薛藝君

[摘 要]河南省作為人口大省和農(nóng)業(yè)大省，既面臨農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的壓力和挑戰(zhàn)，也積累了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制建構(gòu)的經(jīng)驗。立足于河南省實際和經(jīng)驗，研究建議：從經(jīng)濟發(fā)展動力的角度提出產(chǎn)業(yè)政策作為農(nóng)村人口有效離農(nóng)的支撐機制；從城鎮(zhèn)化發(fā)展促進的角度提出新城鎮(zhèn)化作為農(nóng)村人口有效離農(nóng)的歸宿機制；從社會發(fā)展穩(wěn)定的角度提出公共服務(wù)作為農(nóng)村人口有效離農(nóng)的促進機制；從制度完善保障的角度提出法制建設(shè)作為農(nóng)村人口有效離農(nóng)的保障機制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；轉(zhuǎn)移人口；離農(nóng)機制；公共政策

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0093 — 03

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)是解決“三農(nóng)”問題的重要形式，也是我國實現(xiàn)城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題。它關(guān)系到廣大農(nóng)民增產(chǎn)增收、致富奔小康，關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，也關(guān)系到整個國家和社會的長治久安。

所謂農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是指農(nóng)村人口向城市（鎮(zhèn)）的轉(zhuǎn)移，這既包括農(nóng)村人口向其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移，也包括農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)業(yè)系統(tǒng)外的其他部門和行業(yè)的轉(zhuǎn)移，還包括農(nóng)村人口的原有生活方式向城鎮(zhèn)生活方式轉(zhuǎn)變，它與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密相聯(lián)。在此，我們認為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口概念有三個重要內(nèi)涵：農(nóng)村、轉(zhuǎn)移、方向。農(nóng)村，即轉(zhuǎn)移主體是在農(nóng)村這一空間領(lǐng)域，在農(nóng)業(yè)這一生產(chǎn)活動系統(tǒng)，在農(nóng)民自然住宅區(qū)域；轉(zhuǎn)移，即空間位置的轉(zhuǎn)移，是生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)移；方向，即轉(zhuǎn)向城市（鎮(zhèn)），轉(zhuǎn)為市民化居住生產(chǎn)和生活，是集中化。農(nóng)民的離農(nóng)發(fā)展是現(xiàn)階段中國普遍的經(jīng)濟社會現(xiàn)象之一，據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，2011年底僅農(nóng)民工就達2.53 億人。離農(nóng)概念有廣義和狹義之分，廣義的“離農(nóng)農(nóng)民”，是指從業(yè)和收入不依賴農(nóng)業(yè)的農(nóng)民（戶），主要包括從事非農(nóng)勞動的離農(nóng)務(wù)工經(jīng)商農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力、升學(xué)和參軍離農(nóng)人員、喪失勞動能力的農(nóng)民、不能再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年農(nóng)民、農(nóng)村五保戶等；狹義“離農(nóng)農(nóng)民”，是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（土地）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，在農(nóng)業(yè)居住地生產(chǎn)生活，因為生產(chǎn)方式、生活方式改變，并且離開農(nóng)村自然居民點集中進行城鎮(zhèn)化的農(nóng)民（戶）。這個概念的狹義外延是指，離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式或離開農(nóng)村自然居民點而集中于城鎮(zhèn)居住生活，二者有一個條件滿足，就可以稱為“離農(nóng)”農(nóng)民。結(jié)合當前我國農(nóng)村發(fā)展的社會現(xiàn)實和為保證研究上所指的一致性，本文所使用的離農(nóng)取其狹義之界定。

河南省是中國人口第一大省，農(nóng)業(yè)人口比重大、農(nóng)民人均收入低、第一產(chǎn)業(yè)比重高、人均耕地面積少、城鎮(zhèn)化水平低、城鄉(xiāng)經(jīng)濟差別大、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口數(shù)量大，離農(nóng)壓力大。改革開放以來，河南省通過農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的合理有序推進，促進了農(nóng)村社會的小康化，加速了省域社會發(fā)展的城鎮(zhèn)化和城市化，推動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會穩(wěn)定。本研究以河南省為研究對象、立足于河南省實際，在查閱大量國內(nèi)外有關(guān)文獻資料和實地調(diào)研的基礎(chǔ)上就如何推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制構(gòu)建問題進行了探討，以期進一步豐富農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的理論和實踐。

