彭升 孫友祥

【內(nèi)容提要】 跨界治理理論作為一種全新的區(qū)域治理理論，在歐盟內(nèi)已有多年的實(shí)踐并取得了良好的效果。通過跨界治理，創(chuàng)新政府綜合機(jī)制，加快政府自身建設(shè)，深化綜合管理體制改革，是武漢城市圈內(nèi)政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的最佳結(jié)合點(diǎn)，是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)全面推進(jìn)各項(xiàng)改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，更是武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革的核心突破口與重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 武漢城市圈 綜合管理體制改革 跨界治理 對(duì)策

【作者簡介】 彭升，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院研究生；孫友祥，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副院長，碩士生導(dǎo)師。

【中圖分類號(hào)】 D668 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）01-0054-03

跨界治理，是指跨越不同行政邊界、不同行政部門的治理?？缃缰卫硎且环N在本質(zhì)上區(qū)別于按照傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分，由各級(jí)地方政府開展綜合管理的治理模式?？缃缰卫砝碚撝鲝埖氖侵卫碇黧w多元化與共同參與的全新的治理模式。隨著一體化進(jìn)程的不斷深入，當(dāng)前武漢城市圈內(nèi)產(chǎn)生了大量跨行政邊界的公共問題，區(qū)域性綜合管理需求不斷增加，現(xiàn)行行政區(qū)劃下的單一政府管理體制治理能力有限等問題日益凸顯。傳統(tǒng)的以地方政府為主導(dǎo)的地方綜合管理體制，難以適應(yīng)“兩型社會(huì)”綜合配套改革與區(qū)域化協(xié)作的要求，必須進(jìn)行大刀闊斧的城市圈綜合管理體制改革。

一、綜合管理體制障礙在武漢城市圈整合發(fā)展中凸顯

1. 區(qū)域行政一體化進(jìn)程緩慢，跨界治理實(shí)踐滯后

自2007年武漢城市圈獲批為國家“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，經(jīng)過省市各級(jí)政府的努力，城市圈內(nèi)綜合管理體制改革在規(guī)劃、建設(shè)與治理一體化進(jìn)程上取得了長足的進(jìn)步。但是受我國現(xiàn)行行政體制和長期以來的行政區(qū)劃影響，城市圈內(nèi)武漢、黃石、咸寧等九個(gè)城市及其各自所管轄的地區(qū)并未形成高效、統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，也缺少切實(shí)有效的城市間綜合溝通協(xié)調(diào)渠道。盡管推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立于2004年，在武漢城市圈正式獲批后又制定了市長聯(lián)席會(huì)議制度，但至今仍停留在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的層面，未能建立起強(qiáng)有力的區(qū)域性跨界治理綜合機(jī)構(gòu)，既無制度化的分級(jí)決策機(jī)制，又無資金分配與項(xiàng)目審批權(quán)，僅僅依靠城市圈九個(gè)組成城市間的集體磋商，在涉及到九個(gè)城市獨(dú)立行政主體利益時(shí)，往往因?yàn)榉制缣蠖鵁o法達(dá)成共識(shí)。

2. 區(qū)域利益差異較大，重復(fù)建設(shè)發(fā)展失衡

由于各地區(qū)政府間的運(yùn)行機(jī)制局限于傳統(tǒng)的層級(jí)聯(lián)系，不僅缺乏武漢城市圈層級(jí)與武漢、黃石等九個(gè)組成地區(qū)政府間的縱向聯(lián)系，也缺乏各組成地區(qū)間的橫向聯(lián)系。城市圈內(nèi)政府間利益整合機(jī)制與權(quán)責(zé)邊界模糊，加之各行政區(qū)域出于對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的剛性約束與差異化的地方利益訴求，導(dǎo)致了各地方政府為追求自身利益的最大化與區(qū)域公共利益均沾，限制生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動(dòng)，不顧城市圈整體利益，以及各區(qū)域之間的邊界地帶因?yàn)槿藶橥顿Y不足引起的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等問題。而以GDP為主要導(dǎo)向的政府政績評(píng)價(jià)機(jī)制更使區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)引進(jìn)布局問題顯得尤為突出，城市圈內(nèi)各地方政府作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者與投資主體，在自身政績的驅(qū)動(dòng)下，往往在產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上各自為政，更多的考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展而未能從城市圈總體設(shè)計(jì)的角度來統(tǒng)一規(guī)劃和布局，導(dǎo)致城市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)的盲目建設(shè)與無序布局，基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與重復(fù)管理，資源浪費(fèi)，污染環(huán)境，嚴(yán)重制約了武漢城市圈綜合一體化進(jìn)程和“兩型社會(huì)”的構(gòu)建。

