邵英魁

【摘要】近年來，城市房屋征收與補償糾紛一直是社會熱點和難點問題。征收城市私有房屋應(yīng)當對土地使用權(quán)進行補償，但要嚴格區(qū)別劃拔土地與出讓土地的不同類別和個案的具體情況，進行分別評估后方可補償。在征收補償程序方面必須堅持國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定。國務(wù)院應(yīng)對借地建房權(quán)利范圍進行界定，最高人民法院也應(yīng)當盡快研究出臺相應(yīng)的司法解釋，以便今后對類似問題進行妥善處理。

【關(guān)鍵詞】借地建房；權(quán)利范圍；房屋所有權(quán)的界定

【中圖分類號】F293.35 【文獻標識碼】B

一、問題的提出

近年來，城市房屋征收與補償糾紛一直是社會熱點和難點問題。被征收人與征收人往往就房屋補償?shù)膬r格不易形成一致意見，特別是對于被征收房屋所占的土地的使用權(quán)，由于歷史原因形成的個別情況如何補償問題的認識有嚴重分歧。在評估與補償裁決中，對土地使用權(quán)應(yīng)否進行補償及補償標準也有完全不同的做法和分歧。一種意見認為對土地使用權(quán)不需要進行補償。另一種意見認為，在房屋征收補償時應(yīng)當考慮被征收房屋的土地價格因素。但在實踐中，對土地價格怎樣評定，被征收人應(yīng)當享受多大程度的土地收益，尚無定論，由此而引發(fā)的許多征收與補償問題一旦發(fā)生糾紛很難妥善處理。

本人在代理行政訴訟案件中，遇到了一起比較典型的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不一致的問題，覺得有必要提出自己的觀點，與同行探討。

有這樣一個案例：李某父親1990年為解決住房困難向鐵路臨時借地建設(shè)住宅。1994年至1995年間李某在其父親臨時借用的鐵路用地上翻建房屋用于商業(yè)經(jīng)營，1997年，李某因經(jīng)營需要，向銀行申請貸款，銀行要求提供抵押物，李某為了獲得銀行貸款，在某市某區(qū)辦理了房屋產(chǎn)權(quán)證書。2011年政府擴建公路，需要動遷李某的房屋，李某持房屋產(chǎn)權(quán)證書要求政府按有照房屋給予貨幣補償，地方人民政府認為李某取得的房權(quán)證不合法，只能按臨時建筑給予適當補償。經(jīng)協(xié)商雙方不能達成一致意見，政府注銷了李某持有的房屋產(chǎn)權(quán)證書，強制拆除了李某的房屋。由此引發(fā)了行政訴訟，本文論述的是如何界定類似情況的權(quán)利范圍。

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當辦理土地變更登記手續(xù)”。土地變更登記原則確定了土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)相一致的原則。土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體相一致的原則也是一種合理的安排和要求。房屋和土地應(yīng)當是不可分離的，作為一個自然現(xiàn)象，不應(yīng)當存在差異。房屋和土地只有被作為一個物，存在一個所有權(quán)，才有利于簡化因房地產(chǎn)權(quán)的分離而導(dǎo)致的矛盾，這本應(yīng)當是一種非常簡便的不動產(chǎn)權(quán)利安排。我國土地使用權(quán)分為劃撥土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)，土地使用人和土地使用性質(zhì)不同，也就必然不可能實現(xiàn)房屋和土地所有權(quán)一體化，成立一個所有權(quán)，但依法建立土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的一體化規(guī)則，無疑也能夠達到同樣的效果。換言之，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)主體的一體規(guī)則，是房屋和土地使用權(quán)的統(tǒng)一。李某建造房屋所使用的土地是錦州鐵路局臨時出借給個人使用的鐵路用地（系國家劃撥土地），屬于臨時使用性質(zhì)?！杜R時借用鐵路土地協(xié)議書》明確約定：一但鐵路需要該土地，保證不要任何條件一個月內(nèi)自行拆除（見《臨時借用鐵路土地協(xié)議書》個人建房申請書及保證書第4條）。《臨時借用鐵路土地（及建筑物）協(xié)議書》第三條規(guī)定：乙方保證不隨意擴大占地范圍，不修建永久性建筑物、不準轉(zhuǎn)讓、不準改變土地用途，違反者由乙方承擔一切后果責任。盡管鐵路方面出借土地時根據(jù)鐵路利益做了相應(yīng)的約定，實踐中卻很難施行，當借地建造的房屋遇到地方城市建設(shè)需要收回劃撥土地時。對于房屋補償安置問題就成了一個難點。本案借地人李某在沒有取得土地使用權(quán)的情況下當然沒有經(jīng)過規(guī)劃許可、建設(shè)許可，但政府已經(jīng)為她頒發(fā)了房屋所有權(quán)證，政府的違法行為客觀上掩蓋了借地建房的臨時建筑性質(zhì)，李某持房產(chǎn)證要求政府按有照房屋給予補償，他的權(quán)利范圍當如何界定呢？

