鄧湘琳　李俊梅

摘 要：隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷加快和醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境的不斷變化，行政指導(dǎo)作為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家關(guān)于市場(chǎng)功能、政府角色和行政模式的政策選擇不斷演進(jìn)的結(jié)果，”具有柔和、民主的色彩，既體現(xiàn)了行政行為的目的性，又兼顧了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由性，已成為政府主導(dǎo)醫(yī)療改革不可或缺的重要手段。但是，由于我國(guó)行政指導(dǎo)法律機(jī)制不健全以及現(xiàn)實(shí)中政府責(zé)任意識(shí)淡薄，使得行政指導(dǎo)影響了醫(yī)療改革的效果及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，本文認(rèn)為，行政指導(dǎo)法治化是促進(jìn)醫(yī)療改革的重要途徑。

關(guān) 鍵 詞：醫(yī)療改革；行政指導(dǎo)；法治化

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）04-0092-07

收稿日期：2013-10-28

作者簡(jiǎn)介：鄧湘琳（1981—），女，湖南衡陽(yáng)人，南華大學(xué)文法學(xué)院法律系講師，碩士，研究方向?yàn)樾姓?；李俊梅?978—），女，湖南衡陽(yáng)人，南華大學(xué)文法學(xué)院法律系講師，碩士，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系南華大學(xué)（校）社科基金資助項(xiàng)目“新醫(yī)改中的行政指導(dǎo)法治研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2010xsj11。

一、醫(yī)療改革中行政指導(dǎo)法治化的必要性

行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)、靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。[1]

當(dāng)代行政法意義上的行政指導(dǎo)這一概念首先出現(xiàn)于“二戰(zhàn)”后的日本，目前，在歐美國(guó)家多稱為非強(qiáng)制性行政行為或非正式行政行為。

最早對(duì)其進(jìn)行學(xué)術(shù)概括和論述的是日本學(xué)者林修三先生。他在《關(guān)于所謂行政指導(dǎo)》一文中將行政指導(dǎo)解釋為：“不是行政機(jī)關(guān)就某個(gè)行政領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)，作為執(zhí)行和適用法令而以國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)特定的個(gè)人、法人、團(tuán)體進(jìn)行命令和強(qiáng)制，也不是行政機(jī)關(guān)在任意的基礎(chǔ)上又基于法令的根據(jù)而對(duì)上述相對(duì)人進(jìn)行指導(dǎo)、勸告和建議等等，而是行政機(jī)關(guān)并非基于法令的根據(jù)而就某個(gè)行政領(lǐng)域內(nèi)的迫切希望和期待相對(duì)人按行政意圖去做的事項(xiàng)，以指導(dǎo)、勸告和建議等方式向相對(duì)人做工作，促使其自愿協(xié)力和同意去行動(dòng)?！?/p>

學(xué)者羅豪才認(rèn)為，行政指導(dǎo)是現(xiàn)代政府施政的中心。行政指導(dǎo)體現(xiàn)了一種深厚的人文精神，這種精神就是平衡。同時(shí)，他指出：“行政指導(dǎo)平衡了公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，通過平衡主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系達(dá)到平衡兼顧公共利益與公民利益的目的，達(dá)到社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)?！盵2]

隨著行政指導(dǎo)在醫(yī)療改革中被廣泛采用，通過建議、勸告、引導(dǎo)、利益誘導(dǎo)等多種形式進(jìn)行的行政指導(dǎo)已取得了明顯的效果。但行政指導(dǎo)作為“二戰(zhàn)”后才出現(xiàn)的一種新型的行政方式，其理論研究尚不成熟，法律機(jī)制尚不完善，政府主導(dǎo)的醫(yī)療改革還存在諸多問題。而行政指導(dǎo)法治化，無(wú)論是對(duì)醫(yī)療改革、行政主體和行政相對(duì)人而言，都具有十分重要的意義。

（一）有利于政府更好地履行法律義務(wù)

醫(yī)療改革是一項(xiàng)十分艱巨而復(fù)雜的工作，政府對(duì)此負(fù)有重大的責(zé)任。但行政指導(dǎo)的做出往往沒有明確的法律依據(jù)，因而會(huì)出現(xiàn)很多弊端。政府通常會(huì)根據(jù)自己的意志做出行政指導(dǎo)，在應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任積極行政時(shí)，怠于行使；在應(yīng)當(dāng)放權(quán)社會(huì)消極行政時(shí)，又會(huì)利用其優(yōu)勢(shì)地位變相強(qiáng)制行政。這種沒有法律約束的自由行政方式勢(shì)必不利于“建立中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制，逐步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”這一行政目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政指導(dǎo)法治化將確立行政指導(dǎo)的基本原則，健全行政指導(dǎo)制度，明確行政主體的權(quán)力和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。