3. 圈內(nèi)政府機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低下

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2009年僅武漢地區(qū)現(xiàn)有各級(jí)財(cái)政供養(yǎng)行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位就達(dá)814個(gè)之多，實(shí)有人員數(shù)更是高達(dá)73170人，但臃腫的政府機(jī)構(gòu)在綜合管理工作中并未體現(xiàn)出較高的效率。武漢城市圈行政效率較低表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間缺乏綜合協(xié)同，且各地區(qū)自身行政效率也不盡如人意，受短板效應(yīng)影響，城市圈內(nèi)綜合管理工作總體效率受到了一定的制約，突出的表現(xiàn)在圈內(nèi)環(huán)境保護(hù)與污染治理、圈內(nèi)各地區(qū)結(jié)合部位綜合整治等方面，不利于武漢城市圈又好又快的實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”的構(gòu)建。

4. 政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，公共職能缺位

當(dāng)前武漢城市圈存在著政府角色定位轉(zhuǎn)變不徹底，綜合職能錯(cuò)位、越位，公共職能缺位的問題，“大政府”向“小政府”的改革停滯不前，地方政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理職能過多的狀況未得到根本性的改變。這既表現(xiàn)在一些地方政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能仍比較薄弱，收入分配和社會(huì)保障改革滯后，公共資源配置效率不高，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，也表現(xiàn)在部分地方政府仍以高度集中的管理機(jī)制，管得過多，無所不包，將政府綜合管理的范圍擴(kuò)大到社會(huì)生活中的方方面面。而政府綜合管理職能與社會(huì)公共服務(wù)職能的混淆使得部分政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)該由其管理的公共事務(wù)疏于管理，公共服務(wù)部門的機(jī)構(gòu)編制、人員配備、財(cái)政撥款普遍存在不足，既無制度層面的政策保證，又缺乏公共財(cái)政預(yù)算在資金上的保障，使得大量的公用性、社會(huì)性、公益性公共物品供給陷入困境。

5. 公民治理與公民參與機(jī)制缺失

在改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)的今天，現(xiàn)行行政體制與公民參與積極性的冷熱不均不利于我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，其局限性顯露無疑，而公民治理的實(shí)踐在當(dāng)前綜合管理體制改革的進(jìn)程中更顯滯后。受自古以來根深蒂固的中央集權(quán)與官本位意識(shí)影響，當(dāng)前我國公民治理與公眾參與在綜合管理體制改革中的實(shí)踐同生機(jī)勃勃的經(jīng)濟(jì)體制改革相比相差甚遠(yuǎn)，這也就導(dǎo)致了當(dāng)前綜合管理體制改革的社會(huì)推動(dòng)力不足、改革進(jìn)程與綜合體制創(chuàng)新較為緩慢，專家學(xué)者、政府官員與公眾在對(duì)綜合管理體制改革的理論探討上觀念差異較大。

二、武漢城市圈綜合管理體制改革中跨界治理的創(chuàng)新之道

武漢城市圈綜合管理體制改革的實(shí)質(zhì)是通過制度創(chuàng)新，解決當(dāng)前城市圈政府行政體制與管理機(jī)制對(duì)區(qū)域整合發(fā)展與“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)所帶來的種種阻礙，城市圈各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的改革更是武漢城市圈實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的根本保障。因此，必須堅(jiān)持內(nèi)外統(tǒng)分結(jié)合，選擇科學(xué)的綜合管理體制改革目標(biāo)模式，通過跨界治理的方式，大力創(chuàng)新城市圈政府行政體制。

