旅游立法：迎接全民旅游時(shí)代

文/李曉冉

旅游立法：迎接全民旅游時(shí)代

文/李曉冉

旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，發(fā)展旅游業(yè)是上海實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)容，是上海建設(shè)國(guó)際化大都市的實(shí)際需要，也是適應(yīng)人民群眾消費(fèi)升級(jí)的必然要求。9月23日，市十四屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議對(duì)《上海市旅游條例修正案（草案）》進(jìn)行了初審。

市人大常委會(huì)一直高度重視旅游立法工作，早在2003年12月就制定了《上海市旅游條例》，2009年10月結(jié)合服務(wù)上海世博會(huì)需要進(jìn)行了修正。《條例》施行的十年間，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民生活水平的提高，旅游已成為全民旅游，游客從過(guò)去單純的景點(diǎn)觀光到現(xiàn)在越來(lái)越重視旅游過(guò)程的品質(zhì)和體驗(yàn)。新興旅游業(yè)態(tài)蓬勃興起，旅游者的消費(fèi)觀念和選擇出行的方式都發(fā)生了較大變化，對(duì)旅行社的經(jīng)營(yíng)模式和服務(wù)質(zhì)量都提出了更高的要求。2013年，上海接待國(guó)內(nèi)旅游者2.6億人次，組織出境旅游者233.4萬(wàn)人次，接待入境旅游者757.4萬(wàn)人次，全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入3407.1億元，占全市GDP的比重為6.5%。2013年10月1日，《中華人民共和國(guó)旅游法》正式實(shí)施，在旅游者權(quán)益保障和文明出行、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)、提高旅游安全、加強(qiáng)旅游監(jiān)督管理以及旅游糾紛處理等方面有了新的規(guī)定。國(guó)務(wù)院近期也發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)增強(qiáng)旅游發(fā)展動(dòng)力、拓展旅游發(fā)展空間、優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境、完善旅游發(fā)展政策等提出了新的要求。為貫徹落實(shí)《旅游法》的新精神，適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，進(jìn)一步促進(jìn)上海旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升旅游公共服務(wù)水平，對(duì)條例進(jìn)行修改十分必要。此次《修正案（草案）》共24條，主要內(nèi)容包括促進(jìn)旅游業(yè)管理體制完善、加強(qiáng)對(duì)旅游者的合法權(quán)益保障，以及新興旅游業(yè)態(tài)的促進(jìn)與規(guī)范等三個(gè)方面。

推進(jìn)旅游公共服務(wù)功能完善

近年來(lái)，上海不斷提高旅游公共服務(wù)質(zhì)量，建立了“三縱五橫”城市旅游信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步完善了旅游交通布局網(wǎng)絡(luò)和上海旅游集散中心站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施。但從整體上來(lái)看，本市的旅游公共服務(wù)體系建設(shè)仍然缺乏系統(tǒng)化部署，主要依靠政府提供公共服務(wù)的模式較為單一，公共服務(wù)覆蓋面還不夠廣泛?！缎拚福ú莅福窂耐七M(jìn)完善公共服務(wù)的角度，規(guī)定了本市鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本和社會(huì)力量參與旅游公共服務(wù)，旅游行政管理部門(mén)可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式提供旅游公共服務(wù)。還規(guī)定旅游行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立旅游公共信息和咨詢平臺(tái)、旅游咨詢中心，推進(jìn)旅游公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)。

保障特殊群體旅游者享受便利和優(yōu)惠

殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體在旅游活動(dòng)中享受便利和優(yōu)惠是社會(huì)文明、進(jìn)步的體現(xiàn)?！堵糜畏ā返谑粭l規(guī)定了殘疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活動(dòng)中依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定享受便利和優(yōu)惠?！缎拚福ú莅福犯鶕?jù)本市現(xiàn)有規(guī)定，將受益群體明確為殘疾人、老年人、未成年人、軍人和全日制學(xué)校學(xué)生，規(guī)定利用公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些特殊群體旅游者實(shí)行門(mén)票及相關(guān)服務(wù)費(fèi)用減免，鼓勵(lì)其他景區(qū)參照實(shí)行減免。

安排旅游購(gòu)物應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同

實(shí)踐中，部分旅行社為吸引、招徠旅游者，以不合理的低價(jià)進(jìn)行招徠，再在旅行途中誘騙旅游者購(gòu)物或參加另行付費(fèi)項(xiàng)目來(lái)獲取利潤(rùn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。對(duì)此，《旅游法》第三十五條規(guī)定：旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外?！堵糜畏ā烦雠_(tái)后，社會(huì)上對(duì)“協(xié)商一致”的要求有很多不同的理解，甚至誤讀?！缎拚福ú莅福窂谋Ｗo(hù)雙方利益的角度出發(fā)，對(duì)《旅游法》作了進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定旅行社為旅游者安排購(gòu)物或另行付費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與旅游者簽訂書(shū)面合同，這將成為雙方協(xié)商一致的證據(jù)。該書(shū)面合同既包括出發(fā)前雙方簽訂的旅游合同相關(guān)條款，也包括在旅游途中所作的補(bǔ)充書(shū)面約定。在此基礎(chǔ)上，《修正案（草案）》進(jìn)一步規(guī)范了旅行社安排購(gòu)物應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范：一是不得影響同一團(tuán)隊(duì)其他旅游者的行程安排；二是不得獲取回扣等不正當(dāng)利益；三是具體購(gòu)物場(chǎng)所和另行付費(fèi)項(xiàng)目向社會(huì)公眾開(kāi)放；四是明示相關(guān)信息和可能存在的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范郵輪旅游發(fā)展

