劉子怡 陳志斌

內(nèi)容提要 本文試圖將政府財(cái)務(wù)信息披露、績(jī)效評(píng)價(jià)與地方政府投資行為放在同一框架下，對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下的政府財(cái)務(wù)信息披露、績(jī)效評(píng)價(jià)以及地方政府投資行為關(guān)系加以梳理和概括。在對(duì)中國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府2010～2012年政府財(cái)務(wù)信息透明度、績(jī)效考評(píng)結(jié)果和地方政府投資結(jié)構(gòu)的考察基礎(chǔ)之上，運(yùn)用面板固定效應(yīng)模型定量分析政府財(cái)務(wù)信息披露對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的影響以及政府績(jī)效水平對(duì)地方政府投資結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)果表明：（1）政府財(cái)務(wù)信息的披露是改善政府績(jī)效、優(yōu)化地方政府投資的關(guān)鍵因素，且政府財(cái)務(wù)信息越不透明，政府績(jī)效水平越低；（2）給定財(cái)政分權(quán)條件，政府績(jī)效水平與地方政府投資行為顯著相關(guān)，且政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果越好，地方政府投資結(jié)構(gòu)越合理。在分析的基礎(chǔ)上進(jìn)而提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞 地方政府 政府財(cái)務(wù)信息 績(jī)效評(píng)價(jià) 政府投資行為

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F810.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2014）11-0037-07

一、問(wèn)題的提出

在經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大的現(xiàn)實(shí)面前，中央政府圍繞“穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)，惠民生”的“微刺激”不斷出臺(tái)新政策，地方政府的新一輪投資熱情被激發(fā)，先后公布了各自的投資計(jì)劃。如2014年4月廣東省政府公布了《廣東省2014年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系方面的重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，以期加快地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，突破地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的僵局；同時(shí)，天津市也發(fā)布了《關(guān)于我市2014年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的安排意見(jiàn)》，涉及工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保、能源和交通等多個(gè)重大投資項(xiàng)目的建設(shè)。其他省市如海南、江西、貴州等也相繼推出一系列投資政策，據(jù)估計(jì)，2014年各省市重大項(xiàng)目的計(jì)劃投資總額超過(guò)7萬(wàn)億元。不難發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境下，投資成為地方政府短期內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造良好招商引資環(huán)境等的最直接、最有效的方式。這些投資政策凸顯了地方政府強(qiáng)烈的投資意愿，反映了地方政府對(duì)投資的依賴(lài)，也引發(fā)了眾多學(xué)者對(duì)這種“過(guò)熱”投資的擔(dān)憂。一方面，地方政府主導(dǎo)投資模式的決策過(guò)程實(shí)際上是中國(guó)垂直的行政管理和地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度下的激勵(lì)模式，雖然地方政府通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定資產(chǎn)投資和招商引資等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)，但是中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下的過(guò)度投資策略也加劇了地方保護(hù)主義、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大等諸多弊端。①另一方面，上級(jí)政府和下級(jí)政府之間客觀地存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，這擴(kuò)大了監(jiān)督盲區(qū)，提高了官員的尋租概率，從而降低了政府績(jī)效水平。周黎安指出，由于信息不對(duì)稱(chēng)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員績(jī)效的有效監(jiān)督和激勵(lì)合約的設(shè)計(jì)經(jīng)常困難重重，導(dǎo)致地方政府存在環(huán)境污染嚴(yán)重、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。 周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

