黃偉導(dǎo)等

摘要：公園免費(fèi)開放作為政府提供公共產(chǎn)品的一種全新理念，得到了不同國(guó)家和城市的認(rèn)同。文章通過查閱文獻(xiàn)、史料、書刊等資料對(duì)廣州公園的起源、建設(shè)和免費(fèi)開放歷程進(jìn)行回顧。針對(duì)公園免費(fèi)開放存在的問題進(jìn)行分析，探討相應(yīng)的對(duì)策，以期為公園免費(fèi)開放后的優(yōu)化管理提供參考，同時(shí)也為同類型公園的設(shè)計(jì)和管理提供參考。

關(guān)鍵詞：廣州市公園；免費(fèi)開放；管理對(duì)策

中圖分類號(hào)：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-2641（2014）01-0000-00

收稿日期：2013-02-01

修回日期：2013-11-04

Abstract：Park free admissions is a new idea about public products， that provided by the government， is approved by different countries and cities. Reviewing of the periodicals， historical data， and books， this paper looks back of the origin， construction and free admissions of Guangzhou parks. While， based on the questions existed in the free admissions to parks， the authors analyzing the strategies， making valuable suggestions for the optimal managements， and providing references for the same type parks in design and management.

Key words： Guangzhou Parks； Free admissions； Management strategy

前言

公園是城市公共綠地的一種類型，是由政府或公共集團(tuán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)，供公眾游憩、觀賞、娛樂等的園林[1]，有改善城市生態(tài)、防火、避難等作用。公園免費(fèi)開放，作為政府提供公共產(chǎn)品的一種全新理念，得到了不同國(guó)家和城市的認(rèn)同。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的大部分公園、城市綠地、廣場(chǎng)都免費(fèi)開放[2]。

廣州最早的城市公園雛形，據(jù)史料記載是清朝宣統(tǒng)二年（1910年）兩廣總督岑春煊題名的城郊黃埔公園（位于長(zhǎng)洲島上，后稱“中正公園”，現(xiàn)僅存遺跡）[3]。至2009年底，廣州市建成區(qū)已建成和開放的城市公園有211個(gè)，其中有169個(gè)公園已免費(fèi)開放。然而免費(fèi)開放公園在我國(guó)還屬于新生事物，對(duì)免費(fèi)開放公園出現(xiàn)的管理問題進(jìn)行分析并研究對(duì)策，將為我國(guó)制定公園游園管理規(guī)定、改造公園以及日后新建免費(fèi)開放的公園提供基礎(chǔ)材料。

1 廣州市公園免費(fèi)開放的發(fā)展歷程

1.1 1998年廣州公園開始試點(diǎn)免費(fèi)開放

1949年新中國(guó)成立時(shí)，廣州較完整的公園只有4個(gè)，到1990年代初，全市大中型公園有28個(gè)[3]。公園類型比較齊全，包括綜合公園、專類公園、紀(jì)念公園、游樂園等。隨著公園總數(shù)的增多，公園免費(fèi)開放的發(fā)展也讓人欣喜。1998年，青年公園開始免費(fèi)開放，是廣州市最早對(duì)公眾免費(fèi)開放的公園之一。

1.2 1999年人民公園成為廣州第一個(gè)拆除圍墻的公園

在1999年廣州市提出“一年一小變，三年一大變”的城市形象綜合治理工作后，人民公園作為首個(gè)“小變”的對(duì)象。免費(fèi)開放之初，政府拆除了集郵市場(chǎng)并撤銷了原有的檔口，公園的路面鋪上了花崗巖，擴(kuò)大了綠化種植面積。為應(yīng)對(duì)免費(fèi)之后的客流高峰，政府還在全園偏僻位置安裝了百余支園燈，翻新了廁所等公共設(shè)施。

