策合法性審查制度。領(lǐng)導(dǎo)干部在作出決策時(shí)，應(yīng)考慮是否有法律依據(jù)，是否符合法定條件。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部決策時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。凡涉及到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾的切身利益的重大行政決策必須經(jīng)過(guò)政府法制機(jī)構(gòu)的審查。四是建立健全行政決策責(zé)任追究制度和機(jī)制。誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)。以避免隨意決策，甚至違法決策，給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成不可挽回的損失，給人民群眾的合法權(quán)益造成危害。

3. 提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)行能力。嚴(yán)格執(zhí)法是推進(jìn)基層政府依法行政的關(guān)鍵。我國(guó)有80%的法律、90%的法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行的，而絕大部分法律法規(guī)是基層政府及其部門來(lái)執(zhí)行的?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部在行政執(zhí)法中，既是組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，又是執(zhí)行者?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)行能力的強(qiáng)弱，直接影響著法律法規(guī)在一個(gè)單位，乃至一個(gè)部門和地方的貫徹實(shí)施。提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)行能力應(yīng)從五個(gè)方面努力：一是完善基層行政執(zhí)法體制。要按照十八大及十八屆三中全會(huì)的要求，深化基層行政執(zhí)法體制改革，整合基層行政執(zhí)法主體，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問(wèn)題，為提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)行能力提供體制保障。二是規(guī)范基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行政執(zhí)法行為。基層領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)，履行職責(zé)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。同時(shí)要進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)行使，以避免行政執(zhí)法的隨意性。三是加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)。加快行政程序的立法，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，以程序公正保障實(shí)體公正。要進(jìn)一步強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的程序意識(shí)，嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法。四是建立健全對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部行政執(zhí)法的監(jiān)督制度和機(jī)制。建立基層領(lǐng)導(dǎo)干部行政執(zhí)法評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，保障法律、法規(guī)和規(guī)章的全面、正確貫徹實(shí)施。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部行政執(zhí)法的監(jiān)督。此外要完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障的機(jī)制，切實(shí)解決執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與罰沒(méi)收入掛鉤問(wèn)題。

4. 提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法化解社會(huì)矛盾糾紛的能力。在任何國(guó)家、任何時(shí)代，社會(huì)矛盾糾紛都是普遍存在的，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于各種利益沖突而引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題和各類社會(huì)矛盾糾紛不斷增加。社會(huì)矛盾大多發(fā)生在基層，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部身處化解社會(huì)矛盾的最前沿?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)這些問(wèn)題和矛盾糾紛，如果處理不好，甚至解決不了，就會(huì)影響行政工作的效率，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，影響黨在人民群眾中的威信和形象。當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的多發(fā)和凸顯，要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部提高依法解決社會(huì)矛盾糾紛的能力，及時(shí)有效地化解社會(huì)矛盾糾紛，以維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段有效解決這些矛盾和問(wèn)題，從而保障整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

5. 強(qiáng)化對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督，培養(yǎng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部提高依法行政能力的自覺(jué)性。強(qiáng)化對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督應(yīng)從三個(gè)方面努力：一是建立健全基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)必賠償。二是建立健全基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的考評(píng)制度和機(jī)制。把基層領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政納入考評(píng)體系，如行政機(jī)關(guān)制訂文件的合法性、履行法定職責(zé)情況、行政案件的處理情況等作為依法行政的考核內(nèi)容，把能否依法行政作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)和能力考核的一個(gè)重要方面，把依法行政能力強(qiáng)的人選拔到重要崗位。三是建立健全對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督制度和機(jī)制。對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督，從監(jiān)督主體來(lái)看，包括行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督主要包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督及群眾監(jiān)督等。行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察、審計(jì)和行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督。要加大對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。對(duì)違法行政行為的相關(guān)責(zé)任人員給予嚴(yán)厲懲罰，依法追究其法律責(zé)任。

此外，要加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，為提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力構(gòu)建良好的法治環(huán)境。加強(qiáng)法制宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)成員的法治觀念，培養(yǎng)公民對(duì)法律的信仰，引導(dǎo)公民用法律維護(hù)自身權(quán)益，逐步形成全社會(huì)成員學(xué)法、遵法、守法、用法的良好法治氛圍，為提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力，進(jìn)而推進(jìn)基層政府依法行政提供良好的法治文化氛圍。

責(zé)任編輯：徐建秋