齊翠翠　潘成榮　匡武　袁步先

摘要通過(guò)分析淮河安徽段的水功能分區(qū)及歷史跨界污染特征，借鑒國(guó)內(nèi)外應(yīng)急事故處理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和體系，從5個(gè)方面概括了淮河突發(fā)跨界水環(huán)境污染事故的防范和應(yīng)急工作重點(diǎn)，建議通過(guò)突發(fā)跨界水污染事故應(yīng)對(duì)法制建設(shè)、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)及跨界污染損害賠償機(jī)制建設(shè)完善淮河安徽段跨界污染應(yīng)急機(jī)制。

關(guān)鍵詞跨界水污染；淮河安徽段；突發(fā)事故防范；應(yīng)急處理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)S181.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）12-03650-02

基金項(xiàng)目安徽省省級(jí)環(huán)?？蒲姓n題“渦河流域水質(zhì)預(yù)警監(jiān)控體系構(gòu)建和應(yīng)用研究（2013-003）”。

作者簡(jiǎn)介齊翠翠（1984- ），女，安徽樅陽(yáng)人，高級(jí)工程師，博士，從事環(huán)境污染特征及修復(fù)應(yīng)用研究。

目前，我國(guó)環(huán)境污染事件處于高發(fā)期，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞，甚至嚴(yán)重威脅社會(huì)公共安全及穩(wěn)定。2013年1月14日，河南省惠濟(jì)河?xùn)|孫營(yíng)閘開(kāi)閘泄洪，下泄污水氨氮嚴(yán)重超標(biāo)，最高濃度超過(guò)16 mg/L，導(dǎo)致安徽省境內(nèi)渦河亳州段的水體水質(zhì)由Ⅲ類(lèi)直接降為劣Ⅴ類(lèi)，網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)大面積死亡[1]。同時(shí)，事故還威脅到安徽省淮河干流蚌埠市區(qū)及懷遠(yuǎn)縣飲用水安全。2月14日，國(guó)家環(huán)保部在北京召開(kāi)安徽、河南兩省協(xié)調(diào)會(huì)，雙方達(dá)成《安徽省河南省渦河流域跨界污染聯(lián)合處置協(xié)議》。3月29日，河南省向安徽省亳州市交付首批事故賠償款400萬(wàn)元。此次跨省界污染得到安徽省政府的極大關(guān)注，在2013年3月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，安徽代表團(tuán)即提出“建立跨省界水污染聯(lián)防聯(lián)控及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議”，建議對(duì)《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修改和補(bǔ)充，建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)《跨行政區(qū)水環(huán)境污染糾紛處理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確跨行政區(qū)水環(huán)境污染糾紛處理機(jī)構(gòu)、損失賠付等內(nèi)容[2]。筆者將就本次事件對(duì)淮河安徽段跨界污染事故的特征及應(yīng)急處理機(jī)制展開(kāi)探討。

1淮河安徽段水體特征與跨界污染事件追溯

淮河發(fā)源于河南省桐柏山東麓，流經(jīng)豫、皖、蘇三省，全長(zhǎng)約1 000 km，是新中國(guó)成立后第一條全面系統(tǒng)治理的大河。60多年來(lái)，流域內(nèi)基本建成了較為完整的防洪、除澇、灌溉、供水等水利工程體系[3]?；春恿饔蛉司Y源占有量不到500 m3，約為中國(guó)人均水資源占有量的1/5，屬?lài)?yán)重缺水地區(qū)。隨著中部發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，淮河流域進(jìn)入快速發(fā)展期，淮河干流納污能力已超極限，眾多支流長(zhǎng)年斷流，河道水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率底，生態(tài)功能退化，水資源緊缺和水環(huán)境污染成為當(dāng)前淮河治理的重大問(wèn)題。安徽段居淮河中游，上自洪河口入境，下至明光市紅山頭出境，全長(zhǎng)431 km，省域內(nèi)淮河流域面積6.69×104 km2，占全省總面積的48.1%，占淮河流域總面積的35%。主要支流有左岸的潁河、西淝河、茨淮新河、渦河、沱河、澮河、新汴河、洪河、谷河、潤(rùn)河、北淝河和右岸的史河、淠河、東淝河、津河、汲河、窯河、濠河、小溪河、池河、淠河總干渠等20余條。