（二）有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益

原有的行政救濟(jì)途徑排除了行政指導(dǎo)的責(zé)任追究，行政主體往往會(huì)利用這一規(guī)則漏洞任意做出行政指導(dǎo)，規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使得行政相對(duì)人在接受行政指導(dǎo)遭受損害時(shí)救濟(jì)無(wú)門。行政指導(dǎo)法治化可以通過完善救濟(jì)途徑，明確規(guī)定行政指導(dǎo)中行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，從而達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

（三）有利于增強(qiáng)醫(yī)療改革的效果

醫(yī)療改革的任務(wù)是“建立中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制，逐步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)，提高全民健康水平”。也就是說(shuō)，政府要為全民提供優(yōu)質(zhì)的公共衛(wèi)生服務(wù)。當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能，就是要求政府在提供公共服務(wù)時(shí)要改變一手包辦的做法，將政府主導(dǎo)與市場(chǎng)要求進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，這不僅是醫(yī)療改革的基本原則，也是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。行政指導(dǎo)作為政府行政的重要手段，在醫(yī)療改革中發(fā)揮了重要作用，但由于其制度本身不完善，在實(shí)踐中仍會(huì)阻礙醫(yī)療改革的進(jìn)程。行政指導(dǎo)法治化能夠規(guī)范行政指導(dǎo)行為，進(jìn)而提高醫(yī)療改革的效率。

二、醫(yī)療改革中行政指導(dǎo)存在的主要問題

行政指導(dǎo)被積極而靈活地運(yùn)用于突發(fā)性公共衛(wèi)生管理領(lǐng)域，并在該領(lǐng)域中逐漸被人們所接受，政府也將其廣泛運(yùn)用于醫(yī)療改革中。但從現(xiàn)階段行政指導(dǎo)的實(shí)踐來(lái)看，其普遍存在著行政主體行為動(dòng)機(jī)的非正當(dāng)性、程序缺位、救濟(jì)途徑不暢通等問題。

（一）行政主體行為動(dòng)機(jī)的非正當(dāng)性

對(duì)于行政指導(dǎo)來(lái)說(shuō)，指導(dǎo)方在作出指導(dǎo)行為時(shí)，必須出于善良和純正的動(dòng)機(jī)，否則就不具有正當(dāng)性。隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的加快和行政相對(duì)人權(quán)利意識(shí)的提高以及行政救濟(jì)途徑的不斷完善，不僅使行政主體肆意侵犯公民合法權(quán)益、任意行政的做法得到了遏制，而且行政主體的任何行政行為都被納入到了法治的框架中，受到法律的監(jiān)督和約束。所以，對(duì)于醫(yī)療改革這一關(guān)系民生的工作，出于對(duì)自我利益的保護(hù)，導(dǎo)致行政主體往往會(huì)運(yùn)用行政指導(dǎo)這一行為方式來(lái)主導(dǎo)醫(yī)療改革。行政主體的心理狀態(tài)是：改革成功，是政府選擇的行政指導(dǎo)行為正確；改革失敗，是市場(chǎng)機(jī)制失靈，是市場(chǎng)沒有做好與政府行政指導(dǎo)的對(duì)接。因而行政主體在運(yùn)用行政指導(dǎo)來(lái)主導(dǎo)醫(yī)療改革時(shí)，其動(dòng)機(jī)往往出于規(guī)避責(zé)任（承擔(dān)責(zé)任意味著行政主體的績(jī)效和領(lǐng)導(dǎo)的榮譽(yù)受到影響），怠于行政（不做不錯(cuò)，多做多錯(cuò)），具有非正當(dāng)性。