一、產(chǎn)業(yè)政策：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)支撐機制

產(chǎn)業(yè)政策（industrial policy）是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預(yù)的各種政策的總和〔1〕。產(chǎn)業(yè)政策的作用主要是彌補市場失靈，合理配置資源；有效提高民族產(chǎn)業(yè)的成長力；熨平經(jīng)濟震蕩的幅度；不斷發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，提高產(chǎn)業(yè)適應(yīng)能力。具體到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的政策則體現(xiàn)為，政府為了促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，制定的相關(guān)“通知”、“決定”、“綱要”、“目錄”和“規(guī)劃”之類的相關(guān)文件及法律。而這些都可以作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制構(gòu)建的重要產(chǎn)業(yè)政策。

相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策包括：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織，這是構(gòu)建這一機制的重要內(nèi)容。第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策有效調(diào)控農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。即調(diào)控產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)在空間的布局結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)的資源在時空區(qū)域上間得到合理配置，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。第二，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策穩(wěn)定農(nóng)業(yè)長期發(fā)展。即改造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進農(nóng)村經(jīng)濟的增長。第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)域，組織，結(jié)構(gòu)等政策表現(xiàn)為“集合”的政策。這些成才能夠形成合力，發(fā)揮“集聚”效應(yīng)，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)起著非常重要的調(diào)控的間接效應(yīng)。第四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策可以影響供給。即通過政策杠桿有效影響部分農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以期實現(xiàn)完善和合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)供給和需求的總量、結(jié)構(gòu)的平衡。

在離農(nóng)轉(zhuǎn)移人口進入的產(chǎn)業(yè)中，不同產(chǎn)業(yè)部門對轉(zhuǎn)移勞動力的要求和標準不同。當然，即便是同一產(chǎn)業(yè)部門，如果要求技術(shù)標準不同，當然需求就不同。〔2〕因此一方面如果大量產(chǎn)業(yè)政策最終促使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口導(dǎo)向了第二產(chǎn)業(yè)，這樣勢必影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，當前對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的倚重，有一種忽視發(fā)展簡單技術(shù)產(chǎn)業(yè)的勢頭，這并不能有效提高轉(zhuǎn)移人口更好適應(yīng)簡單技術(shù)產(chǎn)業(yè)的能力。所以，當前河南省在加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的問題上，必須重視產(chǎn)業(yè)和技術(shù)差別對于吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的影響。

二、新城鎮(zhèn)化：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口歸宿機制

新城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。當前和今后一段時期，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是河南省城鎮(zhèn)化的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。針對“以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，積極推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的討論，我們認為：河南在推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化取得了一定的經(jīng)驗，但還存在諸如大量轉(zhuǎn)移人口尚未成為城鎮(zhèn)居民、地方政府推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化主觀意愿不強與客觀財力支撐不足并存、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口訴求分化對政府履行社會管理和公共服務(wù)職責(zé)提出新挑戰(zhàn)等不少亟待解決的問題。各級政府應(yīng)堅持以人為本，以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，以城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋為著力點，堅持用就業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口集聚，堅持以制度創(chuàng)新推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，積極推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（一）加強城鎮(zhèn)化規(guī)劃服務(wù)

2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展》通知。通知指出，緊緊圍繞住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的中心工作，推進深化改革，以貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見為重點，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，大力推進城鎮(zhèn)節(jié)能減排，改善城鎮(zhèn)人居生態(tài)環(huán)境，切實加強城市綜合管理，預(yù)防和治理“城市病”，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。這就為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提出了要求，設(shè)立了標準。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)之后，城鎮(zhèn)能否承載和滿足需求，就要求對城鎮(zhèn)化過程中負荷更多的基礎(chǔ)設(shè)施提供更好地規(guī)劃與服務(wù)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)后，新設(shè)計的城鎮(zhèn)安置社區(qū)，更需要有良好的規(guī)劃，這些都是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的有效保障，更是對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制構(gòu)建的必要環(huán)節(jié)。