安徽省淮河流域共有一級(jí)水功能區(qū)81個(gè)[4]，其中保護(hù)區(qū)9個(gè)，保留區(qū)3個(gè)，緩沖區(qū)21個(gè)，開(kāi)發(fā)利用區(qū)48個(gè)；二級(jí)水功能區(qū)71個(gè)，其中飲用水源區(qū)7個(gè)，工業(yè)用水區(qū)3個(gè)，農(nóng)業(yè)用水區(qū)43個(gè)，漁業(yè)用水區(qū)4個(gè)，景觀娛樂(lè)區(qū)3個(gè)，過(guò)渡區(qū)9個(gè)，排污控制區(qū)2個(gè)。同時(shí)，《安徽省水環(huán)境功能區(qū)劃》將淮河流域劃分出208個(gè)功能區(qū)，混合區(qū)7個(gè)，其余水質(zhì)目標(biāo)為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ類(lèi)的功能區(qū)分別為1、12、82、74、32個(gè)。其中，淮河流域跨省界水環(huán)境功能區(qū)35個(gè)，其中飲用水源保護(hù)區(qū)1個(gè)，工業(yè)用水區(qū)3個(gè)，農(nóng)業(yè)用水區(qū)20個(gè)，漁業(yè)用水區(qū)7個(gè)，景觀娛樂(lè)用水區(qū)3個(gè)，過(guò)渡區(qū)1個(gè)，主要支流中有半數(shù)以上是由河南省和江蘇省入境。

從歷年的監(jiān)測(cè)資料來(lái)看，各主要跨界支流在進(jìn)入安徽省之前就已經(jīng)遭到嚴(yán)重污染，導(dǎo)致安徽省水污染事故年年發(fā)生。上游來(lái)水水質(zhì)基本為Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的省界水環(huán)境功能區(qū)主要有：流鞍河臨泉縣工業(yè)用水區(qū)、泉河阜陽(yáng)市工業(yè)用水區(qū)、潁河阜陽(yáng)市工業(yè)用水區(qū)、洮河亳州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、大沙河（小洪河）亳州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、惠濟(jì)河亳州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、渦河水系大楊河譙城區(qū)農(nóng)業(yè)用水區(qū)、渦河水系楊大河亳州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、渦河水系油河譙城農(nóng)業(yè)用水區(qū)、渦河水系北洺河譙城農(nóng)業(yè)用水區(qū)、包河亳州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、澮河淮北市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、巴清河碭山農(nóng)業(yè)用水區(qū)、洪澤湖水系王引河濉溪縣農(nóng)業(yè)用水區(qū)、洪澤湖王郢溝農(nóng)業(yè)用水區(qū)、奎河宿州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、濉河水系濉河宿州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、老龍河宿州市農(nóng)業(yè)用水區(qū)、淮河干流阜南縣漁業(yè)用水區(qū)。上游下泄的污水團(tuán)滯留造成的污染已成為安徽省淮河流域污染的最顯著的特點(diǎn)，尤其枯水季節(jié)上游閘壩儲(chǔ)存污水集中下泄，極易造成污染事故，產(chǎn)生污染糾紛，給安徽省沿淮地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。僅2000～2004年，沱河、澮河（上游為河南永城城區(qū)）兩次開(kāi)閘放水，使安徽省境內(nèi)遭受?chē)?yán)重污染，農(nóng)民養(yǎng)魚(yú)大量死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 200萬(wàn)元；惠濟(jì)河（上游為河南濉縣、拓城）開(kāi)閘下泄污水，導(dǎo)致安徽省境內(nèi)亳州市160多戶漁民遭受經(jīng)濟(jì)損失達(dá)500多萬(wàn)元?？樱ㄉ嫌螢榻K省徐州市）多年來(lái)污染一直較為嚴(yán)重，使該流域40多萬(wàn)居民飲用水短缺，而且地下水也遭受污染，每年經(jīng)濟(jì)損失近億元。