行政指導(dǎo)行為的非正當(dāng)性外因往往表現(xiàn)為行政主體對(duì)應(yīng)當(dāng)考慮的因素不予考慮，不應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻過多地予以考慮；而其內(nèi)在原因主要是出于某種不正當(dāng)?shù)睦孀非?。正因?yàn)槿绱?，才使得行政指?dǎo)出現(xiàn)了行為目的與行為效果背道而馳的結(jié)果。例如意旨解決看病難、看病貴的行政指導(dǎo)行為，政府建議“三甲”醫(yī)院的優(yōu)秀醫(yī)生到下面醫(yī)院坐診、手術(shù)，其目的是提高下級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療水平，緩解大型醫(yī)院的就診壓力，節(jié)約患者的費(fèi)用。但因?yàn)檎倪@一行為動(dòng)機(jī)是規(guī)避責(zé)任，所以，政府并未針對(duì)該措施制定具體化和規(guī)范化的制度，如對(duì)接下級(jí)醫(yī)院對(duì)本院醫(yī)生相應(yīng)的培訓(xùn)計(jì)劃和效果跟蹤，下級(jí)醫(yī)院聘請(qǐng)上級(jí)醫(yī)院醫(yī)生的條件和時(shí)間限制等等。在實(shí)踐中，下級(jí)醫(yī)院大量聘請(qǐng)上級(jí)醫(yī)院的醫(yī)生，甚至全年由上級(jí)醫(yī)院輪換派優(yōu)秀醫(yī)生坐診，使得下級(jí)醫(yī)院的醫(yī)生怠于提高自身醫(yī)療技術(shù)，復(fù)雜手術(shù)、疑難病癥均交由上級(jí)醫(yī)生處理，本身只處理簡(jiǎn)單的病癥甚至僅僅負(fù)責(zé)寫病例等。而上級(jí)醫(yī)院的醫(yī)生一方面因?yàn)榫驮\的病人特別多，另一方面到下級(jí)醫(yī)院走穴能獲得更多的收益，所以致使其不愿意接收有醫(yī)保的病人，而將床位留給全自費(fèi)的病人，這就使得一些患者到大醫(yī)院就診花費(fèi)了更多的費(fèi)用。

（二）行政相對(duì)人的抵觸心理

正是因?yàn)樾姓黧w行為動(dòng)機(jī)的非正當(dāng)性，使得一些行政指導(dǎo)行為并沒有經(jīng)過嚴(yán)格和科學(xué)的論證以及群眾的廣泛參與，導(dǎo)致其缺乏透明度和民主性。特別突出的是一些行政指導(dǎo)行為及其保障措施在實(shí)踐中往往變成了命令行為和強(qiáng)制措施，侵害了行政相對(duì)人的行為選擇權(quán)與合法利益，以致出現(xiàn)了行政相對(duì)人“既盼望行政指導(dǎo)又害怕行政指導(dǎo)”的現(xiàn)象。

在民眾普遍質(zhì)疑政府行政指導(dǎo)行為合法性的現(xiàn)實(shí)情況下，對(duì)于行政指導(dǎo)尤其是部分異化為行政命令的行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸情緒。一般而言，任何組織和個(gè)人的行為總是發(fā)生于特定的社會(huì)環(huán)境之中，普遍的社會(huì)心理狀況如何，對(duì)于該行為的結(jié)果影響很大。就行政指導(dǎo)行為而言，在我國(guó)的具體社會(huì)條件下，社會(huì)成員對(duì)于行政指導(dǎo)的認(rèn)同和期望程度包括行政相對(duì)人對(duì)作為指導(dǎo)者的行政機(jī)關(guān)抱何種心理，這是行政指導(dǎo)措施發(fā)揮實(shí)際作用和效果的重要因素。[3]如果面對(duì)行政主體的建議、鼓勵(lì)、勸告等行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人沒有任何回應(yīng)，那么行政指導(dǎo)的行為目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，行政指導(dǎo)的意義也就不復(fù)存在。

（三）行政指導(dǎo)程序缺位

行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政行為有單行法（包括實(shí)體法和程序法的內(nèi)容）的約束，行政合同受《行政法》和《合同法》的雙重約束。而行政指導(dǎo)作為現(xiàn)代行政的一種重要補(bǔ)充和替代，一方面，因其柔性、非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，對(duì)行政相對(duì)人沒有拘束力、強(qiáng)制力，行政相對(duì)人在自愿的情況下，對(duì)于行政主體的建議、鼓勵(lì)、勸告可以作出或不做出某種行為；另一方面，行政指導(dǎo)的內(nèi)容和范圍經(jīng)常發(fā)生變化，具有很大的靈活性，因而從實(shí)體法上確定法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)有一定的困難。

實(shí)體法和程序法是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的雙重保障，但在行政指導(dǎo)的實(shí)體法不完善的情況下，我國(guó)行政指導(dǎo)的程序法亦是缺位的，這就導(dǎo)致了行政指導(dǎo)行為規(guī)范化、制度化程度不高。然而，行政主體對(duì)于是否以及如何實(shí)施行政指導(dǎo)具有相當(dāng)大的自由裁量的余地，如果相關(guān)部門不設(shè)法加以規(guī)范，則行政機(jī)關(guān)濫用行政指導(dǎo)達(dá)成不正當(dāng)?shù)哪康膶o(wú)法避免。同時(shí)，由于行政實(shí)體法不可能提供詳盡的行政指導(dǎo)行為依據(jù)，因而規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為的重任仍然要由行政程序法來(lái)完成。[4]（p155）