已有文獻(xiàn)對(duì)地方政府投資行為的看法各異，但是總的來(lái)說(shuō)，地方政府投資行為既有政策環(huán)境下追求地區(qū)利益最大化的理性選擇，也有出于政績(jī)和個(gè)體利益驅(qū)動(dòng)下的行為偏好特征。如何客觀評(píng)價(jià)地方政府投資行為，優(yōu)化地方政府投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)這一論題具有十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。申亮指出政府投資具有資金來(lái)源的公共性、采購(gòu)活動(dòng)的非商業(yè)性和社會(huì)影響力大等特征，因而政府投資管理中的公平、誠(chéng)信、經(jīng)濟(jì)和效率便成為其根本要求。而要實(shí)現(xiàn)上述要求，首要任務(wù)是提高政府投資透明度，盡可能地向社會(huì)公眾公開(kāi)相關(guān)信息，動(dòng)員社會(huì)力量加強(qiáng)外部監(jiān)督。 申亮：《政府投資透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及檢驗(yàn)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2013年第10期。王紅巖和張宏霞的研究發(fā)現(xiàn)，完善對(duì)政府投資項(xiàng)目決策的信息披露制度，提高投資透明度可以改善績(jī)效，降低尋租腐敗和政府的機(jī)會(huì)主義行為。 王紅巖、張宏霞：《我國(guó)地方政府的公共投資效率——基于政府投資決策權(quán)分散化的考察》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2011年第12期。所謂的政府財(cái)務(wù)信息披露，是從價(jià)值的角度對(duì)政府業(yè)務(wù)活動(dòng)及其結(jié)果的反映，是連接政府與公眾的橋梁。政府財(cái)務(wù)信息不僅包括政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和反映的財(cái)務(wù)結(jié)果信息，還包括反映政府財(cái)務(wù)計(jì)劃的政府預(yù)算信息。 石英華：《政府財(cái)務(wù)信息披露研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第26頁(yè)。當(dāng)前，在深化財(cái)稅體制改革的背景下，政府財(cái)務(wù)信息作為政府資產(chǎn)負(fù)債的顯微鏡，它的披露有助于全面反映政府行政運(yùn)行狀況，提高宏觀經(jīng)濟(jì)決策和公共管理的科學(xué)性。此外，政府會(huì)計(jì)擴(kuò)展職能與政府綜合績(jī)效評(píng)價(jià)中的“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”、“社會(huì)穩(wěn)定”、“政治激勵(lì)”等維度相對(duì)應(yīng)，即政府提供的政府財(cái)務(wù)狀況、投融資決策等信息正好滿足信息使用者對(duì)政府職能綜合評(píng)價(jià)的訴求?？梢园l(fā)現(xiàn)，政府財(cái)務(wù)信息披露是提高政府績(jī)效水平，客觀評(píng)價(jià)地方政府投資行為的基石。

本文從提高政府績(jī)效水平、優(yōu)化地方政府投資規(guī)模的目標(biāo)出發(fā)，給出政府財(cái)務(wù)信息披露、績(jī)效評(píng)價(jià)與地方政府投資行為的理論框架，試圖在中國(guó)特定體制背景以及同一個(gè)理論框架下對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露、政府績(jī)效和地方政府投資行為之間的關(guān)系加以梳理和概括，拓展了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)和地方政府投資行為優(yōu)化的方法?？紤]到績(jī)效評(píng)價(jià)定量信息的缺陷和地方政府投資行為的差異性，本文通過(guò)可量化的政府財(cái)務(wù)信息衡量和評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效水平，完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，驗(yàn)證了政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于地方政府投資行為的導(dǎo)向作用，認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果越好，地方政府投資結(jié)構(gòu)越合理。

二、研究假設(shè)與框架設(shè)計(jì)

