馬艷玲

摘要：城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的重要載體，是促進城市可持續(xù)發(fā)展的基本條件，能夠保證城市建設(shè)資金的充足穩(wěn)定和高效運用。通過分析比較國外兩種典型的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的特征，為我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇和完善提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 ；政府；市場；投融資模式

中圖分類號：F299.23；F832

一、國外典型基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式比較

美國一直以來推崇自由主義的市場經(jīng)濟。70年代末，伴隨著美國政府對經(jīng)濟干預(yù)的放松，其對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)也進行了以放松管制為特征的改革，美國政府由此形成了在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域角色定位：“市場增進”。

英國市場經(jīng)濟體制的變遷在大體階段與美國相似，但在具體做法上，為了克服市場經(jīng)濟內(nèi)在缺陷，英國則把市場失靈嚴重的產(chǎn)業(yè)收歸國有或公有化，由政府直接擁有企業(yè)。改革中，英國政府為推行投資主體的民營化，同時為了吸引私人資本，在管理體制改革、政策制定上都花費了大力氣。改革之后形成的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投融資模式中政府發(fā)揮的作用較大，這在英國的PFI事業(yè)上得到體現(xiàn)。

德國推行的是社會市場經(jīng)濟模式，這是一種以私有制為主體，鼓勵和發(fā)展市場經(jīng)濟，同時主張宏觀調(diào)控和政府干預(yù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。德國政府在肯定市場的同時還突出政府的干預(yù)作用。德國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革以引入競爭為特征，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域競爭引入后仍以政府公有為主導(dǎo)。

日本作為一個后起的資本主義國家，日本的工業(yè)化表現(xiàn)為一個強力政府推動的過程。如果說美國政府政策對企業(yè)的作用是有限的、合作的，那么日本政府的作用是有力的、合作的。日本基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革以民營化為特征，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的資源配置中，日本政府起主導(dǎo)作用。

二、國外主要投融資模式的基本特征

按世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織對市場經(jīng)濟的劃分，國外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要分為市場主導(dǎo)型投融資模式和政府主導(dǎo)型投融資模式?；A(chǔ)設(shè)施投融資模式包括基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體、投資方式、政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資和管理中的作用等。

（一）市場主導(dǎo)型投融資模式特征

首先，基礎(chǔ)設(shè)施以私人資本為主體。其次，在吸引私人資本方面主要是通過政府制定相關(guān)優(yōu)惠政策、培育良好的投資環(huán)境來實現(xiàn)，政府并沒有設(shè)立專業(yè)的研究機構(gòu)與管理機構(gòu)。最后，政府對市場準入方面的規(guī)定更為放松，特別是放開了很多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的定價權(quán)。

（二）政府主導(dǎo)型投融資模式特征

首先，基礎(chǔ)設(shè)施的公有為主還是私有為主并不是劃分政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型的標(biāo)準。其次，如果一國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)私有資本為主體，那么該國在調(diào)動私人資本進入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)時，政府仍起主導(dǎo)作用。最后，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制上，政府管制較為嚴格。

市場主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型中的政府作用相差很大，即使是在政府主導(dǎo)型的國家中，各國政府的作用亦有大小之分。但并沒有嚴格的好壞之分，從各國的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的形成原因可以看出，一國最終是哪種投融資模式，是在其特定的歷史背景中形成的。只要符合國情，能夠促進當(dāng)時的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展即為合理。如果一國模式中對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有某些阻礙因素，那么政府應(yīng)及時調(diào)整，但這種調(diào)整并不意味著該國投融資模式的改變。當(dāng)然，隨著技術(shù)經(jīng)濟、社會政治等條件的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式也需要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變。