2001年4月，中國(guó)公園協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議在廣州召開。在會(huì)議上，許多城市的代表都提出，除屬于歷史文化遺產(chǎn)的公園可以收門票外，其他公園應(yīng)向免費(fèi)開放的方向發(fā)展。全國(guó)許多城市都掀起了公園免費(fèi)開放熱潮。2001年8月，廣州市分管相關(guān)行業(yè)的副市長(zhǎng)在全市創(chuàng)建文明公園總結(jié)表彰會(huì)上指出，廣州市將采用多種形式引資興建公園，并逐步向市民免費(fèi)開放[4]。

2.3 2003年廣州市第一個(gè)市屬公園免費(fèi)開放

2003年9月，作為市屬公園的東風(fēng)公園免費(fèi)開放。在免費(fèi)開放前，公園方增加了保安力量，并增設(shè)保安執(zhí)勤亭，還在公園陰暗處新增了照明燈和庭園燈；為應(yīng)對(duì)游客增加所帶來(lái)的需求問題，公園方增設(shè)生態(tài)休息平臺(tái)及坐凳。東風(fēng)公園免費(fèi)開放后，游客翻倍。為呼吁市民共同愛護(hù)免費(fèi)開放后的公園環(huán)境，公園發(fā)起了一個(gè)“文明游客”的宣傳活動(dòng)，收到了較好的效果。在東風(fēng)公園成功免費(fèi)開放后，遷址重建的廣州市兒童公園也于2004年開始對(duì)外免費(fèi)開放。

2.4 2005-2006年新建成公園全部免費(fèi)開放

2005年廣州新建成13個(gè)新公園，全部免費(fèi)向市民開放。這些免費(fèi)開放的新公園有兩大亮點(diǎn)，一是充分利用舊城區(qū)改造和新城區(qū)發(fā)展，公園多建在居住密集區(qū)，解決城市人口密集地和一些城鄉(xiāng)結(jié)合部缺少公園和市民活動(dòng)場(chǎng)所的問題，為居民提供了生態(tài)環(huán)境良好的休閑娛樂場(chǎng)所；二是建造公園的同時(shí)保護(hù)歷史古跡和文物，位于黃埔區(qū)的牛山炮臺(tái)公園，山上有7座建于清光緒十一年（1885年）的古炮臺(tái)，這個(gè)公園是為反映牛山炮臺(tái)的歷史文化品位而建，是廣州市唯一以古炮臺(tái)遺址為主題的公園。

2006年建成并免費(fèi)開放的公園有10個(gè)。2006年7月，位于海珠區(qū)工業(yè)大道中的莊頭公園正式宣布對(duì)公眾開放，成為當(dāng)時(shí)廣州市老城區(qū)規(guī)模最大的免費(fèi)公園，同時(shí)還填補(bǔ)了海珠區(qū)西南部沒有公園的空白，公園的出入口設(shè)有監(jiān)控閉路電視，保證園內(nèi)公共設(shè)施的安全。

2.5 2008年首個(gè)廣州市屬大公園免費(fèi)開放

從2008年11月1日起，中山紀(jì)念堂“除主體建筑和歷史陳列館以外”的園區(qū)免費(fèi)開放，成為廣州首個(gè)免費(fèi)開放的市屬大公園，從而為公園免費(fèi)開放翻開新的一頁(yè)。關(guān)于廣州公園是否免費(fèi)開放一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，多數(shù)市民都希望廣州市屬大公園能盡早實(shí)現(xiàn)全面免費(fèi)開放，多位人大代表、政協(xié)委員也多次在省人大、政協(xié)會(huì)議上提出議案討論廣州市屬公園免費(fèi)開放的問題；之后，一直關(guān)注免費(fèi)開放進(jìn)程的市人大代表和政協(xié)委員呼吁擴(kuò)大免費(fèi)開放的范圍。但當(dāng)時(shí)考慮到免費(fèi)開放之后財(cái)政支持和公園管理的問題，市政府和市政園林局都表示難以一步到位。2008年年底，市政園林局出臺(tái)政策讓全市九大市屬公園的年票可以通用，又有媒體和人大代表提出廣州公園全免費(fèi)一事，市政部門當(dāng)時(shí)回應(yīng)將上報(bào)免費(fèi)方案等待市府批準(zhǔn)。