（二）開展村莊管理，整治“空心村”用地

農(nóng)村問題的重點是保護耕地資源，耕地資源的潛力重在“空心村”的整治。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)之后，大量自然村由于交通、自然、生活便利程度等的限制，沒有人口的自然村數(shù)量出現(xiàn)增長趨勢，這些土地如何管理、如何集約，成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要問題。

近年來，河南省國土資源管理部門結(jié)合全省發(fā)展的情況，有效開展了“空心村”、磚瓦窯及工礦廢棄地的“三項整治”和土地開發(fā)整理工作。河南省開展“三項整治”以來已整出70萬畝土地，已連續(xù)7年實現(xiàn)了耕地占補平衡，有力地支持了全省經(jīng)濟建設(shè)，使重點項目用地全部優(yōu)先得到了保證。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河南省鄧州市全力推進“三項整治”工作，全市開展“空心村”治理的自然村落已達179個，新增耕地664.5公頃。尤其是鄧州市對于在拆遷過程中的“弱勢”群體的權(quán)益保障做出了有益的嘗試，不僅保障了土地的整理，也保障了他們的基本權(quán)益，體現(xiàn)了人文關(guān)懷。市委通過積極的采取財政補助、民政扶助、信貸支持、集中建設(shè)幫扶等舉措，妥善予以安置。鄧州通過“保障”性整理，使土地得到了有效擴容，使城市發(fā)展空間得到保障，也體現(xiàn)了和諧整治。有了和諧整治，才能有效減少“空心村”治理工作的阻力和障礙，實現(xiàn)“空心村”治理工作的快速、整體推進〔3〕。

（三）引導(dǎo)教育離農(nóng)農(nóng)民養(yǎng)成健康生活方式

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制構(gòu)建需要改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，培養(yǎng)農(nóng)民科學(xué)、文明、健康的生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)，一部分成為了城鎮(zhèn)居民或者集中在城鎮(zhèn)長期居住，短期內(nèi)他們還很難從內(nèi)而外的轉(zhuǎn)化，即生活方式行為習(xí)慣還無法很快養(yǎng)成城鎮(zhèn)化的節(jié)奏。他們需要有引導(dǎo)和教育形成新的生活方式?！?〕當然，培養(yǎng)了良好健康的生活方式，有利于社會和諧，有利于生產(chǎn)力的新解放，有利于新農(nóng)村建設(shè)。因此，應(yīng)以政府為主導(dǎo)多方協(xié)力引導(dǎo)離農(nóng)農(nóng)民重視學(xué)習(xí)，形成文明的生活方式。

三、公共服務(wù)：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)促進機制

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制構(gòu)建離不開政府的宏觀調(diào)控，這就要求政府履行社會管理和公共服務(wù)職責(zé)。政府作為社會管理的主體，社會管理職能的核心內(nèi)容就是公共服務(wù)（體系）的提供，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）在社會保障方面提供平等待遇

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進，失地農(nóng)民人數(shù)逐步增加，失地農(nóng)民的社會保障問題已成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)進程中亟待解決的問題。首當其沖的是，政府和兩委應(yīng)首先考慮征地補償?shù)目茖W(xué)規(guī)劃與使用，不能只是發(fā)錢，或者辦廠這么簡單，應(yīng)該系統(tǒng)考慮未來離農(nóng)人口的養(yǎng)老，再就業(yè)，新居所等問題。另外，應(yīng)該在養(yǎng)老醫(yī)療保障方面盡快享有和城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的標準，尤其是伴隨著近期中央關(guān)于戶籍改革的契機。結(jié)合一些地方在實際工作中的經(jīng)驗，對“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，可依一定標準由地方政府財政先期進行養(yǎng)老補助，并隨著城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的提高而做相應(yīng)幅度的調(diào)整。讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)后在社會保障方面能夠有所期待，能夠享受和城鎮(zhèn)居民相當?shù)墓翊觥?/p>