近年來(lái)，郵輪旅游發(fā)展迅猛，預(yù)計(jì)到2015年，上海將達(dá)到出入境郵輪300艘次，郵輪旅客100萬(wàn)人次的規(guī)模。在上海港日益吸引豪華郵輪集中運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，郵輪旅游的經(jīng)營(yíng)規(guī)范和旅客的合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題也日益受到關(guān)注。目前我國(guó)缺乏規(guī)范郵輪旅游的相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)踐中部分旅游者拿不到船票，或者雖然拿到船票但船票背面只有英文條款，旅游者難以讀懂，而郵輪公司為自己設(shè)定了過(guò)多免責(zé)條款。對(duì)此，《修正案（草案）》從保障游客知情權(quán)的角度，明確了經(jīng)營(yíng)者的告知義務(wù)，規(guī)定郵輪公司、旅行社應(yīng)當(dāng)使用中文文本的合同、船票和服務(wù)說(shuō)明；郵輪公司、旅行社應(yīng)當(dāng)以顯著方式提醒旅游者注意民事責(zé)任與義務(wù)、免責(zé)事項(xiàng)、法律救助渠道等內(nèi)容。從加強(qiáng)行業(yè)管理的角度，規(guī)定市旅游、交通行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定郵輪旅游經(jīng)營(yíng)規(guī)范。市旅游行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定合同示范文本。

加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營(yíng)監(jiān)管

近年來(lái)，以“攜程”、“驢媽媽”等為代表的網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營(yíng)者迅速崛起。與傳統(tǒng)門(mén)店銷售模式相比，網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營(yíng)方式為旅游者帶來(lái)更便捷的消費(fèi)體驗(yàn)，但同時(shí)網(wǎng)絡(luò)欺詐、非法經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)等現(xiàn)象也與日俱增。《旅游法》規(guī)定，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可?！缎拚福ú莅福窂募?xì)化、落實(shí)上位法的角度，解釋了旅行社業(yè)務(wù)的內(nèi)涵，具體包括經(jīng)營(yíng)包價(jià)旅游、代理銷售包價(jià)旅游合同、委派領(lǐng)隊(duì)或者導(dǎo)游、代辦旅游簽證（簽注）等。規(guī)定通過(guò)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)的應(yīng)當(dāng)取得旅行社經(jīng)營(yíng)許可證，并在網(wǎng)站首頁(yè)顯著位置標(biāo)明。為了便于分辨許可證等信息的虛實(shí)，《修正案（草案）》還規(guī)定，網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)與旅游主管部門(mén)聯(lián)網(wǎng)認(rèn)證。

降低農(nóng)家旅游準(zhǔn)入門(mén)檻

《旅游法》規(guī)定，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。目前本市農(nóng)民從事農(nóng)家旅游經(jīng)營(yíng)的，總量上不多，品質(zhì)上也有待于進(jìn)一步提高，與市民的實(shí)際需求還有較大差距。發(fā)展農(nóng)家旅游經(jīng)營(yíng)，面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入條件模糊和監(jiān)管缺位的問(wèn)題。餐飲方面，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，農(nóng)家樂(lè)提供餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)取得餐飲許可證。住宿方面，農(nóng)家樂(lè)住宿的準(zhǔn)入和管理方式是否區(qū)別于旅館，存在一定爭(zhēng)議。根據(jù)《旅館業(yè)治安管理辦法》，凡經(jīng)營(yíng)接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所等都屬于旅館，必須取得特種行業(yè)許可證、公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證和消防安全檢查證。如果執(zhí)行旅館業(yè)的準(zhǔn)入和管理制度，絕大多數(shù)農(nóng)家樂(lè)難以達(dá)到旅館的審批要求。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，發(fā)展農(nóng)家旅游，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本市實(shí)際情況，從轉(zhuǎn)變政府職能、減少行政審批、完善事中事后監(jiān)管的角度予以進(jìn)一步的推進(jìn)?！缎拚福ú莅福芬?guī)定，從事餐飲、住宿等農(nóng)家旅游經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)符合區(qū)、縣旅游行政管理部門(mén)編制的農(nóng)家旅游專項(xiàng)規(guī)劃，并按照有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。