（四）行政指導(dǎo)救濟(jì)途徑不暢通

行政指導(dǎo)作為一種新型的行政活動(dòng)方式，難免存在違法運(yùn)用、不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的情況，所以，需要加以監(jiān)督約束和設(shè)定救濟(jì)辦法才能有效運(yùn)作。按照現(xiàn)代法治的要求，“有損害必有救濟(jì)”，但實(shí)踐中相關(guān)的法律規(guī)定明顯缺失，運(yùn)作機(jī)制也不完善。例如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條將“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”排除在行政訴訟的受案范圍之外。該條款一方面強(qiáng)調(diào)了行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性特征，并且指明了實(shí)踐中的行政指導(dǎo)行為常常發(fā)生異化，成為具有強(qiáng)制力的行政命令；另一方面也明確了行政指導(dǎo)行為的不可訴性。

將不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，就意味著當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政指導(dǎo)行為的損害時(shí)，無(wú)法通過司法途徑獲得救濟(jì)。而在行政法律關(guān)系中，行政主體作為權(quán)力的擁有者，因其特殊的優(yōu)勢(shì)地位，常常發(fā)生侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的情況。而在行政指導(dǎo)實(shí)踐中，行政相對(duì)人往往被迫接受行政指導(dǎo)以達(dá)到行政主體的行政目的。

行政指導(dǎo)救濟(jì)途徑不暢通，不僅會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人受損的合法權(quán)益因得不到應(yīng)有的救濟(jì)而顯失公正，而且還降低了行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的信任度和安全感，最終弱化了行政指導(dǎo)的效果。

三、醫(yī)療改革中行政指導(dǎo)的法治化路徑

（一）嚴(yán)格遵守法治原則

法治原則的基本含義是指行政主體在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，必須以現(xiàn)行有效的法律規(guī)定及其精神為依據(jù)，不得任意實(shí)施行政指導(dǎo)，更不得假借行政指導(dǎo)之名侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

法治原則不等同于合法性原則，不僅包括行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)不得超越職權(quán)，行政指導(dǎo)的內(nèi)容合乎法律規(guī)定和法律精神，而且還包括行政指導(dǎo)合理性的思考以及行政指導(dǎo)必要性和動(dòng)機(jī)正當(dāng)性的考量。

在私法關(guān)系中，一般不過多考慮動(dòng)機(jī)問題；但在公法關(guān)系中，卻需要較多地考慮行為動(dòng)機(jī)。行政指導(dǎo)行為的動(dòng)機(jī)如何，在該行為進(jìn)入各種監(jiān)督和司法審查過程后，往往會(huì)受到爭(zhēng)議各方和裁斷者的特別關(guān)注。判斷一個(gè)行政指導(dǎo)行為的正當(dāng)性及其責(zé)任問題時(shí)，除了堅(jiān)持客觀上的法治原則外，還須適當(dāng)?shù)乜疾炱湫袨閯?dòng)機(jī)。對(duì)于指導(dǎo)者的動(dòng)機(jī)不純或者存在嚴(yán)重主觀過錯(cuò)的行政指導(dǎo)行為，無(wú)論最終判明由誰(shuí)承擔(dān)法律責(zé)任，指導(dǎo)者都應(yīng)承擔(dān)對(duì)其更不利（指與其沒有嚴(yán)重主觀過錯(cuò)時(shí)相比更不利）的考量結(jié)果。[5]所以，保證行政指導(dǎo)動(dòng)機(jī)的正當(dāng)性，是法治原則在行政指導(dǎo)中的延伸和體現(xiàn)。

（二）建立健全行政指導(dǎo)法定程序

行政指導(dǎo)程序是行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)行為時(shí)必需遵守的步驟、方式、順序和時(shí)限的總稱。作為一種約束機(jī)制，完整、科學(xué)的行政指導(dǎo)程序能夠有效監(jiān)督行政指導(dǎo)行為的運(yùn)作過程，控制行政主體違法或?yàn)E用公權(quán)力，保障行政相對(duì)人運(yùn)用程序權(quán)利維護(hù)自己的合法權(quán)益，減少行政指導(dǎo)行為違法的發(fā)生率。