1. 基于跨界治理理論的武漢城市圈綜合管理模式創(chuàng)新

一是武漢城市圈聯(lián)盟董事會(huì)模式。武漢城市圈聯(lián)盟董事會(huì)作為區(qū)域性總體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，受省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)。董事會(huì)基于兩大組成部分，即圈內(nèi)公民參與機(jī)制與非政府組織、城市圈市長聯(lián)席會(huì)議，實(shí)行多中心共同決策，下設(shè)有涉及城市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域政策研究、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、危機(jī)應(yīng)急管理等專門事務(wù)性機(jī)構(gòu)。武漢城市圈聯(lián)盟董事會(huì)不是行政實(shí)體，而是以城市聯(lián)盟的形式實(shí)現(xiàn)武漢城市圈的跨界治理。由于僅僅是一個(gè)準(zhǔn)政府組織，對(duì)地方政府缺少管轄權(quán)，其存在著職權(quán)范圍有限的缺陷，往往會(huì)因?yàn)闄?quán)威性不足而限制其作用的發(fā)揮，加之領(lǐng)導(dǎo)核心過多，容易引起行政效率的低下。

二是綜合配套改革指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)模式。這是武漢城市圈現(xiàn)行的市長、職能部門聯(lián)席會(huì)議制度過渡最為平滑的一種模式，該模式定位于省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，其中的武漢城市圈綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)由省分管領(lǐng)導(dǎo)兼職擔(dān)任，下設(shè)有綜合配套改革事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)與政策指導(dǎo)研究機(jī)構(gòu)，可由省發(fā)改委與省市相關(guān)科研機(jī)構(gòu)分別參與。該模式與圈內(nèi)現(xiàn)行行政體制差別最小，有利于武漢城市圈綜合管理體制改革的平穩(wěn)過渡與順利實(shí)施。但其缺陷也是顯而易見的，即在武漢城市圈現(xiàn)有的行政體制現(xiàn)狀下，僅通過一定的行政協(xié)商而不突破既有的體制，對(duì)實(shí)現(xiàn)城市圈的整合發(fā)展與跨界治理，其面臨的挑戰(zhàn)是巨大的。

三是新武漢城市圈政府模式。武漢城市圈若通過綜合管理體制的改革，跨越不同行政邊界、不同行政部門的治理來實(shí)現(xiàn)跨界治理，其最佳的選擇就是完全合并城市圈內(nèi)九個(gè)城市，通過建立一個(gè)全新的集中的城市圈政府，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃。該模式是在省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，合并武漢城市圈現(xiàn)有的九個(gè)城市的市級(jí)地方黨委、政府，統(tǒng)一為一個(gè)市級(jí)黨委、政府，即新武漢城市圈黨委、政府，并將其行政級(jí)別升格為副省級(jí)城市。該模式由于對(duì)現(xiàn)行體制的調(diào)整幅度過大，合并后大量政府機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與人員安排困難重重，實(shí)行的難度與阻力將是巨大的，在現(xiàn)階段難以全面推行。

2. 切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立城市圈跨界治理觀

武漢城市圈綜合管理體制改革是一個(gè)跨行政邊界、跨多個(gè)行政領(lǐng)域、跨多個(gè)行政部門的區(qū)域性、綜合性的管理問題。要實(shí)現(xiàn)武漢城市圈“兩型社會(huì)”綜合配套改革實(shí)驗(yàn)的整體發(fā)展目標(biāo)，最重要的是實(shí)現(xiàn)城市圈內(nèi)九個(gè)地區(qū)的政府綜合管理行為的協(xié)調(diào)，而政府工作人員行政理念的一致又是綜合管理行為協(xié)調(diào)的前提。因此，我們必須切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立跨界區(qū)域治理觀，消除由于地區(qū)間發(fā)展水平和環(huán)境的差異，圈內(nèi)各地區(qū)政府工作人員在認(rèn)識(shí)上存在的差異與沖突，實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)九個(gè)地區(qū)政府間的信任合作與區(qū)域?qū)用嫔系男姓砟罱y(tǒng)一、行政行為一致。

3. 以法規(guī)建設(shè)為抓手，夯實(shí)跨界治理政策基礎(chǔ)