2跨界水污染事故的防范和應(yīng)急工作重點(diǎn)

與一般的突發(fā)環(huán)境污染相比，跨界污染事故最大的差別體現(xiàn)在事故的責(zé)任方與事故受害對(duì)象分屬不同的行政轄區(qū)，因此在事故的產(chǎn)生、發(fā)展及處理過(guò)程中涉及的因素更加復(fù)雜[5-7]。突發(fā)跨界水環(huán)境污染事故的防范和應(yīng)急工作重點(diǎn)可概括為以下5個(gè)方面。

2.1源頭預(yù)防并建立跨界水體水環(huán)境污染源數(shù)據(jù)庫(kù)“管好自家門(mén)，辦好自家事”是處理跨界污染的根本途徑。根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量及出境水質(zhì)目標(biāo)，涉及跨界水體的相鄰地區(qū)，特別是上游地區(qū)，應(yīng)該合理制定規(guī)劃、優(yōu)化區(qū)域布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)和項(xiàng)目驗(yàn)收，采取嚴(yán)格的環(huán)保措施，從源頭上盡量降低跨界水污染事故的發(fā)生概率。同一水體的行政區(qū)之間應(yīng)對(duì)跨界水體的環(huán)境狀況、排放和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)做到及時(shí)信息交換與公開(kāi)，準(zhǔn)確掌握水體，尤其是上游來(lái)水污染隱患分布、種類(lèi)、規(guī)模等基礎(chǔ)信息，根據(jù)跨界事故易發(fā)生的季節(jié)、河段、原因，做好科學(xué)預(yù)防和有效應(yīng)對(duì)。

2.2建立邊界聯(lián)合督察監(jiān)測(cè)機(jī)制并推動(dòng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)由上一級(jí)人民政府及環(huán)保部門(mén)組織跨界流域的各行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)人員，加強(qiáng)對(duì)跨界水功能區(qū)入河排污口的設(shè)置論證、審批和監(jiān)督管理，并成立具有法律效力的聯(lián)合監(jiān)測(cè)小組，在敏感區(qū)域上下游制訂合理的監(jiān)測(cè)方案，開(kāi)展相鄰各方的聯(lián)合監(jiān)測(cè)工作?？缃缢|(zhì)的聯(lián)合監(jiān)測(cè)不僅能夠及時(shí)體現(xiàn)跨界水體的水質(zhì)變化，利于各行政區(qū)決策和協(xié)作，還能夠成為解決跨界污染事故的關(guān)鍵依據(jù)。聯(lián)合監(jiān)測(cè)要從應(yīng)急監(jiān)測(cè)隊(duì)伍、應(yīng)急監(jiān)測(cè)車(chē)（船）、水質(zhì)水量移動(dòng)監(jiān)測(cè)儀器、應(yīng)急監(jiān)測(cè)信息遠(yuǎn)程傳輸與管理系統(tǒng)等方面，不斷加強(qiáng)水文應(yīng)急機(jī)動(dòng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。

2.3開(kāi)發(fā)基于水質(zhì)模型的污染監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)涉及跨界水體的事故風(fēng)險(xiǎn)方在識(shí)別本區(qū)域水環(huán)境主要問(wèn)題和掌握重要斷面實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選用滿足需求、應(yīng)用成熟的水動(dòng)力模型、水質(zhì)模型，通過(guò)模型時(shí)空概化、參數(shù)率定、模型驗(yàn)證等途徑開(kāi)展模型建立工作，集成數(shù)學(xué)模型、數(shù)據(jù)采集及處理（ETL）GIS等技術(shù)，融合污染源檔案管理子系統(tǒng)、水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)子系統(tǒng)、水環(huán)境污染物遷移轉(zhuǎn)化動(dòng)力學(xué)數(shù)值模型、數(shù)據(jù)發(fā)布子系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)污染監(jiān)控與預(yù)防決策支持系統(tǒng)，并完成系統(tǒng)的部署應(yīng)用和后續(xù)維護(hù)。

