楊海江

中國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，可以追溯到1997年的中共十五大報告，事實上中國現(xiàn)在已經(jīng)是混合所有制經(jīng)濟了。但迄今為止，國有經(jīng)濟在整體經(jīng)濟中仍然占比過高，不適應市場經(jīng)濟規(guī)律的國有經(jīng)濟組織管理模式仍制約著整體經(jīng)濟發(fā)展，一些經(jīng)濟領域國有資本仍處于絕對壟斷地位，效率問題突出，亟須引入其他類型的資本改變公司治理、增加活力。

在十八屆三中全會的《決定》首次明確肯定“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”之后，有關混合所有制經(jīng)濟的討論迅速成為市場和媒體的熱點。

有兩種觀點在討論中比較集中，一是認為混合所有制有利于國企進一步改制，提高競爭力，還有利于市場結構的優(yōu)化，有利于給民營企業(yè)帶來新的發(fā)展機遇；二是認為混合所有制只不過是最終解決國有經(jīng)濟活力和效率的權宜之計。顯然，不同的認識，會帶來不同的實踐，產(chǎn)生完全不同的結果。

打破“控股比例”思維定式

進一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，首先需要厘清國有經(jīng)濟控制力和影響力的概念，突破“控股比例”的思維方式。

十八屆三中全會的《決定》中提到的“發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用，不斷增強國有經(jīng)濟的控制力和影響力”，是有關國有經(jīng)濟地位一貫的政策表述，其中的“主導作用”，包括“控制力”和“影響力”本應是宏觀經(jīng)濟維度下的總體情況，但在實踐中被簡單地以國有資本的“控股比例”去衡量，成為微觀經(jīng)濟維度下的決定某一具體行業(yè)的某一類企業(yè)股權結構的標尺。

從本質看，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用、增強其控制力及影響力的根本目的是發(fā)展生產(chǎn)力、保障民生、保障社會公平正義，如不能實現(xiàn)這樣的目的，其他附加其上的目的也是站不住腳的。國有經(jīng)濟的主導作用、控制力和影響力主要應體現(xiàn)在提高國家整體競爭力方面，提高對國民福利的貢獻方面，體現(xiàn)在引領科技創(chuàng)新方面。

從這些維度衡量，首先是看國有資本為提高國家的整體經(jīng)濟運行質量有何作為，如在綠色低碳經(jīng)濟和科技創(chuàng)新方面的引領是否發(fā)揮了主導作用；二是看國有經(jīng)濟為全民福利提高及促進社會公平所做的持續(xù)貢獻（從稅收、國有資本利得上繳、促進就業(yè)、公益等方面）。

以此觀之，當前影響國有經(jīng)濟主導作用和控制力的關鍵因素還是國有經(jīng)濟的運行效率問題及國有資本的回報率問題。不論從宏觀經(jīng)濟層面還是某一具體行業(yè)或企業(yè)，在一個低效的國有經(jīng)濟體系下，國有經(jīng)濟比重越大，對國民經(jīng)濟和國民福利的負作用越大，因此必須破除“控股比例”舊思維，建立如下新思維：凡是有利于解放生產(chǎn)力、提高企業(yè)運營效率、利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的股權結構就是合理的、應實行的。

2006年，國資委曾劃定國有經(jīng)濟保持絕對控制力的范圍，即軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)。規(guī)定這些行業(yè)的央企國資須保持獨資、絕對控股（包括對重要子公司）或相對控股，另外，對于機械裝備、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬行業(yè)的央企，國有資本在其中保持絕對控股或有條件的相對控股。

這種控股要求是否有利于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)長遠發(fā)展呢？答案顯而易見。上述行業(yè)的央企大多在效率方面仍明顯落后于國際同行，特別是資本回報率。在競爭性領域的很多央企更是步履維艱，例如汽車制造，幾家央企這么多年除了靠合資品牌支撐，難有作為。還有一些央企這些年已經(jīng)陷入嚴重經(jīng)營困境（例如航運企業(yè)），急需資產(chǎn)重組，引入外來資本盤活企業(yè)，保證國有資本不進一步縮水。如資產(chǎn)都虧光了，還拘泥于國有資本的絕對控股或相對控股有何意義呢？