1政府財(cái)務(wù)信息披露與政府績(jī)效

當(dāng)前，中國(guó)地方政府投資建設(shè)領(lǐng)域中，腐敗、尋租現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這是由于政府投資項(xiàng)目的審批信息、資金使用信息、投招標(biāo)信息以及決策信息等容易被貪腐者利用，存在巨大的尋租空間。 申亮、王玉燕：《我國(guó)政府投資透明度問(wèn)題研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第7期。地方政府官員在選擇投資項(xiàng)目時(shí)，不是根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)在價(jià)值，而是根據(jù)尋租的機(jī)會(huì)和獲取回扣的可能做出決策， 孫琳、方愛(ài)麗：《財(cái)政透明度、政府會(huì)計(jì)制度和政府績(jī)效改善——基于48個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2013年第6期。從而導(dǎo)致公共資金使用效益和政府效率不高。隨著政府效率不斷降低，財(cái)政壓力越來(lái)越大，政府績(jī)效問(wèn)題引起人們的關(guān)注。針對(duì)政府投資中的尋租、腐敗等問(wèn)題，費(fèi)斯勒和凱特爾研究指出，政府投資監(jiān)管的困難在于項(xiàng)目建設(shè)缺乏有效信息、沒(méi)有正式的項(xiàng)目評(píng)估和反饋機(jī)制等。 [美]詹姆斯·W·費(fèi)斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過(guò)程的政治——公共行政學(xué)新論》，陳振明、朱芳芳等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第361頁(yè)。包國(guó)憲認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)政府而言，績(jī)效評(píng)價(jià)所形成的導(dǎo)向功能可以引導(dǎo)和推動(dòng)政府職能向改革目標(biāo)模式方向轉(zhuǎn)變。而目前，定量信息的缺乏制約著績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展。圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建問(wèn)題，普雷姆詹德認(rèn)為唯一的解決辦法就是政府決策信息的公開(kāi)化。 [美]A.普雷姆詹德：《有效的政府會(huì)計(jì)》，應(yīng)春子譯，中國(guó)金融出版社，1996年，第133～134頁(yè)。肖鵬和閻川研究指出，地方政府具有宣傳自身優(yōu)異表現(xiàn)的主動(dòng)性，通過(guò)主動(dòng)披露的財(cái)政信息可以獲取中央政府與群眾的認(rèn)可，進(jìn)而獲得他們的信任與支持，即宣傳的“正反饋”效應(yīng)。 肖鵬、閻川：《中國(guó)財(cái)政透明度提升的驅(qū)動(dòng)因素與路徑選擇研究——基于28個(gè)省份面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第7期。Kenny研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府非常注重政府投資項(xiàng)目詳細(xì)信息的披露，并且認(rèn)為政府財(cái)務(wù)信息是政府投資項(xiàng)目相關(guān)信息的重要組成部分。 Kenny， C.， “Publishing Construction Contracts and Outcome Details，”World Bank Policy Research Working Paper Series， 2010， pp.8～10.科學(xué)、合理的政府會(huì)計(jì)制度能反映出政府所提供的公共產(chǎn)品的成本，有助于政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的生成，進(jìn)而有效引導(dǎo)地方政府行為。因此，從改善政府績(jī)效評(píng)價(jià)的具體方法來(lái)看，政府財(cái)務(wù)信息披露有助于完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，減少政府尋租、腐敗的發(fā)生。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

H1：政府財(cái)務(wù)信息的披露有助于完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，當(dāng)政府財(cái)務(wù)信息透明度不高時(shí)，政府績(jī)效水平較低。

2政府績(jī)效與地方政府投資行為

地方政府投資行為合理有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。而地方政府投資行為的不合理，則會(huì)導(dǎo)致投資資源配置的無(wú)效，造成投資活動(dòng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和盲目攀比，可能出現(xiàn)：對(duì)能帶來(lái)大量即期收益的“政績(jī)工程”項(xiàng)目表現(xiàn)出投資沖動(dòng)，而對(duì)需要大量即期成本支付的環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目表現(xiàn)出投資拖延； 葉德珠：《地方政府投資中的沖動(dòng)與拖延——中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的一個(gè)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2008年第5期。.地方政府投資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“重基本建設(shè)投資、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲； 傅勇、張晏：《中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)》，《管理世界》2007年第3期。地方政府不斷增加生產(chǎn)性的公共投資，并擠占有利于居民福利的保障性公共服務(wù)投資（如教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療等）。 Keen， M. and Marchand， M.， “Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending，”Journal of Public Economics， vol.66， 1997，pp.33～53； Qian， Y. and Roland， G.， “Federalism and the Soft Budget Constraint，”American Economic Review， vol.77， 1998，pp.265～284； Heine， K.， “Interjurisdictional Competition and the Allocation of Constitutional Rights： A Research Note，” International Review of Law and Economics， vol.26， 2006，pp.33～53.王小魯和樊綱把當(dāng)下政府投資行為、投資結(jié)構(gòu)的失衡及投資短缺現(xiàn)象產(chǎn)生的原因都?xì)w結(jié)于效率低下。 王小魯、樊綱：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性——跨世紀(jì)的回顧與展望》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年，第100頁(yè)。如果能客觀的測(cè)度與評(píng)價(jià)地方政府投資行為，對(duì)于推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、優(yōu)化地方政府投資結(jié)構(gòu)等具有重要意義。申亮指出，矯正地方政府投資行為，合理安排地方政府投資規(guī)模，首要任務(wù)是完善財(cái)政體制和改革績(jī)效評(píng)價(jià)體系。 申亮：《財(cái)政分權(quán)、轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府投資行為》，《財(cái)經(jīng)論叢》2011年第4期。朱衍強(qiáng)提出建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是遏制中國(guó)政府公共項(xiàng)目投資的盲目低效、利益錯(cuò)位及其對(duì)自然環(huán)境與人文生態(tài)破壞的有效途徑。 朱衍強(qiáng)：《公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第63頁(yè)?？典h莉和艾瓊研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)與績(jī)效考評(píng)制度緊密關(guān)聯(lián)，在此背景下的地方政府投資行為必然受到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的影響。 康鋒莉、艾瓊：《財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，《財(cái)貿(mào)研究》2011年第1期。國(guó)際上普遍認(rèn)為，應(yīng)該從財(cái)政紀(jì)律、投資效率、成本效益三個(gè)方面對(duì)地方政府投資行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。 The World Bank， “Public Expenditure Management Handbook，”The World Bank， 1998，pp.31～52； Organization for Economic Co-operation and Development， “Integrating Public Environmental Expenditure Management and Public Finance in Transition Economies，” OECD， 2001，p.13； Richard， A. and Daniel， T.， Managing Public Expenditure： A Reference Book for Transition Countries， Paris： OECD Publishing， 2001，pp.28～31.此外，Barro通過(guò)建立一個(gè)以政府投資行為為中心的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，發(fā)現(xiàn)理論上存在一個(gè)政府投資的最優(yōu)規(guī)模， Barro， R.J.， “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth，” Journal of Political Economy， vol.98， no.5， 1990，pp.103～125.能夠客觀反映政府投資行為特征。因此，我們認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)地方政府投資行為具有導(dǎo)向作用，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響地方政府投資結(jié)構(gòu)和投資規(guī)模?；诖耍乱患僭O(shè)被提出：