2.6 2009年廣州公園進(jìn)入全免費(fèi)開放時(shí)代

2009年7月1日，有42個(gè)收費(fèi)城市公園免費(fèi)開放；其中，屬市政園林局管理的有12個(gè)，屬市民政局管理的有1個(gè)，屬各區(qū)園林綠化部門管理的有7個(gè)，屬其他組織機(jī)構(gòu)管理的有22個(gè)。其中，市園林綠化部門管理的公園包括：越秀公園、流花湖公園、文化公園、黃花崗公園、廣州起義烈士陵園、珠江公園、雕塑公園等7個(gè)獨(dú)立公園和麓湖公園內(nèi)聚芳園、星海園等2個(gè)園中園。以公園免費(fèi)開放為契機(jī)，提升周邊區(qū)域生態(tài)環(huán)境，早日實(shí)現(xiàn)“公園在城市中，城市在公園中”的“花園城市”目標(biāo)。

實(shí)行公園免費(fèi)開放的同時(shí)，廣州還制定了公園綜合改造的升級(jí)方案，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是公園“拆圍透綠”，進(jìn)行開敞空間的改造?！安饑妇G”就是結(jié)合城市綜合環(huán)境景觀整治，將沿城市主干道的部分公園綠地與道路綠地有機(jī)融合。2011年廣州市陸續(xù)拆除了珠江公園、天河公園、越秀公園、流花湖公園、烈士陵園的圍墻。

2 免費(fèi)開放公園管理的新問題和對(duì)策

2.1免費(fèi)開放公園管理的新問題

公園管理包含兩方面的內(nèi)容，一方面是公園內(nèi)部的事務(wù)管理，如人員調(diào)配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、游園活動(dòng)組織等，另一方面是行政主管部門對(duì)公園的宏觀管理與微觀調(diào)控，如條例法規(guī)的制定、規(guī)劃編制等。

2.1.1 公園運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足 免費(fèi)開放之后，公園游客數(shù)量增加了2～5倍（如表1所示），不可避免地給公園的衛(wèi)生保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、設(shè)施設(shè)備、安全防范等帶來(lái)一定壓力，公園現(xiàn)有設(shè)施和工作人員超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，管理成本增加；無(wú)門票收入、財(cái)政支持尚未到位等問題并存，各公園運(yùn)作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

表1 2009年部分市屬公園免費(fèi)開放首日進(jìn)園人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

（資料來(lái)源：廣州市市政園林局）

2.1.2 管理工作量劇增、難度加大 公園免費(fèi)開放后，由于游客倍增，而公園管理、維護(hù)人員數(shù)目基本不變，導(dǎo)致各部門的工作量達(dá)到原來(lái)的近兩倍。為加強(qiáng)對(duì)游客文明游園的引導(dǎo)，公園要增加巡園管理人員和巡園次數(shù)，增大了日常管理工作量。免費(fèi)開放后，公園內(nèi)的流浪人員也多了，管理方對(duì)這些人沒有執(zhí)行強(qiáng)制措施的權(quán)力，也沒有相關(guān)的法規(guī)約束，這更增加了公園的管理難度。公園“拆圍透綠”增加了公園的進(jìn)出口，但也使公園少了一道管理的“屏障”，增加了管理的難度。

2.1.3 治安壓力增大 公園免費(fèi)開放后，外來(lái)三無(wú)人員、攤販、乞丐、小偷等閑散人員涌入公園，帶來(lái)治安隱患，影響游園的正常秩序，同時(shí)造成晚間公園設(shè)施的失竊和破壞；入園人數(shù)的倍增，讓扒竊團(tuán)伙有了可乘之機(jī)，部分公園小偷小摸的治安案件比以前增多，公園免費(fèi)開放后報(bào)警率有所增加，大部分免費(fèi)開放公園還沒有安裝監(jiān)控視頻，公園安保壓力增加不少。