（二）在就業(yè)方面不斷提高就業(yè)力

注重發(fā)揮市場力量，在政府引導(dǎo)下，調(diào)動企業(yè)、社會和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極性，形成合力共同推動此項工作。為此，政府應(yīng)將享受培訓(xùn)補貼的范圍由轉(zhuǎn)移前技能培訓(xùn)擴展到在崗技能提升培訓(xùn)，首先對有創(chuàng)新項目和創(chuàng)業(yè)激情的離農(nóng)青年進行資金支持，給予特殊優(yōu)惠政策；鼓勵和要求部分農(nóng)村金融機構(gòu)對有農(nóng)民創(chuàng)業(yè)構(gòu)建傾斜政策；通過教育培訓(xùn)，不斷引導(dǎo)離農(nóng)轉(zhuǎn)移人口形成新的就業(yè)觀念，鼓勵他們先有“活”后有“業(yè)”的新就業(yè)模式。通過多種形式的繼續(xù)教育模式，提高離農(nóng)人口中的“4050”人員就業(yè)力，鼓勵他們從事一些城鎮(zhèn)化必須的基礎(chǔ)工作如：城市綠化，保潔，治安維護等工作。政府要不斷完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)合法權(quán)益的保護，使他們出了“力”能得到“利”，享受各種勞動者應(yīng)有的保險保障；對于幫助轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的企業(yè)和個人要給予表彰和獎勵。

（三）在住房保障方面讓離農(nóng)農(nóng)民居有定所

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)之后，有的是失地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，有的是失掉居住地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，亦或是兩者兼而有之，住房保障成為公共服務(wù)的重要方面。

在進一步鞏固保障性安居工程建設(shè)成果，不斷擴大保障面的同時，把解決離農(nóng)農(nóng)民在城鎮(zhèn)的居住困難問題作為城鎮(zhèn)化住房保障工作的重要內(nèi)容，納入城鎮(zhèn)化住房保障體系統(tǒng)籌安排解決。對有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工逐步取消戶籍限制，納入公共租賃住房保障范圍。對于失去自然居住地的轉(zhuǎn)移農(nóng)民應(yīng)該給予集中安置集聚居住。

（四）以公共產(chǎn)品提供促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化

注重圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口改善公共服務(wù)，不斷加大投入。河南省開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)的公寓化管理集體宿舍和企業(yè)自建的公共租賃住房數(shù)量不斷增加，條件逐步改善。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較集中的社區(qū)建設(shè)綜合服務(wù)中心，提供各項公共服務(wù)的咨詢和相關(guān)服務(wù)，提供設(shè)備優(yōu)良的閱覽室、網(wǎng)吧、健身房等設(shè)施，有的還設(shè)有法律咨詢室、人大代表工作室等。如洛陽市完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，方便流動人口就近就醫(yī)；建立勞動就業(yè)管理信息系統(tǒng)；將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入中小學(xué)、幼兒園建設(shè)規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌考慮建設(shè)規(guī)模。

以城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋為著力點推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。推進城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在差距的客觀現(xiàn)實，以“同地群體同覆蓋，區(qū)域標準有差異”為基本公共服務(wù)方向，以存量優(yōu)先為原則，重點解決已進城多年、新生代農(nóng)民工基本公共服務(wù)問題，還上歷史欠賬，同時兼顧異地就業(yè)的城鎮(zhèn)居民。

四、法制建設(shè)：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口保障機制

隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進程的加快，離農(nóng)人口將更成規(guī)模的向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，或者城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化，這是動力所促使的，因為其工作、居住、子女教育等將不同程度的在城市進行，他們的市民化也必將成為一種趨勢。〔5〕市民的身份資格與權(quán)利資格，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中理當享有的應(yīng)然權(quán)利，在均衡資源配置、創(chuàng)新政策制度的基礎(chǔ)之上體現(xiàn)完備的市民權(quán)利，從理論與實踐上通過立法、執(zhí)法、司法三位一體的共同作用，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口應(yīng)然、法定、現(xiàn)實權(quán)利的遞進轉(zhuǎn)換。