H2：給定財(cái)政分權(quán)條件，地方政府投資行為與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果顯著相關(guān)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果越好，地方政府投資結(jié)構(gòu)越合理。

3理論分析框架

已有研究表明地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)表現(xiàn)出急功近利和表象化的缺陷， 蔡立輝：《政府績(jī)效評(píng)估：現(xiàn)狀與發(fā)展前景》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2007年第5期。而定量信息的缺乏是制約績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐發(fā)展的瓶頸， 張琦：《論績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向政府會(huì)計(jì)體系的構(gòu)建》，《會(huì)計(jì)研究》2006年第5期。缺少政府會(huì)計(jì)這一基礎(chǔ)性工具的政府績(jī)效評(píng)價(jià)猶如無(wú)源之水、無(wú)本之末，不但不能達(dá)到政府透明高效的治理目標(biāo)，反而在一定程度上對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制造成了干擾。具體而言，政府財(cái)務(wù)信息披露的內(nèi)容包括預(yù)算收支情況、資源控制情況、債務(wù)承擔(dān)情況和營(yíng)運(yùn)成本等信息，這種量化的信息具有較強(qiáng)剛性，有助于利益相關(guān)者客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政府公共資源的使用情況。從披露的過(guò)程來(lái)看，它能夠全面反映公共資源的投入和使用情況，有助于適應(yīng)和滿足績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的信息需求；從信息使用者來(lái)看，它不僅是納稅人、選民評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府受托責(zé)任履行情況的重要依據(jù)，而且是上級(jí)政府綜合考核下級(jí)政府和官員的重要指標(biāo)?？梢哉f(shuō)，政府財(cái)務(wù)信息是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。另一方面，政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是對(duì)特定時(shí)間段內(nèi)政府工作的核算與評(píng)判，它是政府制定下一階段工作計(jì)劃的依據(jù)和準(zhǔn)繩。 包國(guó)憲：《績(jī)效評(píng)價(jià)：推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)工具——甘肅省政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)踐與理論思考》，《中國(guó)行政管理》2005年第7期。因此政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有很強(qiáng)的行為引導(dǎo)功能，主要表現(xiàn)在：（1）政府績(jī)效評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效結(jié)合，能夠給地方政府施加強(qiáng)大的壓力，迫使地方政府改變錯(cuò)誤的行為方式；（2）政府績(jī)效評(píng)價(jià)引入政府會(huì)計(jì)體系之后，可以客觀地反映投入與產(chǎn)出情況，有效地遏制政府行為中的浪費(fèi)、腐敗現(xiàn)象，從而促進(jìn)資源的合理配置，降低行政成本，提高行政效率。就地方政府投資而言，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可對(duì)地方政府投資項(xiàng)目決策起到引導(dǎo)作用，有助于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提升投資效益。具體邏輯關(guān)系如圖1所示。

