經合組織（OECD）成員國績效預算改革實踐

文/肖 磊

經合組織（OECD）成員國績效預算改革實踐

文/肖 磊

2 014年10月，國務院出臺了關于深化預算管理制度改革的決定，明確提出“全面推進預算績效管理工作”，將于2015年1月1日起施行的新預算法也以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為中國預算體制由傳統(tǒng)預算向績效預算轉型奠定了堅實的法理基礎?？冃ьA算改革在國外已推行多年，尤其經濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國自上世紀九十年代起，陸續(xù)開啟績效預算改革，歷經二十多年來的實踐與探索，改革過程中形成的諸多經驗值得我們借鑒。

一、績效預算的定義

關于績效預算的定義眾說紛紜，根據2005年出版的OECD官方研究報告，績效預算定義為將資金安排與績效評價結果相掛鉤的預算管理制度。根據績效信息在預算過程中發(fā)揮作用的程度，OECD國家出現了三種類型的績效預算，具體為報告式績效預算、知曉式績效預算與直接式績效預算，其主要特點見下表。

由此表可看出，OECD國家的績效預算分為三個層次。第一種報告式的績效預算，僅是把績效信息作為預算文件或其他相關政府文件的一部分加以報告，這類信息可以是績效目標或績效評價結果。在實施報告式績效預算的國家里，績效信息僅用作對政府部門問責，或者決策部門在制定公共政策時將其作為背景材料，它并不能直接或間接的決定預算資金安排。第二種知曉式的績效預算，績效評價結果就可能影響到預算資金安排，但并不直接決定預算分配的具體金額。即，績效信息在預算過程中十分重要，但并未起到決定性作用，預算安排最終還要在特定政策環(huán)境下作權衡。第三種也就是最高層次的績效預算，即直接式的績效預算，績效信息與預算資金安排有著直接、緊密的聯系，資金的投入與產出結果相掛鉤。但是必須指出的是，這種理論上的直接式績效預算，在實踐中，僅在OECD少數國家一些特定的部門推廣實施。例如，高校大學生畢業(yè)取得碩士學位的總人數與學校次年項目投入資金緊密相關。

二、推進績效預算改革的途徑

根據實踐經驗，OECD國家在實施績效預算的起步階段，都遇到了下列類似的問題，如：績效預算改革是否應通過立法的形式推進，如何使績效預算改革的措施快速得以實施，績效預算改革的覆蓋面等問題。具體分析，OECD國家在將績效信息引入預算管理過程中，采取了以下四種推進路徑。

1、法律框架

在OECD國家中，有一些國家如美國是通過立法形式來實施其績效預算改革的，而有些國家如英國則是通過中央政府部門制定正式的指導方針和要求來進行的，其他國家如加拿大則介于立法和政策指導方針之間。通過立法來實施績效預算改革，即使存在著政府更迭，也可以確保績效改革繼續(xù)進行，而且有利于在全國范圍內建立起一套統(tǒng)一的績效評價標準。當然，績效預算改革對立法的要求更大程度上依賴于一國的法律傳統(tǒng)和公共管理體制而不是改革者的主觀愿望。換言之，有些國家必須先有法律制度保障才能啟動公共部門改革，而有的國家則不需要。

2、自上而下與自下而上兩種路徑選擇

自上而下是一種相對集中的改革推進方式，采取這種改革路徑的國家，中央政府的主要部門(財政部、總理辦公室或國會辦公室)在整個改革過程中起主導作用，如實施、監(jiān)督、完善績效預算改革的各項措施。這種自上而下的方式比較強調系統(tǒng)化，改革主導部門把各項標準、規(guī)定公布給各職能部門，并要求其嚴格執(zhí)行。與此相反，自下而上的改革方式，則更注重發(fā)揮各職能部門的主觀能動性。對各部門來說，參與實施績效預算是一個自愿的行為，他們有權利去建立各自的績效預算管理制度。根據實踐經驗，這兩種路徑均有各自的優(yōu)缺點，具體情況見下表。