目前，我國(guó)正在制定統(tǒng)一的《行政程序法》，在該部法典中擬設(shè)專門章節(jié)對(duì)行政指導(dǎo)行為加以必要的程序約束，旨在有效地將行政指導(dǎo)行為納入法治化軌道， 但是關(guān)于行政指導(dǎo)的很多理論和實(shí)踐問題尚未解決，所以立法工作仍然存在很多困難。

在醫(yī)療改革中，行政主體在實(shí)施行政指導(dǎo)行為時(shí)具有很大的自由裁量空間，指導(dǎo)方式包括發(fā)布導(dǎo)向性政策，發(fā)布官方權(quán)威信息，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行勸戒、勸告、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、示范等，導(dǎo)致遵守統(tǒng)一的行政指導(dǎo)程序十分困難。為此，必須加快行政指導(dǎo)程序的研究與立法工作。在醫(yī)療改革中，要借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，建立健全包括信息公開、專家論證、聽證、說(shuō)明理由等環(huán)節(jié)的行政指導(dǎo)程序。

⒈建立行政指導(dǎo)信息公開制度。行政主體在做出行政指導(dǎo)之前，應(yīng)當(dāng)將行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、理由、依據(jù)、實(shí)施者以及背景材料等以書面或者其他方式向當(dāng)事人公開。[6]并且，當(dāng)事人提出要求時(shí)，必須交付記載了上述事項(xiàng)的書面指導(dǎo)。[7]（p105）

信息公開制度要求衛(wèi)生主管部門將其行政指導(dǎo)的內(nèi)容以書面或口頭的方式通知行政相對(duì)方，使行政相對(duì)方知悉指導(dǎo)的具體內(nèi)容，以便相對(duì)方?jīng)Q定是否接受指導(dǎo)。相比而言，信息公開程序在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生管理中是一個(gè)比較欠缺的環(huán)節(jié)，受傳統(tǒng)的行政模式、命令模式以及醫(yī)療政策、計(jì)劃的影響，行政機(jī)關(guān)在推行醫(yī)療改革方案時(shí)，往往基于自信和習(xí)慣，簡(jiǎn)單地做出行政命令，而不向相對(duì)方說(shuō)明這些命令、決定的目的、依據(jù)等。

在大量的醫(yī)療改革實(shí)踐中，行政主體對(duì)于行政指導(dǎo)并不注重信息公開程序，對(duì)作出行政指導(dǎo)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，行政相對(duì)人并不充分了解，這勢(shì)必會(huì)影響醫(yī)療改革中行政指導(dǎo)的效率。因?yàn)樾姓笇?dǎo)的實(shí)施本身需要得到行政相對(duì)方的同意或協(xié)助，這就要求行政相對(duì)方必須對(duì)指導(dǎo)內(nèi)容有全面的了解。否則，行政相對(duì)方或者無(wú)法接受指導(dǎo)，或者被迫接受、消極配合，這都會(huì)導(dǎo)致衛(wèi)生主管部門的醫(yī)療改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)城鎮(zhèn)居民社區(qū)醫(yī)療制度運(yùn)行過程中，作為利益誘導(dǎo)型的行政指導(dǎo)，因?yàn)檎畬?duì)于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療制度的解釋、說(shuō)明、宣傳不到位，信息公開效果不理想，盡管該制度對(duì)民眾十分有利，但其在運(yùn)行中卻受到了冷遇，其覆蓋面和影響效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。因此，信息公開制度作為行政指導(dǎo)的重要程序，應(yīng)當(dāng)以書面或口頭的形式做出，如果是以不特定多數(shù)人為對(duì)象的行政指導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)、詳細(xì)具體、多渠道或多方式地公開、宣傳行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、理由、依據(jù)以及背景材料等。

⒉建立行政指導(dǎo)聽取意見制度。傳統(tǒng)意義的聽取意見也稱“聽取對(duì)方意見”，是指行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前通過一定方式聽取行政相對(duì)人和權(quán)利受決定影響的其他人的意見和程序的制度。

隨著行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，雖然其行為的“利”與“不利”難以判斷，但其行為在特定情況下仍然會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成影響，而行政相對(duì)人的意見陳述常常會(huì)影響行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容乃至效果，所以，聽取意見制度也適用于行政指導(dǎo)行為，即建立行政指導(dǎo)聽取意見制度。