三、實(shí)證分析

1樣本選擇

本文以中國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的面板數(shù)據(jù)作為樣本。財(cái)務(wù)信息披露指標(biāo)的確定主要參考上海財(cái)經(jīng)大學(xué)《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》公布的財(cái)政透明度指數(shù)。 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2011中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011年；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2012中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012年；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2013中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2013年。政府績(jī)效水平的確定則主要參考北京師范大學(xué)《中國(guó)省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告》公布的政府效率指標(biāo)。 北京師范大學(xué)管理學(xué)院、北京師范大學(xué)政府管理研究院：《2011中國(guó)省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告——新公共管理視野下中國(guó)省級(jí)地方政府的投入與產(chǎn)出》，北京師范大學(xué)出版社，2011年；北京師范大學(xué)管理學(xué)院、北京師范大學(xué)政府管理研究院：《2011中國(guó)省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告——消除社會(huì)鴻溝》，北京師范大學(xué)出版社，2012年；北京師范大學(xué)管理學(xué)院、北京師范大學(xué)政府管理研究院：《2011中國(guó)省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告——腐敗對(duì)政府效率的侵蝕》，北京師范大學(xué)出版社，2013年?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性和可靠性，易于取得的完整數(shù)據(jù)是2010～2012年省級(jí)地方政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，共包括93個(gè)樣本。其他數(shù)據(jù)主要來(lái)自各省政府工作報(bào)告和《中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)》所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

2模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說(shuō)明

為了檢驗(yàn)H1，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型：

其中，PA為政府績(jī)效水平；GF為一般預(yù)算基金與透明度，該指標(biāo)反映一般預(yù)算基金與政府性基金支出項(xiàng)目、收入項(xiàng)目、資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目的信息披露情況；RE為政府行政收支及相關(guān)信息透明度，該指標(biāo)反映政府行政收支及相關(guān)信息（包括人員編制狀況、單位建筑面積和辦公室面積以及汽車(chē)購(gòu)置情況等）。GF和RE指標(biāo)皆來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。

對(duì)于政府績(jī)效的衡量，本文借鑒北京師范大學(xué)《中國(guó)省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告》（2011～2013）公布的“省級(jí)地方政府效率測(cè)度指數(shù)”。該報(bào)告以上一年的中國(guó)各類(lèi)年鑒的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為測(cè)度政府效率指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換來(lái)全面評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效水平。

此外，無(wú)論是基于經(jīng)濟(jì)上的抑或政治上的考慮，地方政府都有通過(guò)投資促進(jìn)政績(jī)的激勵(lì)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府直接參與當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資活動(dòng)，二是吸引私人資本（包括FDI）投資。因此在控制變量方面，我們主要選擇了人均外商投資額（perfdi）、人均固定資產(chǎn)投資額（perei）。此外，本文還控制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用人均GDP增長(zhǎng)率（pergdp）來(lái)衡量。

為檢驗(yàn)H2，我們參考Faguet、張衛(wèi)國(guó)等的做法， Faguet， J.P.， “Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs？： Evidence from Bolivia，” Journal of Public Economics， vol.88， no.3， 2004，pp.867～893；張衛(wèi)國(guó)、任燕燕、花小安：《地方政府投資行為、地區(qū)性行政壟斷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于轉(zhuǎn)型期中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第8期。建立如下模型：

GIit=α+βPAit+γXit+ε

（2）

其中，GI為政府投資結(jié)構(gòu)；PA為政府績(jī)效水平；X為控制變量，包括收入分權(quán)（RD）、支出分權(quán)（ED）、地方政府GDP占全國(guó)GDP的比率（GDP）以及省長(zhǎng)年齡（InAGE）。

政府投資結(jié)構(gòu)反映了地方政府能夠產(chǎn)生的實(shí)際投資收益的投資方向和內(nèi)容。借鑒姚金偉對(duì)政府投資行為的度量和闡述， 姚金偉：《扶持之手還是掠奪之手？——中國(guó)地方政府的投資抉擇研究》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2014年第2期。本文采用經(jīng)濟(jì)性投資與非經(jīng)濟(jì)性投資的比值作為衡量指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)性投資包括公共服務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸和金融監(jiān)管等內(nèi)容，非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)包括教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及其環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。

