葛群

[摘 要]地方實(shí)施性立法是衡量地方立法質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。地方實(shí)施性立法具有實(shí)施性、針對性的特點(diǎn)，同時(shí)具有保障立法合理性和對法律、行政法規(guī)細(xì)化的功能。我國地方實(shí)施性立法仍然存在著一些問題，影響了地方實(shí)施性立法價(jià)值和功能的實(shí)現(xiàn)。地方實(shí)施性立法的完善主要通過以下幾個(gè)措施：明確中央和地方立法權(quán)的劃分，確定地方專屬立法權(quán)；堅(jiān)持立法為民；提高立法技術(shù)和擴(kuò)大立法空間。

[關(guān)鍵詞]實(shí)施性立法；立法時(shí)機(jī)；立法重復(fù)；專屬立法權(quán)

[中圖分類號]D927 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0071 — 02

地方立法是我國立法的一個(gè)重要組成部分，2011年中國中國特色社會(huì)主義法律體系的正式形成，使得地方立法邁入了一個(gè)新的歷史進(jìn)程，同時(shí)也要求地方立法能夠進(jìn)一步的加強(qiáng)自身功能。地方實(shí)施性立法作為地方立法的一種重要類型，對地方立法的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。地方實(shí)施性立法在地方立法的數(shù)量相對較多，也最能反映地方立法的問題，如何提高地方實(shí)施性立法的質(zhì)量，進(jìn)而完善中國特色社會(huì)主義法律體系成為我們一個(gè)重要的課題。

一、 地方實(shí)施性立法的內(nèi)涵

地方實(shí)施性立法是地方立法的一種類型，在地方立法中的數(shù)量相對較多，也更加能體現(xiàn)出地方立法的質(zhì)量。關(guān)于地方實(shí)施性立法的含義，根據(jù)《中國人民共和國立法法》第64條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。地方立法分為三種類型：實(shí)施性立法、創(chuàng)制性立法和自主性立法。地方實(shí)施性立法，即地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的精神、貫徹實(shí)施法律和行政法規(guī)的規(guī)定，依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況對法律和行政法規(guī)中的法律規(guī)范予以明確規(guī)定的地方性法規(guī)。

根據(jù)地方實(shí)施性立法的含義，我們可以總結(jié)出地方實(shí)施性立法的幾個(gè)基本特征：第一，實(shí)施性。實(shí)施性立法強(qiáng)調(diào)具體、細(xì)化法律、行政法規(guī)中的法律規(guī)范?！皩?shí)施性法規(guī)不能是對國家法律、行政法規(guī)的全面重復(fù)，不是對相關(guān)上位法規(guī)定的簡單匯編。實(shí)施性法規(guī)是國家法律、行政法規(guī)的延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，其主要任務(wù)是依據(jù)本地實(shí)際情況，根據(jù)解決本地實(shí)際問題的需要?！薄?〕第二、針對性。地方實(shí)施性立法必須針對地方實(shí)際，地方立法的特色就是地方性，立法的精神就是為了解決地方實(shí)際問題。地方實(shí)施性立法最典型的特征就是實(shí)施性，更是與地方立法的宗旨是保持一致的。要針對地方實(shí)際，就不能單純?yōu)榱俗非罅⒎〝?shù)量和質(zhì)量、或是保持與上位法的一致而重復(fù)立法，要立足于地方實(shí)際情況和具體需要。

地方實(shí)施性立法的兩個(gè)顯著特征彰顯出它獨(dú)特的作用?！暗胤搅⒎ǖ墓δ堋⒆饔萌缦拢?.細(xì)化實(shí)施作用；2.溝通彌合作用；3.修補(bǔ)充實(shí)作用；4.生成創(chuàng)新作用；5.特殊調(diào)節(jié)作用；6.權(quán)力控制作用?！薄?〕地方實(shí)施性立法作為地方立法的一種類型，當(dāng)然的具有上述幾項(xiàng)作用，但同時(shí)又具有自身獨(dú)特的社會(huì)作用。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，保障立法的合理性。地方實(shí)施性立法在中央立法的框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化和規(guī)定，通過在本地方實(shí)際的運(yùn)用中，可以得出是否中央立法能做到有效實(shí)施，保障立法的合理性。第二，對法律、行政法規(guī)的細(xì)化。通過地方實(shí)施性立法的具體規(guī)定，使得地方能夠更好的落實(shí)中央立法的精神?！皩?shí)施性立法只能對上位法中已有的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，不得在上位法沒有規(guī)定的情況下自行做出規(guī)定，也不能在上位法已有規(guī)定的情況下超越上位法規(guī)定的范圍和幅度做出規(guī)定，更不得做出與上位法相違背的具體規(guī)定。實(shí)施性立法并不能創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范?！薄?〕

二、地方實(shí)施性立法的立法時(shí)機(jī)