武漢城市圈當(dāng)前處理九個(gè)組成地區(qū)間跨界區(qū)域矛盾時(shí)，由于地方性區(qū)域整合發(fā)展方面法規(guī)的缺失，仍依賴于更高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)裁決，在城市圈層面上得不到有效地解決，因此迫切需要建立健全相關(guān)法規(guī)，對(duì)城市圈內(nèi)各級(jí)地方政府的法律地位、職能權(quán)限、組織架構(gòu)、管轄范圍、地方政府之間的權(quán)屬關(guān)系等進(jìn)行明確規(guī)定。只要是自己職權(quán)范圍內(nèi)的事，不論哪一級(jí)別的政府行政機(jī)構(gòu)，都可以采取相關(guān)行動(dòng)。各級(jí)政府與其他政府部門間尤其是同級(jí)別部門間的權(quán)利與義務(wù)須在法律層面厘清，無論是哪個(gè)部門部署的行政事務(wù)，即使是跨地區(qū)的，只要是屬于本部門職責(zé)內(nèi)的，都必須認(rèn)真的完成。

4. 大力轉(zhuǎn)變政府職能與績效觀，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督

我們要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市圈內(nèi)政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能從經(jīng)濟(jì)管理型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，大力提倡服務(wù)政府、法治政府、透明政府、責(zé)任政府、有限政府的理念，為城市圈的良性運(yùn)作創(chuàng)造條件。同時(shí)我們要在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與工作人員中樹立科學(xué)的政績觀，淡化單一對(duì)GDP總量和速度上增長的追求，在關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度的同時(shí)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升，根據(jù)充分的數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析制定績效考核指標(biāo)，有機(jī)的結(jié)合傳統(tǒng)GDP，構(gòu)建具有武漢城市圈特點(diǎn)的政府績效考核體系，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四位一體的總協(xié)調(diào)。此外，武漢城市圈還要完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，依據(jù)部門職能將政府機(jī)構(gòu)分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大類，三者職責(zé)明確、相互制約、相互協(xié)調(diào)。武漢城市圈只有在綜合管理體制層面建立起較為完善的行政監(jiān)督機(jī)制，才能改變原有的行政機(jī)構(gòu)既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員的狀況，真正實(shí)現(xiàn)城市圈內(nèi)政府職能的轉(zhuǎn)變與區(qū)域間的跨界治理。

5. 強(qiáng)化城市圈區(qū)域認(rèn)同，充分發(fā)揮NGO組織與公民參與作用

武漢城市圈綜合管理體制改革與區(qū)域的整合發(fā)展，不僅需要城市圈內(nèi)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)自身的著力推動(dòng)，更需要以充分的宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化圈內(nèi)數(shù)千萬公民對(duì)武漢城市圈的整體認(rèn)同感。用不同的方法和手段來促進(jìn)、引導(dǎo)公民的參與，對(duì)行政部門進(jìn)行多方面的監(jiān)督和管理，爭取實(shí)現(xiàn)綜合管理的和諧發(fā)展。例如可以通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等各類傳媒的大力宣傳，結(jié)合武漢城市圈綜合管理體制改革相關(guān)知識(shí)的普及教育，適時(shí)開展形式多樣的公眾參與性活動(dòng)，使圈內(nèi)公民牢固樹立積極促進(jìn)武漢城市圈整合發(fā)展的責(zé)任意識(shí)與政治參與意識(shí)，在日常生活和工作中主動(dòng)推進(jìn)、廣泛參與到城市圈綜合管理體制改革這一長期而艱巨的過程中來，實(shí)現(xiàn)武漢城市圈綜合管理體制的創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，武漢城市圈領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要積極培育NGO組織，通過加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、規(guī)范規(guī)章制度、提升組織人員素質(zhì)等方式引導(dǎo)NGO組織又好又快地發(fā)展，不斷強(qiáng)化NGO這一跨界治理中不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。利用NGO組織的廣泛影響與資源作用，在公眾中展開對(duì)口的管理監(jiān)督和業(yè)務(wù)支持，并通過資源的有效配置實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化與整體素質(zhì)的提升，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政區(qū)域觀念，摒棄地方本位主義，按照優(yōu)勢互補(bǔ)、和諧發(fā)展的原則，牢固樹立武漢城市圈區(qū)域觀，淡化舊有行政區(qū)劃界限，從思想、觀念上積極主動(dòng)地將自己融入到武漢城市圈的整體之中，建立起武漢城市圈長效綜合管理合作協(xié)調(diào)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)與“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在武漢城市圈又好又快地構(gòu)建。

責(zé)任編輯：周 俊