2.1.4不文明游園現(xiàn)象增多 公園免費(fèi)開放后，匯聚了各階層不同的人群，游客素質(zhì)參差不齊，有部分游客甚至把“免費(fèi)開放”誤讀為“完全自由”，認(rèn)為公園免費(fèi)后就不應(yīng)該有諸多游園規(guī)矩，放任自己的行為，因此出現(xiàn)光膀游園、橫臥座椅、采摘花草等不文明現(xiàn)象，對(duì)公園生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施的破壞情況有所增加。

2.2 免費(fèi)開放公園管理的對(duì)策

2.2.1 加大公園硬件設(shè)施建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)的投入 進(jìn)園游客的劇增，勢(shì)必大幅增加對(duì)廁所、園道、活動(dòng)平臺(tái)、園凳、用水量等的需求，故應(yīng)加大硬件設(shè)施改造的資金投入，增設(shè)活動(dòng)平臺(tái)和坐凳，為游客提供休息場(chǎng)所，園容衛(wèi)生方面應(yīng)增加廁所、垃圾桶和保潔車，治安防范安全方面要增加照明設(shè)施和攝像頭等。

作為城市公益性設(shè)施，免費(fèi)開放的公園要想取得長(zhǎng)足的發(fā)展，必定離不開政府的大力支持。從國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，亦是如此。加拿大在《公園政策》中規(guī)定，加拿大公園的資金全由加拿大從聯(lián)邦稅收中擔(dān)負(fù)。日本《城市公園法》規(guī)定，免費(fèi)開放公園的設(shè)施和管理所需費(fèi)用由政府承擔(dān)。廣州市政府將在公園免費(fèi)后對(duì)公園進(jìn)行補(bǔ)貼，以前廣州市屬收費(fèi)公園的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)主要由政府財(cái)政補(bǔ)貼、門票收入、出租經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地三部分組成，估算得出門票收入平均占到公園總收入的25%，為保證免票后公園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，廣州市財(cái)政部門采取補(bǔ)貼方案——“公園收多少錢門票，財(cái)政就補(bǔ)給它多少”。按照各公園在2009年全年門票總收入制訂補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從2009年7月開始給予補(bǔ)貼。人民公園免費(fèi)開放后，政府每年要補(bǔ)貼數(shù)百萬(wàn)元；東風(fēng)公園免費(fèi)開放前自收自支不靠政府，實(shí)行免費(fèi)開放后，每年財(cái)政要撥出數(shù)百萬(wàn)元來(lái)保證其管理及日常維護(hù)等支出；青年公園免費(fèi)后，荔灣區(qū)每年補(bǔ)貼幾十萬(wàn)元。然而由于廣州公園免費(fèi)開放前的門票價(jià)格就很低，是公益事業(yè)的一部分，收取門票僅為限制進(jìn)園的人數(shù)，便于公園管理；故免費(fèi)之后游人大增，即使財(cái)政完全補(bǔ)貼免費(fèi)之前的門票收入，對(duì)免費(fèi)后的管理成本大增的回應(yīng)也是杯水車薪。

2.2.2 公園管養(yǎng)社會(huì)化，提高管理人員素質(zhì)和水平 為了降低公園管理和運(yùn)作成本，實(shí)現(xiàn)管理資源優(yōu)化配置，目前廣州大部分的公園都是實(shí)行社會(huì)化管理。積極探索社會(huì)化管理，綠化養(yǎng)護(hù)、保潔、保安等實(shí)施企業(yè)化運(yùn)作，形成政府“購(gòu)買服務(wù)”模式，實(shí)現(xiàn)公園管理層和作業(yè)層分開。實(shí)行管養(yǎng)分離，變“以費(fèi)養(yǎng)人”為“以費(fèi)養(yǎng)事”的新機(jī)制，建立作業(yè)、養(yǎng)護(hù)、招標(biāo)、定額發(fā)包等市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