2.4跨界流域相關(guān)部門(mén)共同制定完善的應(yīng)急預(yù)案跨界水污染事件的發(fā)生直接影響流域各地人民群眾的生命健康安全和社會(huì)穩(wěn)定，流域范圍各級(jí)政府、環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)組成聯(lián)合工作組，預(yù)先制訂好的應(yīng)急方案，主要包括搶救方案、救援方案、監(jiān)測(cè)方案、善后處理方案、信息發(fā)布及輿情引導(dǎo)方案等，以便在突發(fā)性水污染事故發(fā)生后，能以最快的速度調(diào)動(dòng)各部門(mén)發(fā)揮最大的效能，有序地實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)救援、污染監(jiān)測(cè)等。應(yīng)急預(yù)案的制訂必須要綜合污染物影響程度和范圍、水量條件、河道條件、監(jiān)測(cè)能力和應(yīng)急資源等情況，協(xié)調(diào)好跨界流域內(nèi)水利工程原有供水需要與應(yīng)急調(diào)水沖污釋污的需要，及時(shí)提出合理的水量調(diào)度方案。

2.5建立跨界污染事故解決模式并細(xì)化賠償救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)新修訂的《水污染防治法》、環(huán)保部在2008年7月出臺(tái)的《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》及現(xiàn)存的其他法律中，都涉及跨行政區(qū)的水污染糾紛解決機(jī)制，但目前大都停留在指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上。目前，政府之間的糾紛協(xié)調(diào)還未形成固定的解決模式，需要形成一系列的長(zhǎng)效機(jī)制。行政區(qū)域間的污染衡量標(biāo)準(zhǔn)與賠償救濟(jì)方式也是跨界污染事故處理的關(guān)鍵，如江蘇省太湖流域從2008年開(kāi)展試點(diǎn)執(zhí)行《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》，依據(jù)治理成本，暫定化學(xué)需氧量每噸1.5萬(wàn)元、氨氮每噸10萬(wàn)元、總磷每噸10萬(wàn)元。單因子補(bǔ)償資金為斷面水質(zhì)指標(biāo)減去斷面目標(biāo)值，乘以月斷面水量，再乘以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償金為單因子補(bǔ)償金之和。

3淮河安徽段跨界污染事故應(yīng)急機(jī)制完善

《國(guó)務(wù)院關(guān)于淮河流域水污染防治“十五計(jì)劃”的批復(fù)》中規(guī)定淮河流經(jīng)的四省：“對(duì)本轄區(qū)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施確保本省淮河流域污染物總量削減和省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)。制訂總量削減計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，每年對(duì)各地市政府水污染防治工作（項(xiàng)目進(jìn)展、總量削減、防治目標(biāo)及水質(zhì)情況）進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果報(bào)國(guó)家環(huán)?？偩謧浒浮！笨梢?jiàn)，淮河流域各省應(yīng)保證各自出境斷面水質(zhì)符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，否則造成水體污染的縣（區(qū)、市、?。┘?jí)政府部門(mén)將作為主體，承擔(dān)污染事故糾紛的責(zé)任。鑒于此，結(jié)合國(guó)內(nèi)其他行政區(qū)和國(guó)外的跨界污染處理辦法[9-11]，可從以下3個(gè)方面完善淮河安徽段跨界污染應(yīng)急機(jī)制。