二、土地和房屋分別評估方式進行補償

《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定，國家對出讓的土地使用權(quán)在期限屆滿前收回時，應(yīng)當給予補償。城市房屋征收補償?shù)膶嵸|(zhì)就是政府收回土地使用權(quán)另行許可使用的行為。在征收補償過程中，只要城市私有房屋的所有權(quán)人享有出讓土地使用權(quán)的，就應(yīng)當把土地使用權(quán)的價格計入到房地產(chǎn)補償價款之中。執(zhí)行土地補償標準應(yīng)當根據(jù)土地的用途、區(qū)位、基準價、剩余使用年限以評估方式確定?！斗康禺a(chǎn)估價規(guī)范》6.7.6規(guī)定，對依法以出讓轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)需要拆遷其地上房屋時，對該土地使用權(quán)如果視為提前收回處理，則應(yīng)在拆遷補償估價中包括土地使用權(quán)的補償估價?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定，對劃撥土地使用權(quán)，政府可以無償收回。這種如果私有房屋所有權(quán)人僅享有劃撥土地使用權(quán)，則對土地不必單獨進行估價補償。李某建造的房屋使用的土地為借用性質(zhì)，不享有土地使用權(quán)，自然也就不享有土地收益權(quán)，類似情況不適用土地和房屋綜合評估的方式，其權(quán)利僅限于建筑物本身，評估對象應(yīng)當限于地上建筑物，李某關(guān)于要求政府參照商品房現(xiàn)行市場價格補償實際包含了土地使用權(quán)的補償，其要求沒有依據(jù)。其房屋建筑物的補償標準應(yīng)當在介于臨時建筑和有照房屋之間協(xié)商解決。

三、出借國有劃撥地的法律效力

國務(wù)院《城市規(guī)劃條例》（1984年1月5日國務(wù)院發(fā)布）第三十一條：“任何組織和個人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要臨時使用國家所有的土地或者征用集體所有的土地，必須向城市規(guī)劃主管部門提出臨時使用土地的申請，經(jīng)審查批準，發(fā)給臨時用地許可證后，方可使用土地。申請建設(shè)用地的組織和個人，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門審查批準其用地位置、用地面積和范圍，并劃撥土地，發(fā)給建設(shè)用地許可證后，方可使用土地”。國家土地管理局、鐵道部《鐵路用地管理辦法》（1992年12月1日實施）第二十二條：“鐵路用地按國家有關(guān)規(guī)定，向當?shù)乜h級以上人民政府土地管理部門申請土地登記。鐵路運輸系統(tǒng)用地由鐵路局、鐵路分局按宗地向所在地縣級以上人民政府土地管理部門申請土地登記。鐵路其他用地，由用地單位直接向所在地的縣級以上人民政府土地管理部門申請土地登記?！钡诙臈l：“對鐵路用地要實行重點保護，任何單位和個人不得占用。因特殊情況，確需占用鐵路用地時，須征得鐵路用地管理機構(gòu)同意后，依法向縣級以上人民政府土地管理部門申請辦理權(quán)屬變更手續(xù)?！薄哆|寧省城市鐵路沿線規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》（2000年2月1日實施）第九條：“凡在建設(shè)控制區(qū)內(nèi)進行工程建設(shè)（含地下工程），必須按照國家和省的有關(guān)規(guī)定，到城市規(guī)劃行政主管部門辦理《建設(shè)工程選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。已經(jīng)取得土地使用權(quán)的單位，應(yīng)當按照批準的用途使用土地，不得擅自改作他用；確需改變的，到當?shù)赝恋匦姓鞴懿块T辦理審批手續(xù)?！辫F路對國家劃撥的土地無權(quán)出借，但出于歷史原因，鐵路局向路內(nèi)職工出借土地用于解決職工住房困難曾經(jīng)形成慣例，向路外非鐵路員工出借土地情況也為數(shù)不少，引發(fā)了歷史遺留問題，但究其根本，出借土地行為是不合法的，鐵路部門雖然也進行過清理，但收效甚微，糾正鐵路用地違法行為已經(jīng)成為當前規(guī)范土地使用權(quán)限的一個不可回避的問題。

四、政府為借地建房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證行為的效力

政府機關(guān)代表國家行使職權(quán)，對于土地使用、房屋修建等違法行為予以糾正是無可爭議的職責行為，任何企業(yè)或個人未經(jīng)土地部門批準，擅自改變土地用途，或未辦理變更手續(xù)使用土地的行為都必須予以糾正。政府在征收補償過程中發(fā)現(xiàn)自己的違法行為應(yīng)當糾正。

取得房產(chǎn)證的前置條件是已經(jīng)獲得了土地使用權(quán)和規(guī)劃許可、建設(shè)許可，李某在沒有取得土地使用權(quán)的情況下當然沒有規(guī)劃許可、建設(shè)許可，政府的發(fā)證行為是不合法的，政府在發(fā)證和登記行為上也是違法的，在處理責任人的前提下，政府為借地建房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證行為應(yīng)當確認為無效行為，產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當注銷。

五、對管理和裁決機關(guān)的建議

隨著我國城市化建設(shè)的進程，借地建房補償問題的矛盾必將在一定歷史時期內(nèi)逐漸顯現(xiàn)。政府機關(guān)代表國家行使職權(quán)，對于土地使用、房屋修建等違法行為予以糾正是無可爭議的職責行為，任何企業(yè)或個人未經(jīng)土地部門批準，擅自改變土地用途，或未辦理變更手續(xù)使用土地的行為都必須予以糾正。但對于歷史形成的違法行為，一般在不涉及征收與補償矛盾的情況下難以發(fā)現(xiàn)，政府在征收補償過程中發(fā)現(xiàn)自己以前的違法行為應(yīng)當按法定程序糾正，一旦糾正程序不合法，容易造成發(fā)生上訪、纏訟等情況，建議國務(wù)院對借地建房權(quán)利范圍進行界定，最高人民法院也應(yīng)當盡快研究出臺相應(yīng)的司法解釋，以便今后對類似問題妥善處理。