國有經(jīng)濟在經(jīng)營領域的表現(xiàn)就是國有資本，國有資本在某一行業(yè)及某一具體企業(yè)的持股比例應根據(jù)國家整體經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略不斷調整，即考慮國有資本投資回報選擇投入和退出的時機和方式，而不是籠統(tǒng)地規(guī)定對哪一類甚至是哪個具體的企業(yè)要保持什么樣的控股比例。企業(yè)如同資本的“軀殼”，“軀殼”可以滅失，資本卻要在流動中獲得新的寄托并成長。從這個角度，國企甚至央企，都不應是用國家信用去背書的、永不滅失（被收購或破產(chǎn)）的經(jīng)濟組織。

國有經(jīng)濟和國有資本（指國家在企業(yè)中擁有的權益）的概念是不同的，且 “控制”和“控股”也并非等同的概念。國家增加國有經(jīng)濟控制力和影響力的方式不單有通過國有資本控股的手段，還可以采用行政手段（如國家對土地等資源的絕對控制，所謂的“國家金股”其實也是一種國家對企業(yè)控制的行政手段）。在控制經(jīng)濟的宏觀走向和微觀運行方面，我國政府一向具有超強的行政能力，在這樣的條件下，是否還有必要強調國有資本在某些企業(yè)保持“絕對控股”，是非常值得商榷的。另外，我們注意到，三中全會的《決定》指出混合所有制經(jīng)濟“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力”，所謂“國有資本放大功能” 就是指國有資本通過分享發(fā)展空間以調動和組織其他類型的資本從而放大了自身的發(fā)展對國民經(jīng)濟的整體貢獻，而“國有資本”在眾多經(jīng)濟領域（行業(yè)）過高的占比恰恰阻礙了這種“放大功能”的實現(xiàn)。

發(fā)揮社會資本的關鍵作用

三中全會的《決定》中提到的“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，這涉及到社會資本的概念。

混合所有制中的“非公有資本”其實是發(fā)展混合所有制的關鍵因素，在今后的市場環(huán)境中，在混合所有制進一步發(fā)展的條件下，可以預計市場中主要資本的基本面貌應是“你中有我、我中有你”的形態(tài)，難以用國有、集體和非國有區(qū)分，或這種區(qū)分本身并無意義。如上市公司的股份主要被社保基金、公募基金、保險基金、私募基金、 各類信托基金及其他上市公司持有（而其他上市公司也是類似的股權結構），許多國有資本經(jīng)過多種投資平臺、投資工具的流動，也以金融產(chǎn)品的形式存在并投資于各種企業(yè)實體中。

所有這些金融資本，及各種所有制資本交叉持股后形成的新的資本類型，可能成為混合所有制的資本主體，如沿用傳統(tǒng)定義，可以看作是“非公有資本”（即使含有一些國有資本的成分），但也不是純粹意義上的私人資本，我們可以將其定義為“社會資本”，其所有權具有“公有”性質。

上世紀90年代，有一種觀點認為股份制是公有制實現(xiàn)的一種形式，當時引發(fā)了激烈的爭論，社會資本是否是公有制的一種實現(xiàn)形式呢？值得思考。

相比而言，國有資本有較強的行政屬性，即其處分權和收益權主要通過政府或政府形態(tài)的組織行使，易于產(chǎn)生低效和尋租現(xiàn)象。社會資本的處分和收益更為市場化且所有權分享的范圍要比國有資本和集體資本廣得多。大力發(fā)展社會資本，并使其成為混合所有制經(jīng)濟的主要力量，應列為下一步改革的目標。

如能實現(xiàn)這一目標，發(fā)展混合所制經(jīng)濟就不僅是解決國有經(jīng)濟活力的權宜之計，而是突破“所有制鴻溝”，使社會資本為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度最終確立，并在國家經(jīng)濟生活中發(fā)揮重要作用。

因此，應進一步推進國有資本管理體制改革，建立國有資本投資平臺，將國有資本融于社會資本當中，發(fā)揮四兩撥千斤的作用，這能更有效地體現(xiàn)出國有經(jīng)濟的控制力和影響力。