三、國外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式之借鑒

本部分主要從以下四個方面進行分析。

（一）政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中邊界清晰，各級政府分工明確

基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品特性，需要政府投資，但是并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要政府投資或全部由政府投資。同時，一國行政體系由不同層次的政府構(gòu)成，不同層次政府對不同范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任是不一樣的，投資效率也不同。清晰的政府投資邊界和合理的分工是基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式確立的先決條件。如美國政府的財政支出范圍是全部公共物品和部分準公共物品，私人可以在準公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資和經(jīng)營，包括：一是私人完全投資并提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)；二是私人與政府聯(lián)合投資并提供服務(wù)；三是私人與社區(qū)聯(lián)合投資并提供服務(wù)。同時對聯(lián)邦、州和地方各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資活動中的分工也較為明確和合理。德國則根據(jù)是否有收費機制將基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：一類是非經(jīng)營性或社會效益非常大的項目，完全由政府投資；另一類是經(jīng)營性項目，允許民間資本進入。而且中央政府和各級地方政府的分工也較為明確，如德國港口建設(shè)的投資主體是地方政府，港口內(nèi)的一切基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一由地方政府投資，聯(lián)邦政府對港口建設(shè)不給補助，但進港航道和河流航道的建設(shè)和維護費由聯(lián)邦政府全部負擔(dān)。

（二）嚴格控制各級地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資規(guī)模

分權(quán)制國家地方政府負債規(guī)模由同級立法部門控制，集權(quán)制國家由上級相關(guān)部門控制。美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自市政債券的發(fā)行，由于美國是分權(quán)制國家，地方政府只對本級立法機構(gòu)負責(zé)。盡管不需要上級政府審批，但地方政府或代理機構(gòu)發(fā)行一般責(zé)任債券需要轄區(qū)內(nèi)選民投票同意或者同級立法機構(gòu)的審查批準。英國則實行嚴格的地方政府資本開支控制體系，地方政府借債必須得到中央政府的批準。對于集權(quán)制國家日本，未經(jīng)中央政府批準，地方政府不能舉債。每年由中央政府制定地方政府貸款計劃，內(nèi)容包括地方債券發(fā)行總額、發(fā)行方式、用途及每種發(fā)行方式的債務(wù)額度，并與“地方政府財政計劃”同時擬定。

（三）創(chuàng)新新型投融資方式，引導(dǎo)民間資金進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施新型的投融資方式包括 PSP、PPP、PEI、BOT 等。美國為彌補政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金缺口和提高運營效率，越來越多地放權(quán)給私人企業(yè)，激勵他們有效地投資基礎(chǔ)設(shè)施。到 2006年，美國有過半數(shù)制定了推進PPP的法律。目前，新型融資方式 TIF（稅款增量融資法）在美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中越來越受到重視。英日兩國在政府的積極引導(dǎo)下，積極開展PFI事業(yè)，使 PFI投融資方式發(fā)展迅速。德國則繼續(xù)不斷完善特許經(jīng)營制度，使之更完善和應(yīng)用更為廣泛。同時德國政府也在積極嘗試運用 PPP 進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，正如德國聯(lián)邦運輸部部長所言：“PPP雖不是萬靈丹，但它可以幫助我們做事更有效率。不用說，所有建設(shè)項目都受到同樣的質(zhì)量標(biāo)準的檢驗，而采用PPP方式，由一家公司負責(zé)項目生命周期的規(guī)劃、建設(shè)、運營和維護，將激勵快速完成項目，采用具有成本效益和高品質(zhì)的生產(chǎn)和運作方式”。

（四）政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資中發(fā)揮積極作用

由于基礎(chǔ)設(shè)施的特殊屬性，市場機制在該領(lǐng)域中或多或少地存在“失靈”。這就需要政府通過對其運營進行規(guī)制等方式來影響基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。即使在市場主導(dǎo)型投融資模式的美國，除自身投資外，政府也對私人進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進行制度激勵，同時對私人提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)進行有效規(guī)制。英國和日本基礎(chǔ)設(shè)施民營化和 PFI 事業(yè)的推廣都是在政府積極主導(dǎo)或引導(dǎo)下進行。德國在推行特許經(jīng)營制度中，要求政府或代理機構(gòu)作為項目發(fā)起人，而且要求項目所有權(quán)歸政府所有。另外，德國為推進壟斷行業(yè)的改革制定了一系列的法律法規(guī)，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施市場開放的原則，并針對不同行業(yè)提出了開放市場的時間表。

對于中國來說，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的市場化改革是一個必然趨勢，在靈活運用各種投融資創(chuàng)新模式，堅持市場激勵機制的同時，必須加強政府的宏觀指導(dǎo)，更加完善市場經(jīng)濟體系。

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（編輯：韋京）