3.1嚴(yán)格立法、共同執(zhí)法2009年5月，浙江省嘉興市海鹽縣環(huán)保部門(mén)和嘉興港區(qū)環(huán)保部門(mén)正式建立跨邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。建立淮河流域跨省界水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，首先應(yīng)推進(jìn)淮河跨界水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制法制化，制定專(zhuān)門(mén)的《淮河流域突發(fā)性跨界水污染事故應(yīng)對(duì)法》。條例需在安徽省及其上游江蘇省和河南省三者共同協(xié)商下，確立“響應(yīng)迅速、決策科學(xué)、處置高效”的突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理原則；明確應(yīng)對(duì)突發(fā)性水污染事故的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其法定職責(zé)，避免事發(fā)時(shí)因權(quán)責(zé)不明而貽誤時(shí)機(jī)；確定信息公開(kāi)制度，及時(shí)快速地面向社會(huì)公眾發(fā)布水污染事故和水污染狀況信息，避免謠言的傳播；明確事故涉及相關(guān)人員的法律責(zé)任及行政管理相對(duì)人的應(yīng)急行政法律義務(wù)和法律責(zé)任；明確突發(fā)性水污染事故的環(huán)境損害評(píng)估原則和指標(biāo)體系。其次，安徽省可聯(lián)合上游河南、江蘇、山東三省成立跨省行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組，對(duì)多個(gè)邊界區(qū)域，如沱河、澮河、奎河、惠濟(jì)河內(nèi)可能造成跨界水污染的工業(yè)企業(yè)、重點(diǎn)污染源、城鎮(zhèn)污水處理廠、河道等開(kāi)展常規(guī)或突擊聯(lián)合檢查，尤其是上游江蘇和河南省重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)，并建立信息共享和交流平臺(tái)，保證聯(lián)動(dòng)機(jī)制的暢通。

3.2建立具有流域性、專(zhuān)業(yè)性、穩(wěn)定性的突發(fā)性水污染應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可在淮河流域水資源保護(hù)局中增設(shè)“跨省界水污染應(yīng)急處理指揮辦”這一專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，對(duì)淮河流域突發(fā)性跨省界水污染事故應(yīng)急進(jìn)行統(tǒng)一指揮與調(diào)度。其職能包括負(fù)責(zé)應(yīng)急資源的保障、應(yīng)急處理設(shè)備的日常養(yǎng)護(hù)以及組織相關(guān)培訓(xùn)工作；編制現(xiàn)場(chǎng)反應(yīng)處理方案、安全供水應(yīng)急方案等應(yīng)急預(yù)案；突發(fā)水污染事故時(shí)進(jìn)行應(yīng)急決策，并對(duì)流域內(nèi)參與應(yīng)急處置的消防、衛(wèi)生、醫(yī)療等支援和保障部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。

3.3構(gòu)建跨界污染損害賠償救濟(jì)機(jī)制損害賠償救濟(jì)在淮河跨界水污染事故的應(yīng)急處理機(jī)制中，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一方面，賠償對(duì)事故受害方的及時(shí)救濟(jì)體現(xiàn)了環(huán)境正義理念，有助于緩和污染事故帶來(lái)的社會(huì)深層次矛盾；另一方面，讓事故責(zé)任方對(duì)污染事故承擔(dān)損害賠償責(zé)任，有助于該地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)進(jìn)一步注重環(huán)境保護(hù)。目前，國(guó)內(nèi)大多使用傳統(tǒng)的“污染者賠償”模式；而國(guó)際上主要通行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和污染損害賠償基金制度兩種社會(huì)化救濟(jì)方式，前者是將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的一種商業(yè)保險(xiǎn)；后者是通過(guò)社會(huì)捐助、國(guó)家撥款以及稅費(fèi)征收等途徑建立的專(zhuān)門(mén)資金，用于補(bǔ)償污染事故受害方[12]。相比之下，這兩種救濟(jì)機(jī)制不僅契合了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)原則，也符合經(jīng)濟(jì)視角下的環(huán)境公平觀念，可作為建立淮河流域跨界污染損害賠償機(jī)制的重要借鑒。

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