考慮到不同區(qū)域制度環(huán)境的投資行為差異，本文還選擇了財(cái)政分權(quán)作為制度環(huán)境的度量指標(biāo)。對(duì)于財(cái)政分權(quán)，本文主要借鑒Zhang和Zou、Jia等 Zhang， T. and Zou， H.F.， “Fiscal Decentralization， Public Spending， and Economic Growth in China，” Journal of Public Economics， vol.67， no.2， 1998，pp.221～240； Jia， J.X.， Guo， Q.W. and Zhang J.， “Fiscal Decentralization and Local Expenditure Policy in China，” China Economic Review， no.28， 2014，pp.107～122.的度量方法，采用支出分權(quán)（ED）（各省本級(jí)財(cái)政支出/中央本級(jí)財(cái)政支出）和收入分權(quán)（RD）（各省本級(jí)財(cái)政收入/中央本級(jí)財(cái)政收入）來(lái)度量。此外還考慮了能夠反映各地區(qū)收入情況的地區(qū)GDP占全國(guó)GDP的比率（GDP） Grimmelikhuijsen， S.， Porumbescu， G.， Hong， B. and Im， T.， “The Effect of Transparent on Trust in Government： A Cross-National Comparative Experiment，” Public Administration Review， no.4， 2013，pp.575～586.以及反映具有地方政府官員個(gè)體投資行為特征的省長(zhǎng)年齡（lnAGE） Eaton， S. and Kostka， G.， “Authoritarian Environmentalism Undermined？ Local Leaders Time Horizons and Environmental Policy Implementation，” The China Quarterly， no.5， 2013，pp.1～22.作為其他控制變量，在中國(guó)省級(jí)行政區(qū)域中，省長(zhǎng)是政務(wù)系統(tǒng)的最高首長(zhǎng)，他們的行為偏好對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和績(jī)效的影響作用顯著，故選取省長(zhǎng)年齡作為反映官員投資行為特征的替代變量。

3描述性分析

本文樣本年限為2010～2012年，樣本量為93個(gè)。除省長(zhǎng)年齡取對(duì)數(shù)外，其他變量皆以比值形式表示。表1給出了本文所有變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。限于篇幅，本文著重對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性分析。通過(guò)對(duì)一般預(yù)算基金與政府性基金透明度以及行政收支透明度進(jìn)行描述性分析后發(fā)現(xiàn)，行政收支透明度低于一般政府基金透明度，這說(shuō)明行政收支及相關(guān)信息披露的整體水平還比較低，最小值為零，說(shuō)明有的省份或部門(mén)公開(kāi)的信息幾乎沒(méi)有。原因可能是：（1）信息公開(kāi)的頂層設(shè)計(jì)考慮不周。雖然地方政府具有抵觸和不執(zhí)行，但是主要問(wèn)題還是在于頂層設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有將各種可能的因素顧及到。（2）中國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》存在制度性的缺陷。如《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定了政府信息公開(kāi)的主體是行政部門(mén)，而人大與政協(xié)等部門(mén)并非行政部門(mén)，致使有些部門(mén)未能就相關(guān)信息進(jìn)行很好的披露，財(cái)政透明度往往接近于零。此外，對(duì)于有些行政收支信息可能涉及到敏感性問(wèn)題，很多單位和部門(mén)披露常常會(huì)出現(xiàn)避重就輕的可能。

表1顯示，一般預(yù)算基金與政府性基金信息披露的絕對(duì)水平也較差，這不利于提升政府信息披露狀況整體水平。從最大值和最小值的差值可以看出，省際之間信息披露水平存在較大差異。通過(guò)查閱《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，最大值是海南省2013年一般政府性基金透明度得分。說(shuō)明海南在較多項(xiàng)目上公開(kāi)的信息相對(duì)完整，對(duì)于其他省份起到了標(biāo)榜和帶頭作用。此外《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》進(jìn)一步指出，一般預(yù)算基金與政府性基金的收入項(xiàng)目的信息披露情況明顯好于經(jīng)濟(jì)類(lèi)支出和部門(mén)支出項(xiàng)目，而政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目和單位預(yù)算項(xiàng)目的信息幾乎不披露。這種情況說(shuō)明，不同類(lèi)別的項(xiàng)目信息披露也有較大差異。

4回歸分析

本文對(duì)模型（1）和模型（2）進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示模型（1）和模型（2）的Hausman檢驗(yàn)值皆在1%的顯著性水平下拒絕原假設(shè)，表明采用固定效應(yīng)的估計(jì)方法更為恰當(dāng)。估計(jì)結(jié)果如表2所示。