各公園在免費(fèi)開放后，應(yīng)做好原有門崗人員的分流調(diào)整，定期開展對(duì)服務(wù)人員的全方位培訓(xùn)和教育，提高公園員工的管理和文明服務(wù)水平；完善相應(yīng)的獎(jiǎng)懲管理制度，使員工繼續(xù)以飽滿的工作熱情做好各項(xiàng)工作。目前廣州實(shí)行免費(fèi)開放的多數(shù)是市政公園，從管理的專業(yè)性看，建立精干高效的專業(yè)管理隊(duì)伍，對(duì)提高公園管理效能將大有幫助。

2.2.3協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門共同管理 公園本身沒有執(zhí)法權(quán)，只有加強(qiáng)政府部門協(xié)調(diào)，市政、城管、公安、街道等部門要認(rèn)真履行管理職責(zé)，真正建立起有效的社會(huì)聯(lián)動(dòng)共管機(jī)制，才能維護(hù)好公園秩序，把公園主動(dòng)納入社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理體系之中，在增加公園安全保衛(wèi)人員、治安監(jiān)控視頻設(shè)施的基礎(chǔ)上，公安、城管將免費(fèi)開放公園納入社會(huì)治安管理范疇，同時(shí)強(qiáng)化街道、社區(qū)對(duì)公園的綜合管理職責(zé)，建立屬地街道、公安、城管聯(lián)動(dòng)的治安執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。如在公園內(nèi)設(shè)立警務(wù)區(qū)，在事故多發(fā)地段設(shè)崗哨，在公園內(nèi)設(shè)置電子路牌等，給廣大游客創(chuàng)造更加安全、放心、文明的游園環(huán)境。

2.2.4群策群力共同管理 公園管理不僅是公園管理處的責(zé)任，也是公眾的責(zé)任。公眾要加強(qiáng)自我管理，主動(dòng)約束自我行為。公園可以通過獎(jiǎng)勵(lì)文明游客、文明游園積分制度等形式，對(duì)一些表現(xiàn)文明的游客實(shí)現(xiàn)正激勵(lì)。另外，對(duì)于他人的不文明行為，游客有舉報(bào)義務(wù)。公園管理可建立公眾參與機(jī)制，包括建立起以離退休人員為主體、以熱心參與的鄰近居民為骨干的志愿者隊(duì)伍，充分發(fā)揮“宣傳、勸阻、監(jiān)督、橋梁”作用，從而形成公園管理立體網(wǎng)絡(luò)，有效減少不文明現(xiàn)象。

2.2.5制定統(tǒng)一的公園游園管理規(guī)定 公園免費(fèi)開放以來(lái)，盡管整體秩序較好，但也有部分游客將“免費(fèi)開放”誤讀為“完全自由”，造成不文明游園行為增多，對(duì)公園生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施的破壞情況有所增加。雖然此前各公園均根據(jù)自身實(shí)際情況制定并執(zhí)行相應(yīng)的游園管理制度，但一直以來(lái)全市沒有統(tǒng)一的游園規(guī)定。為此，廣州市市政園林局首次專門制定《廣州市公園游園管理規(guī)定（征求意見稿）》 ，側(cè)重于維護(hù)游園環(huán)境和秩序?！兑?guī)定》自發(fā)布之日起開始實(shí)施，有效期5年，使各公園符合新的管理要求。

3 結(jié)語(yǔ)

公園的免費(fèi)開放，還原了公園的公益性質(zhì)，是城市發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)。雖然公園免費(fèi)開放后在管理上出現(xiàn)了新的問題，但只要政府加大對(duì)免費(fèi)開放的公園管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，公園實(shí)行社會(huì)化管理、提高管理人員素質(zhì)和水平，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門、群策群力共同管理并制定統(tǒng)一的公園游園管理規(guī)定，相信公園免費(fèi)開放帶來(lái)的問題將迎刃而解。

參考文獻(xiàn)：

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審稿編輯：李青 李敏

作者簡(jiǎn)介：

黃偉導(dǎo)（1979-）男，廣東興寧人

園林工程師，風(fēng)景園林碩士

E-mail：huangweidao@sina.com