通過制定地方實(shí)施性法規(guī)來對法律、行政法規(guī)加以細(xì)化和補(bǔ)充，使實(shí)施性法規(guī)能夠發(fā)揮自己的作用成為地方立法工作的重要任務(wù)之一。在有些法律、行政法規(guī)施行不長時(shí)間，地方立法機(jī)關(guān)往往對其進(jìn)行起草工作，進(jìn)而制定地方實(shí)施性法規(guī)，或是立即根據(jù)法律、行政法規(guī)的修改來修訂地方實(shí)施性法規(guī)，這樣造成的結(jié)果就是在地方實(shí)施性立法過程中，對于要解決的地方問題不夠明確，最后制定出的實(shí)施性法規(guī)的地方特色不突出，最后勉強(qiáng)通過的實(shí)施性法規(guī)質(zhì)量也不能充分保證。這就要求在制定地方實(shí)施性法規(guī)時(shí)，要能夠準(zhǔn)確把握實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)，這樣才能提高地方實(shí)施性法規(guī)的質(zhì)量，發(fā)揮地方立法的作用，節(jié)約立法資源。地方實(shí)施性立法是為了執(zhí)行上位法而出臺(tái)的，因此根據(jù)上位法的精神和地方實(shí)際情況，實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)可以有以下幾種：

首先，法律、行政法規(guī)中有明確地方授權(quán)的。法律、行政法規(guī)中有明確條款關(guān)于地方制定實(shí)施性法規(guī)或者具體辦法的規(guī)定。又分為授權(quán)性的和命令性的。例如《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》中第53條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法制定實(shí)施辦法，這就屬于授權(quán)性的規(guī)定。對于這類規(guī)定的內(nèi)容，是否制定實(shí)施性法規(guī)要由地方自己來決定，依據(jù)本地區(qū)實(shí)際需要以及條件是否成熟來決定。另外一種是命令性的。要求地方立法機(jī)關(guān)要制定與法律、行政法規(guī)相適應(yīng)、配套的實(shí)施性法規(guī)或是具體辦法。其次，沒有明確授權(quán)規(guī)定。在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定對地方是否作出制定實(shí)施性法規(guī)的規(guī)定的，應(yīng)該在法律、行政法規(guī)施行一段時(shí)間后再研究是否需要制定實(shí)施性法規(guī)。在地方立法的實(shí)際運(yùn)作中，準(zhǔn)確把握實(shí)施性立法的立法時(shí)機(jī)，不僅對提高立法質(zhì)量有重要作用，同時(shí)也是科學(xué)立法、民主立法的要求。要切實(shí)選擇當(dāng)前本地區(qū)時(shí)機(jī)成熟的立法項(xiàng)目，加強(qiáng)立法項(xiàng)目的前期試驗(yàn)，從而發(fā)揮實(shí)施性法規(guī)的功能。

三、地方實(shí)施性立法存在的問題

自1979年以來，地方實(shí)施性立法在地方立法中的作用越來越突出，由于本身獨(dú)特的“實(shí)施性”的特征，在地方實(shí)際中的運(yùn)用最為廣泛，也更加能反映出地方立法的問題。隨著我國立法工作的加強(qiáng)，中國特色社會(huì)主義法律體系已初步形成并且逐步完善，早期的立法模式也已經(jīng)逐漸被淘汰，立法質(zhì)量被越來越多的關(guān)注，成為評價(jià)立法工作的一項(xiàng)重要指標(biāo)。但是不少地方立法觀念還沒有轉(zhuǎn)變過來，地方實(shí)施性立法照抄照搬上位法條款過多的現(xiàn)象比較突出，在體系結(jié)構(gòu)上以及條款的設(shè)置上追求大而全，不能體現(xiàn)地方特色、解決地方實(shí)際問題的條款比較少，概括起來說，地方實(shí)施性立法的問題主要表現(xiàn)在地方立法的抄襲、立法重復(fù)。

“改革開放20多年來，我國立法取得了較大的成就。但是，隨著立法數(shù)量的日益增多，法律、法規(guī)和規(guī)章之間的重復(fù)和互相抄襲現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是地方立法就更為嚴(yán)重。據(jù)從事立法工作的人估測，地方立法重復(fù)中央立法者，約占地方立法的70%-90%。”〔4〕地方立法的重復(fù)主要體現(xiàn)在地方實(shí)施性立法中，在法規(guī)條款中照抄照搬上位法，沒有對本地區(qū)進(jìn)行實(shí)際深入的研究調(diào)查，脫離實(shí)際情況，降低了立法質(zhì)量，也浪費(fèi)了立法資源。地方實(shí)施性立法的重復(fù)現(xiàn)象主要有以下幾個(gè)表現(xiàn)：第一，在內(nèi)容方面，直接對上位法照搬照抄，甚至是大量重復(fù)其他同類地方實(shí)施性立法。第二，在法規(guī)的條文結(jié)構(gòu)方面，有些地方實(shí)施性立法簡單重復(fù)上位法的立法文件，追求大而全。有些地方實(shí)施性立法忽視了從法規(guī)體例上對國家法律、行政法規(guī)的補(bǔ)充、細(xì)化功能。這就會(huì)使地方實(shí)施性立法不能很好的發(fā)揮補(bǔ)充、細(xì)化的功能，從而形成了重復(fù)立法，小法重復(fù)大法，地方立法重復(fù)中央立法，片面追求大而全的局面。