⑴建立行政指導(dǎo)聽證制度?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）首次將聽證制度引入我國(guó)，《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》更進(jìn)一步確立了行政許可聽證案卷排他原則。對(duì)此，筆者不僅建議將聽證程序引入到醫(yī)療改革行政指導(dǎo)中，而且建議確立行政指導(dǎo)聽證案卷排他制度。承擔(dān)醫(yī)療改革職責(zé)的行政主體將一項(xiàng)指導(dǎo)意見公布之后，行政相對(duì)人如果對(duì)指導(dǎo)有異議，或者認(rèn)為該行政指導(dǎo)會(huì)侵犯其合法權(quán)益，均可以要求做出行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)舉行聽證。并且行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證筆錄作出，不能在聽證筆錄之外，以當(dāng)事人不知道或者沒有論證的事實(shí)作為根據(jù)，否則，行政指導(dǎo)無(wú)效。唯其如此，聽證程序之于行政指導(dǎo)才不會(huì)流于形式，才能真正保障程序權(quán)利。例如醫(yī)療改革中公立醫(yī)院的民營(yíng)化改革政策，從2006年開始，我國(guó)鼓勵(lì)公立醫(yī)院民營(yíng)化，到2010年又呼吁民營(yíng)醫(yī)院回歸公立化，其目的均是為了解決“看病難，看病貴”的問題。但短短幾年間，行政目的相同，政策卻相反， 使得行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)產(chǎn)生了對(duì)抗心理。 因此，醫(yī)療改革中行政指導(dǎo)聽證程序的運(yùn)用十分必要，其可以參照《行政許可法》中有關(guān)聽證程序的規(guī)定。

⑵建立陳述意見制度。行政機(jī)關(guān)作出決定前聽取行政相對(duì)人的意見已經(jīng)成為現(xiàn)代行政程序法的基本制度之一。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)聽取意見的形式有很多種，其中，聽證專指以開聽證會(huì)的方式聽取對(duì)方意見的制度，而對(duì)聽證之外聽取意見的程序沒有專門的描述和規(guī)定，這就造成了聽證之外的聽取意見制度不受重視，而聽證程序因其正式和復(fù)雜，其啟動(dòng)條件會(huì)受到嚴(yán)格限制。

陳述意見是對(duì)行政機(jī)關(guān)采用聽證之外的形式聽取當(dāng)事人意見的程序的統(tǒng)稱。該制度散見于《行政許可法》等單行法之間，沒有專門的名稱，也欠缺完整的程序規(guī)則。所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立并完善行政指導(dǎo)陳述意見制度。這就要求行政主體在作出行政指導(dǎo)之前必須進(jìn)行調(diào)查研究，作出行政指導(dǎo)之時(shí)向行政相對(duì)人全面展示其行政指導(dǎo)之目的、內(nèi)容、專家論證等材料并給予行政相對(duì)人陳述意見之機(jī)會(huì)，以達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和提高行政指導(dǎo)質(zhì)量及效率的目的。

（三）完善行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度

所謂行政指導(dǎo)救濟(jì)制度，是指當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為在行政指導(dǎo)過程中因指導(dǎo)方的責(zé)任造成其合法權(quán)益受到損害時(shí)，或認(rèn)為聽從行政指導(dǎo)后其利益犧牲太大時(shí)，通過法定渠道就該行政指導(dǎo)行為及其后果進(jìn)行爭(zhēng)議，以求得到及時(shí)有效的裁斷和救濟(jì)的法律制度安排。[8]

目前，我國(guó)行政指導(dǎo)存在的主要問題除了行政主體行為動(dòng)機(jī)的非正當(dāng)性、行政指導(dǎo)程序缺位以外，行政指導(dǎo)救濟(jì)途徑不暢通的問題尤為突出。所以，完善行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度迫在眉睫，唯此，才能有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政指導(dǎo)。

⒈健全行政復(fù)議制度。行政復(fù)議的實(shí)用性和有效性已在實(shí)踐中有所體現(xiàn)。有些國(guó)家的行政復(fù)議制度對(duì)復(fù)議范圍規(guī)定得比較靈活，只要有“利益損害事實(shí)”和一定的聯(lián)系因素存在，即可對(duì)包括行政指導(dǎo)行為在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的絕大多數(shù)行為向法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。[9]

目前，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第6條既未將行政指導(dǎo)與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等具體行政行為明確列舉出來(lái)，也沒有將行政指導(dǎo)排除在行政復(fù)議的范圍之外。而2007年出臺(tái)的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》也未將行政指導(dǎo)補(bǔ)充進(jìn)入行政復(fù)議的范圍。所以，擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，有利于健全行政復(fù)議制度，完善行政指導(dǎo)救濟(jì)制度。