從模型（1）的估計(jì)結(jié)果中可以看出，GF與RE均在1%的水平為正，這說(shuō)明政府財(cái)務(wù)信息的披露對(duì)于政府績(jī)效的提升具有顯著的促進(jìn)作用，并且相關(guān)信息的信息披露情況越好，政府績(jī)效水平越高。H1得到了驗(yàn)證。這一結(jié)論與新公共管理的本質(zhì)一致，反映了政府財(cái)務(wù)信息能夠很好的服務(wù)與政府績(jī)效管理的內(nèi)在規(guī)律。在模型中控制了人均GDP對(duì)政府績(jī)效的影響，結(jié)果顯示在1%的水平上顯著為正，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高有助于政府績(jī)效的提升，這與以GDP指標(biāo)作為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的量化指標(biāo)選擇偏好相一致。此外，模型中還控制了外商投資和固定資產(chǎn)投資對(duì)政府績(jī)效的影響，外商投資在1%的水平上顯著為正，說(shuō)明吸引外商投資可以帶來(lái)較高的績(jī)效，而固定資產(chǎn)投資不顯著，說(shuō)明地方政府對(duì)固定資產(chǎn)的投資并不一定能帶來(lái)績(jī)效的提升，也驗(yàn)證了地方政府更偏好帶來(lái)即期效益的投資項(xiàng)目的情況。

從模型（2）的估計(jì)結(jié)果可以看出，在給定財(cái)政分權(quán)條件下，PA的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，這說(shuō)明地方政府績(jī)效水平與地方政府投資行為顯著相關(guān)，并且政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果越好，地方政府投資結(jié)構(gòu)越合理。從而H2得到了驗(yàn)證。另外，在模型（2）中還可以看到地區(qū)GDP水平對(duì)于地方政府投資具有顯著的正向影響，這說(shuō)明地方政府投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)得到了良好的體現(xiàn)。此外，lnAGE在1%的水平上顯著為負(fù)，表明官員越年輕，政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效應(yīng)越顯著，地方政府投資結(jié)構(gòu)可能會(huì)偏離最優(yōu)，出現(xiàn)過(guò)度投資傾向。

四、研究結(jié)論與政策建議

中共“十八大”報(bào)告指出，“…讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”保障人民監(jiān)督權(quán)力的一個(gè)重要前提是掌握政府公共資金和資產(chǎn)的運(yùn)行狀況，它將有助于準(zhǔn)確評(píng)價(jià)政府績(jī)效，進(jìn)而客觀反映政府投資行為。在此背景下，本文將地方政府投資行為、政府績(jī)效與政府財(cái)務(wù)信息披露放在一個(gè)框架下，研究如何更好的監(jiān)督政府行為，改善政府績(jī)效。通過(guò)對(duì)2010～2012年中國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府的面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，政府財(cái)務(wù)信息的披露有助于地方政資績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展，政府財(cái)務(wù)信息披露地越好，地方政府績(jī)效水平越高；地方政府投資行為受到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果影響，良好的政府績(jī)效評(píng)價(jià)有助于促進(jìn)地方政府投資結(jié)構(gòu)的合理化。本文證實(shí)了政府財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制是改善政府績(jī)效、優(yōu)化地方政府投資行為的關(guān)鍵因素。

在當(dāng)前預(yù)算改革和《預(yù)算法》修訂的現(xiàn)實(shí)背景下，如何讓“看不見(jiàn)的政府”變成“看得見(jiàn)的政府”？如何保證人民對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并且在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果導(dǎo)向下有效地規(guī)范政府行為？這首先需要確保政府財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容的精細(xì)化。擴(kuò)大政府財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容，保證財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容的完整性，對(duì)于政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目、行政收支信息和政府性基金項(xiàng)目信息等披露不足現(xiàn)象予以重視。其次，應(yīng)定期公開(kāi)經(jīng)審計(jì)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表、投資支出表、財(cái)政支出績(jī)效表和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表等。第三，應(yīng)強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算決算審查監(jiān)督職能。通過(guò)人大廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，用民主和法治約束和引導(dǎo)政府權(quán)力運(yùn)作，防范權(quán)力濫用。第四，應(yīng)加強(qiáng)政府審計(jì)，以強(qiáng)化對(duì)政府財(cái)政和其他政府部門(mén)乃至國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)信息的事后審計(jì)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

作者單位：東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)系

責(zé)任編輯：牛澤東