（一）相關(guān)法律制定與完善

從公平正義、勞動權(quán)益維護及身份認同等方面推進法制建設(shè)，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口順利轉(zhuǎn)移提供法律保障。完善而有效的農(nóng)民工權(quán)益保護法律、法規(guī)，政策，可以保證在城市勞動力市場的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口正常合法的權(quán)益，使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移人口和城市居民的享受同等的就業(yè)機會，確保沒有惡意拖欠工資，確保職業(yè)介紹機構(gòu)不敢欺騙農(nóng)村勞動力，保證正常的工作環(huán)境等。從農(nóng)業(yè)的影響，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移之后的社會保障體系是與當前的戶籍制度改革相適應(yīng)的，并與河南省經(jīng)濟實力條件相對應(yīng)。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省河南省還有“土地是農(nóng)民的保障”的片面理解，使農(nóng)村人口基本排除在養(yǎng)老，失業(yè)，醫(yī)療等社會保險之外了。雖然在城鎮(zhèn)的所有工人的社會保障政策比較完善，但是由于現(xiàn)有的省際轉(zhuǎn)移社會保險是比較困難的，因此，對雇主們并不關(guān)心農(nóng)民工，對于農(nóng)民工的保險保障的統(tǒng)籌就應(yīng)該被保障。不同的城市和農(nóng)村社會保障制度，使農(nóng)村人口在城市沒有安全感，受農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程的影響。目前，我國頒布的《勞動法》、《勞動合同法》以及系統(tǒng)的改進最低工資制度，包含實施養(yǎng)老，失業(yè)，醫(yī)療，社會保障制度的建立，對農(nóng)民工，農(nóng)民工權(quán)益保護的制度法律改進可以有效解除煩惱，這將進一步促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)并且在城鎮(zhèn)從事相關(guān)工作。

（二）制度建設(shè)保障機制構(gòu)建

新制度經(jīng)濟學(xué)指出，在中國當前的改革進入深水區(qū)后，制度成為我們最為重要的投入以及有效資源。當前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)制度改革正是城鄉(xiāng)分割體制下的人口紅利轉(zhuǎn)向體制改革創(chuàng)新紅利的重要時期，因此如何以制度創(chuàng)新推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化健康發(fā)展，就成為我們當前推動離農(nóng)機制構(gòu)建的核心。比如不斷改革的財稅體制，依據(jù)中央的決策導(dǎo)向，我們不斷有效提高地方財政的能力；財政支出結(jié)構(gòu)逐步實現(xiàn)向人均公共財政支出的傾向；地方應(yīng)該依據(jù)常住人口規(guī)模，來規(guī)劃和預(yù)算財政轉(zhuǎn)移支付、配置公共資源。加快土地管理制度改革，盡快健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)管理機制，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的資產(chǎn)。加快戶籍管理制度改革，實施具有地方特色的落戶政策，合理的推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)進而轉(zhuǎn)化為市民的身份。尊重市場，拓展多元化融資渠道，不斷鼓勵和推動民間資金建設(shè)經(jīng)營性的公共服務(wù)設(shè)施，切實解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金短缺問題。

綜上所述，在頂層設(shè)計時要充分考慮區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深意；在實施推進時應(yīng)重點突出循序推進，如在住房保障方面應(yīng)以提供公租房為主，在社會保險方面宜重點推動轉(zhuǎn)移接續(xù)。為此，應(yīng)建立健全區(qū)域和城鄉(xiāng)之間社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)體制，按照增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性的原則，逐步建立基于公民身份號碼的一卡化社會管理公平公正體系，科學(xué)合理構(gòu)建農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)機制，為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)提供支持。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 張改素，丁志偉，胥亞男，王發(fā)曾.河南省城鎮(zhèn)體系等級層次結(jié)構(gòu)研究——基于河南省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略分析〔J〕.地域研究與開發(fā)， 2014， （01）.

〔2〕 牛艷華，黃向球，李賽.河南省農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移策略思考〔J〕.河南科學(xué)，2013，（12）.

〔3〕 程建平.中國與日本農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移模式比較研究〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2007， （03）.

〔4〕 程建平.新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移途徑分析〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2008 ，（03）.

〔5〕 李強.影響中國城鄉(xiāng)流動人口的推力與拉力因素分析〔J〕.中國社會科學(xué)，2003， （01）.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