⑴從立法層面完善救濟(jì)途徑，修訂《行政復(fù)議法》，明確將行政指導(dǎo)納入到行政復(fù)議的范圍。即當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政指導(dǎo)侵害時(shí)，行政相對(duì)人依法律的明確授權(quán)，有權(quán)向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該行政指導(dǎo)行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查。復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何理由拒絕。

⑵在法律沒有明確立法的現(xiàn)實(shí)情況下，我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^對(duì)《行政復(fù)議法》的立法目的和其它條款的解釋來(lái)確定行政指導(dǎo)是否屬于行政復(fù)議的范圍。

首先，通過對(duì)《行政復(fù)議法》的立法目的進(jìn)行解釋來(lái)擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍。《行政復(fù)議法》第1條明確規(guī)定了行政復(fù)議的立法宗旨，即“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｗo(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！薄氨Ｗo(hù)合法權(quán)益” 是《行政復(fù)議法》的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是行政復(fù)議制度的根本目的。所以，當(dāng)行政指導(dǎo)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，相關(guān)部門有權(quán)通過復(fù)議途徑審查其合法性與合理性，解決行政糾紛。

其次，通過對(duì)具體規(guī)定行政復(fù)議范圍的法條進(jìn)行解釋來(lái)解決行政指導(dǎo)的可復(fù)議性問題。《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的?！庇捎谛姓笇?dǎo)的非強(qiáng)制性和需要行政相對(duì)人協(xié)作的特征，傳統(tǒng)行政法學(xué)界一直對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)爭(zhēng)論不休，受此影響，立法并未將行政指導(dǎo)與其它具體行政行為并列列舉出來(lái)，以此明確行政指導(dǎo)的具體行政行為性質(zhì)。司法界與法學(xué)理論界也以行政指導(dǎo)不屬于具體行政行為為由將行政指導(dǎo)排除在行政復(fù)議的范圍之外。

然而，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政法學(xué)界關(guān)于行政指導(dǎo)的理論也日漸完善，時(shí)至今日，行政法學(xué)界對(duì)于部分行政指導(dǎo)屬于具體行政行為的一種已經(jīng)達(dá)成共識(shí)， 所以，傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域?qū)⑿姓笇?dǎo)排除在行政復(fù)議范圍之外的障礙已經(jīng)清除，具體行政指導(dǎo)當(dāng)屬行政復(fù)議的范圍。而抽象行政指導(dǎo)應(yīng)根據(jù)《行政復(fù)議法》關(guān)于部分抽象行政行為的附帶審查規(guī)則來(lái)確定其是否屬于復(fù)議范圍以及如何適用行政復(fù)議。

⒉完善行政訴訟制度。行政訴訟是在行政行為違法的情況下，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益遭受損失時(shí)的一種相對(duì)公平的救濟(jì)方式。作為“公民權(quán)利保護(hù)的最后一道防線”的行政訴訟是行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的核心。但目前我國(guó)的行政訴訟制度卻將行政指導(dǎo)排除在行政訴訟受案范圍之外。

與行政復(fù)議制度一樣，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，行政訴訟受案的范圍既不肯定也不否定行政指導(dǎo)的可訴性，行政相對(duì)人在認(rèn)為其權(quán)益受到侵害時(shí)，完全可以根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款第8項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”和第2款“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的規(guī)定，對(duì)具體行政指導(dǎo)提起行政訴訟。但遺憾的是，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》卻將行政指導(dǎo)明確排除在行政訴訟的受案范圍之外。

按照“有損害必有救濟(jì)”的法治原則，當(dāng)行政相對(duì)人的權(quán)益受到違法的行政行為侵害時(shí)，該行政相對(duì)人就有權(quán)獲得救濟(jì)。但司法解釋的排除性解釋卻使得大量的違法行政指導(dǎo)免除了責(zé)任，游離在法制監(jiān)督之外；甚至行政復(fù)議機(jī)關(guān)也以行政復(fù)議是銜接行政訴訟的救濟(jì)制度，其受案范圍應(yīng)保持一致為由，拒絕對(duì)行政指導(dǎo)侵權(quán)案件的受理。

筆者認(rèn)為，為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，約束行政主體不斷膨脹的行政權(quán)，必須擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟制度。與行政復(fù)議不同，由于最高人民法院排除性的司法解釋不能通過對(duì)具體法條的解釋來(lái)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，而只能通過立法的方式將行政指導(dǎo)納入到行政訴訟的受案范圍之中，即修訂《行政訴訟法》，將行政指導(dǎo)寫入《行政訴訟法》第11條，刪除《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第1款第4項(xiàng)：“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”。