“抄襲既包括抄襲法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，也包括下位地方立法“抄襲”上位地方立法，還包括“抄襲”其他同級別省市的地方立法，有時(shí)還可以在上位地方立法中發(fā)現(xiàn)下位法的影子?！薄?〕立法抄襲包括內(nèi)容上的簡單的拼湊，直接照搬照抄。形式上的直接套用其他法律文件的結(jié)構(gòu)形式。這種抄襲現(xiàn)象使得地方立法的針對性不強(qiáng)，也影響了地方立法質(zhì)量的提高。我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對于處理各地區(qū)復(fù)雜事務(wù)的要求也都不相同。如果只是簡單的在上位法的法律規(guī)范中添加“地方”這樣的詞語的話，這就使地方亟待解決的實(shí)際問題被掩蓋起來，盡管制定了地方實(shí)施性法規(guī)，也不能突出地方特色，也不利于社會(huì)主義法律體系的完善與發(fā)展。

四、地方實(shí)施性立法的完善

在實(shí)踐中，地方實(shí)施性立法的立法工作中要克服兩種弊端：立法重復(fù)和立法抄襲。這兩種形式使得地方實(shí)施性立法的制定失去意義，因此根據(jù)我國地方立法的發(fā)展?fàn)顩r以及法治發(fā)展階段，要解決以上出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個(gè)方面來尋找路徑：首先，明確中央與地方的立法權(quán)劃分，確立地方專屬立法權(quán)。地方立法機(jī)關(guān)在制定實(shí)施性法規(guī)時(shí)，不能準(zhǔn)確把握好尺度，要么過于保守，要么過于激進(jìn)，這樣導(dǎo)致的后果就只能是對上位法照搬照抄或是重復(fù)。明確地方專屬立法權(quán)，能夠使地方立法機(jī)關(guān)在合法的范圍內(nèi)對地方的立法權(quán)有個(gè)清晰的認(rèn)識，在一定程度上可以促進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)在合法的范圍內(nèi)進(jìn)行大膽創(chuàng)新。因此在進(jìn)行地方實(shí)施性法規(guī)的立法工作時(shí)應(yīng)該按照事項(xiàng)性質(zhì)來劃分。明確中央與地方立法權(quán)的劃分，對于相同領(lǐng)域內(nèi)的，中央立法與地方立法可以互補(bǔ)，各自調(diào)整一部分。涉及地方利益的，同時(shí)也是地方急需要解決的事項(xiàng)，地方可以先行立法，這也是地方立法真正的價(jià)值所在。

其次，不能簡單地以立法數(shù)量作為立法質(zhì)量的指標(biāo)，而是要從公民基本權(quán)利以及公平正義出發(fā)，做到立法為民。地方實(shí)施性立法具有及時(shí)性和可操作性，更應(yīng)該把握社會(huì)問題與時(shí)代特征，因此地方立法創(chuàng)新要以圍繞維護(hù)社會(huì)公平正義，保障公民基本權(quán)利為主題，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和權(quán)利保護(hù)范圍。一方面要正確處理行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系，因?yàn)榈胤搅⒎ù蠖噘N近民生，實(shí)施性法規(guī)更是大多數(shù)屬于行政管理方面的立法，法規(guī)里面的某些條款可能是某些機(jī)關(guān)或的主張。不正確處理行政權(quán)和公民權(quán)利的關(guān)系的話，制定出的實(shí)施性法規(guī)不能解決地方事務(wù)。另一方面，對于專屬于國家立法權(quán)的事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，地方立法無權(quán)作出對公民自由的剝奪和限制。這是在地方立法應(yīng)該注意的一點(diǎn)。

最后，提高立法技術(shù)、擴(kuò)大創(chuàng)新的立法空間。在以往制定實(shí)施性法規(guī)主要是為了追求立法結(jié)構(gòu)和體例的完整，最后往往形成大而全的立法模式，立法重復(fù)和立法抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重。如何提高立法技術(shù)，也成為現(xiàn)在急需要面臨的問題。提高立法技術(shù)首先要從提高立法人員的素質(zhì)，建立一批專業(yè)素質(zhì)高的立法人員著手。建立專業(yè)立法人員制度，由于我國在選拔專門立法人員時(shí)缺乏一定的法律規(guī)定，就使得在實(shí)踐中，專門立法人員的素質(zhì)和專業(yè)技能存在落差，從而影響地方立法技術(shù)和立法質(zhì)量。提高立法人員的專業(yè)技能，加強(qiáng)理論的研究與交流，定期進(jìn)行理論知識的進(jìn)修，為提高立法人員的專業(yè)素質(zhì)提供良好的條件。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕郭俊.準(zhǔn)確把握地方實(shí)施性法規(guī)的立法時(shí)機(jī)〔J〕.人大研究，2009，（02）.

〔2〕沈關(guān)成.對地方立法權(quán)的再認(rèn)識〔J〕.中國法學(xué)，1996，（01）.

〔3〕崔卓蘭，于立深.地方立法實(shí)證研究〔M〕.知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007：10-11.

〔4〕〔5〕孫波.試論地方立法的“抄襲”〔J〕.法商研究，2007，（05）.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