3、全面推開與部分實施兩種路徑選擇

在通過自上而下進行績效預算改革的國家，或是用立法的形式推行績效預算的，通常會在全部政府部門實施績效預算。許多國家都采用了全面推開的方式，要求所有的部門必須建立績效信息收集、運用制度。而那些采取自下而上策略的國家則大多是分部門、分區(qū)域推行績效預算改革。

4、逐步推進與“大爆炸”式兩種路徑選擇

OECD國家在實施績效預算時，采取了不同的改革時間表，有些國家是逐步推進的，有些國家則如同“大爆炸”式，即同時實施一攬子改革措施而沒有任何過渡期。兩種方式的優(yōu)、缺點可通過下表具體反映。

三、績效預算改革中遇到的共性問題

大多數OECD國家在推進實施績效預算過程中，取得成效明顯，如降低開支、提高資金使用效率等，但均遇到一些問題與挑戰(zhàn)，其中以下三個問題更具代表性。

1、如何評價的問題

實施績效預算的國家面臨的第一個共性問題，就是如何科學、合理地進行績效評價，且不說如何評價資金投入產生的長遠經濟、社會效益，即使是短期結果在評價具體項目時也經常遇到困難。政府的職能種類繁多、各有特點，針對一類公共服務的績效評價標準、方法套用在另一類公共服務上就未必可行。尤其是對政府提供的非物質性工作，如政策咨詢等，評價其績效就很難。實踐中，OECD國家績效評價方法建立較完善的領域主要集中在教育和醫(yī)療領域。

2、工作人員的抵制：要求其改變行為方式與文化

從OECD國家實踐經驗來看，幾乎所有績效預算改革在操作層面均遭到了抵制，讓一線工作人員改變他們傳統(tǒng)的、早已習慣的預算行為通常都遇到很大阻力。需要強調的是，對績效預算改革的抵制來自各個層級。各預算單位的管理層抵制績效預算，特別是他們不清楚財政部和行政首長將如何運用績效評價結果。職能部門的領導擔心財政部門會用績效信息來批評本部門實施的項目或以此作為削減部門預算的依據。如前所述，有些項目是否能達到預期效果受多種因素影響，很多情況非職能部門所能控制。還有一種情況是，各預算單位認為實施績效預算增加了部門的工作量而抵制改革，如需收集大量數據，每年需提交更多的報告等。更加需要關注的是，財政部門也可能抵制績效預算，主要原因是他們必須放棄原先熟悉的安排預算支出為重心的工作方式，轉為關注績效情況。財政部門擔心這樣做會導致對部門預算支出總量失去控制。

3、財政部門與預算單位的業(yè)務能力問題

實施績效預算的國家遇到的另一個共性問題就是財政部門及職能部門的工作人員能力有待提高。績效信息不同于其他財務信息，要想準確評價、判斷一個部門的績效情況，必須培養(yǎng)大量能夠分析、評價績效狀況的專家，但這正是大多數部門所缺失的。各預算單位需要其所屬部門提供績效信息，但他們也同時必須具備對收集的數據進行科學分析、評價的能力。根據實際情況，多數國家缺少足夠的專家來進行績效評價或監(jiān)督績效預算實施情況。

四、經驗與啟示

OECD總結了多年來各成員國績效預算改革的實踐經驗，提出下列10個績效預算改革指導性意見：

1、實踐中沒有統(tǒng)一的績效預算管理模式，各個國家必須根據自身特點調整、選擇本國的改革路徑；2、建立一個涵蓋政府各部門的計劃、報告體系至關重要；3、績效信息要運用到預算過程中；4、不能簡單地將績效評價結果與部門的資金安排自動鏈接；5、必須定期更新績效結果數據庫，這樣才能保證績效信息的真實、可靠；6、績效評價工作要在專家?guī)椭掠筛黝A算部門獨立進行；7、行政首長及部門領導的支持是績效預算能夠有效執(zhí)行的重要保障；8、要重視財政部門及各預算單位工作人員能力的培養(yǎng)；9、改革路徑要根據本國持續(xù)變動的制度環(huán)境做相應調整；10、要建立科學的激勵機制，從而引導一線工作人員樂于改變傳統(tǒng)的工作模式，適應新的預算管理制度。