（四）對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行類型化處理，有針對(duì)性地實(shí)施救濟(jì)

⒈對(duì)具體行政指導(dǎo)的救濟(jì)。對(duì)于為行政相對(duì)人謀利的助成性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)，有的學(xué)者認(rèn)為，行政相對(duì)人是否接受行政指導(dǎo)完全取決于其自主意志，接受與否也不直接造成“利益受損”，所以不適用行政復(fù)議。但筆者認(rèn)為，雖然助成性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)的決定權(quán)在于行政相對(duì)人，但行政主體擁有行政相對(duì)人所不能比擬的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、資源等優(yōu)勢(shì)，并且行政主體以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和增進(jìn)公共福祉為其當(dāng)然職責(zé)，行政相對(duì)人會(huì)對(duì)政府的權(quán)威性、公益性及專業(yè)性產(chǎn)生心理上與事實(shí)上的依賴，所以筆者建議，助成性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)如果產(chǎn)生了侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的后果，仍然可以適用行政復(fù)議。比如2010年開始的免費(fèi)醫(yī)學(xué)定向生計(jì)劃就是典型的助成性行政指導(dǎo)。衛(wèi)生部門和教育部門利用經(jīng)濟(jì)和資源的優(yōu)勢(shì)，通過免學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和提供生活補(bǔ)助費(fèi)的方式，引導(dǎo)高中畢業(yè)生報(bào)考免費(fèi)醫(yī)學(xué)專業(yè)，代價(jià)是畢業(yè)后定向到基層醫(yī)院工作7年。如果學(xué)生就讀該專業(yè)畢業(yè)后，衛(wèi)生部門拒絕履行承諾，那么在沒有簽訂行政合同的情況下，該學(xué)生可以保護(hù)信賴?yán)鏋橛缮暾?qǐng)行政復(fù)議來(lái)維護(hù)自我權(quán)益，糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行為。

⒉對(duì)抽象行政指導(dǎo)的救濟(jì)。抽象的行政指導(dǎo)以指導(dǎo)性法律、法規(guī)、規(guī)章、指導(dǎo)性政策、指導(dǎo)性計(jì)劃、行政綱要以及信息指導(dǎo)的形式出現(xiàn)，是具有一定權(quán)力層次的行政機(jī)關(guān)對(duì)不特定多數(shù)人作出的普遍性行政指導(dǎo)。

目前，在國(guó)內(nèi)外行政法學(xué)領(lǐng)域，關(guān)于抽象性行政行為可訴性問題仍然未能達(dá)成一致，司法實(shí)踐中對(duì)抽象行政行為的可訴性問題也未能解決，所以，對(duì)抽象行政指導(dǎo)的可訴性還有待進(jìn)一步研究和實(shí)踐。在當(dāng)前的理論研究和現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，抽象行政指導(dǎo)仍然是不可訴的。隨著現(xiàn)代民主法治的不斷推進(jìn)，將抽象行政行為納入司法審查范圍是必然趨勢(shì)，即將抽象行政指導(dǎo)納入行政訴訟救濟(jì)范圍。

適度引入西方的公益訴訟制度是另一種有效的解決辦法。當(dāng)抽象行政指導(dǎo)行為導(dǎo)致某一地區(qū)的不特定行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損失時(shí)，與作出該行政指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)同一級(jí)別的人民檢察院可以針對(duì)具體情況獨(dú)立立案?jìng)刹?，依法向同?jí)人民法院提起對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政訴訟，以保護(hù)不特定多數(shù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，為其爭(zhēng)得賠償或者適度的補(bǔ)償。這樣的公益訴訟從保護(hù)公眾利益的角度出發(fā)，解決了個(gè)人舉證不利的問題，同時(shí)也避免了重復(fù)訴訟給司法資源造成的浪費(fèi)，是一項(xiàng)相對(duì)比較完善的制度。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstruct：As the accelerating process of the rule of law and the constant change of social environment of medical treatment and public health，administrative guidance is the evolving result of market economy choices among the functioning of markets，the role of government policy choices and administrative patterns.The character of administrative guidance is soft and full of democracy，which not only embodies the administrative acts of purpose，but also takes into account the freedom of the market economy.It is an indispensable part of the government-led healthcare reform.Due to the imperfect of administrative guidance legal mechanism and the weakness of government responsibility，administrative guidance has a bad effect on the health care reform and is even contrary to the rule of law. Therefore，legalization of the administrative guidance is effective access for the administration of law and health care reform.

Key words：health care reform；administitive guidance；legalizaition