推進混合所有制經(jīng)濟的路徑

雖然政府近些年出臺了措施，鼓勵民營資本擴寬投資領域，包括鼓勵和引導民營資本投資進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域、公用事業(yè)領域及金融領域，甚至鼓勵進入國防科技領域（見國務院2010年發(fā)布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》），但現(xiàn)實中這些政策推進并不順利，其中有各種主客觀因素，但關鍵還是頂層設計中政策不配套。

本次推進混合所有制經(jīng)濟改革，主導權還是在政府，無論是國企，還是民企，都不可能在推進這一進程中發(fā)揮主導作用。從當前的國資管理體制看，由國企本身去進一步推進混合所有制經(jīng)濟是很難的，首先是國企難以主動與人分享已有的壟斷利益（可能會拿出一些低效的資產(chǎn)或業(yè)務同其他資本合資或出售），另外，國企當前的考核機制也不利于其有力地推進改革。

由民企主導推進混合所有制也很難。當前的經(jīng)濟環(huán)境和改革的背景同上世紀90年代和本世紀初的那一輪國企改制脫困已經(jīng)有很大不同，今天要進一步改革的對象是大型、超大型國有企業(yè)，其體量和市場地位和當年的改制國企不可同日而語。民企不僅在規(guī)模上差距巨大，而且民企在合規(guī)文化、社會責任等方面的弱點使其難以同這些大型國企在制度和企業(yè)文化方面融合。

因此，政府仍應在推進混合所有制經(jīng)濟中發(fā)揮主導作用。政府必須進行頂層設計，進一步推進國資管理體制的改革，改進國有資本的考核機制和流動機制，真正實現(xiàn)從管資產(chǎn)轉到管資本的職能變化，通過抓住資本回報這個杠桿推動國有資本更高效地配置。

下一步推進混合所有制經(jīng)濟的較好的路徑是以社會資本（當前主要是社會金融資本）為粘合濟，將國有資本和民營資本融合在一起。不但引入民企的投資，還要增加社會金融資本的參與比例和參與度，這樣更有利于提升國企的公司治理，也能更好地監(jiān)督國有資本和民營資本合規(guī)、有效的運作（例如在公司資產(chǎn)重組當中），維護股東的整體利益，尤其是社會公眾股東的利益。

具體而言，當前便于操作的方式是進一步提高央企控股上市公司中社?；鸺捌渌麢C構投資者的持股比例。提高社?；鸪止杀壤姆绞娇梢允菄泄蓜潛?，提高其他社會資本持股比例可以用定向增發(fā)或國有股減持的方式。

這些機構不能僅成為財務投資者，還要履行促進提升公司治理的責任，應積極參與公司事務，包括提名董事（可以提名獨立董事或非執(zhí)行董事）參與公司決策，同時以市場機制引入民營資本。在國有資本發(fā)起設立有限責任公司或股份有限公司時，在引入其他所有制的資本時，應考慮一并引入社會金融資本。

繞不開的公司治理問題

首先是董事會制度的落實問題，第二是職業(yè)經(jīng)理人問題?；旌纤兄乒荆厝灰⒐蓹喽嘣癄顟B(tài)下的股東委托、董事會決策、經(jīng)理人管理的公司治理機制，必然要約束國有股東，使其在法律和章程的范圍內行使權利。搞混合所有制，董事會結構要反映國有資本、社會資本、私人資本的權重。制度設計上要保證相關利益主體在推選董事上起到作用。

目前，國有控股上市公司所有董事的提名，包括獨董的提名和選舉，仍是由國有股東最終決定。雖然中國證監(jiān)會也搞了董事選舉的累積投票制度，寄望以此削弱控股股東在董事選舉中的絕對決定權，但實際上并未起到什么作用。

就國有控股的上市公司而言，制度設計上還是要突出社會資本的制衡和監(jiān)督作用，如考慮獨董需經(jīng)過控股股東之外的股東投票通過才能當選，鼓勵社保基金（目前在很多國有控股上市公司中持有股份）提名獨董等。當然，推進混合所有制，在人事制度上要突破現(xiàn)有的國企組織人事制度模式，轉而實行董事會聘任“職業(yè)經(jīng)理人”的制度。

作者為中海油服股份有限公司董事會秘書