收稿日期：2013-06-12

作者簡介：靳永翥（1968-），男，湖北巴東人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副院長，教授，博士，貴陽 550025

*本文為國家社科基金項目“西部大開發(fā)與貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)保障機制研究”（批準(zhǔn)號10BGL061）、貴州大學(xué)人文社科成果獎勵項目（批準(zhǔn)號GDJL201121）和貴州大學(xué)文科重點學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項目“坡地經(jīng)濟振興與政府服務(wù)保障機制研究”（批準(zhǔn)號GDZT2011007）的階段性研究成果。感謝西南財經(jīng)大學(xué)王佳佳碩士對論文資料初期整理工作的大力協(xié)助。

[摘 要]“政策強化”與政策弱化相對而言，作為一種假設(shè)，它設(shè)想某一執(zhí)政黨為了謀求連任或鞏固執(zhí)政地位，需要將某一項或幾項最受絕大多數(shù)公民歡迎的或者公眾需求最強烈的公共服務(wù)項目，在不同的戰(zhàn)略決策階段進行環(huán)節(jié)式任務(wù)型強化，地方政府的公共服務(wù)活動則成了政策強化的主要載體，政策執(zhí)行路徑則成為關(guān)注焦點。“政策強化”的理論根源可追溯到斯通的“共同體”理論和斯金納的“強化學(xué)習(xí)”模式。政策強化模式的理論假設(shè)和邏輯推演表明，政策強化的具體路徑交媾包括：體制制度性政策執(zhí)行強化、機構(gòu)加強型政策執(zhí)行強化、資源集中型或?qū)ｍ椪涡驼邎?zhí)行強化、危急處理型政策執(zhí)行強化以及職能轉(zhuǎn)變型政策執(zhí)行強化。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行；政策強化；公共服務(wù)；理論假設(shè)

中圖分類號：D523 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）01-0060-10

一、問題導(dǎo)入：政策執(zhí)行路徑是公共服務(wù)品質(zhì)保證和績效提升的關(guān)鍵變量

傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)或正在接受著轉(zhuǎn)型社會公民強烈訴求與繁雜社會問題的多方挑戰(zhàn)。因此，基于外壓式的或者主動的政府變革或者異彩紛呈的“政府再造”運動（Reinventing Government）已成為一種全球化潮流，誠如學(xué)者所歸納的英美模式、北歐模式和權(quán)威主義模式等[1]（P112-114）。政府運行模式已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，譬如從封閉走向開放、從“文山會海式”作業(yè)走向電子政府、從有權(quán)無責(zé)走向權(quán)責(zé)對等、從人治逐步走向法治等。這其中反映為政府理念與職能變化的，就是從管制型政府逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。處于轉(zhuǎn)型時期的中國政府在這方面的變化尤其明顯，且與之相關(guān)的理論引進與創(chuàng)制接踵而至，似乎表明中國存在著明顯的“政治-理論”周期，這與西方的“理論-政治”周期屬于完全不同的社會運行邏輯。但問題也隨之出現(xiàn)：在理論上，“公共服務(wù)”能否作為一門獨立的科學(xué)范式而存在？需要哪些科學(xué)或理論與之發(fā)生交媾或互補？實踐中，傳統(tǒng)管制型政府與現(xiàn)在提倡的服務(wù)型政府存在哪些不同？是否如公共行政學(xué)大師C.Hood所言“換湯不換藥”的窘狀？以及如何改善公共服務(wù)質(zhì)量以重振公民信心、增強政府的社會認(rèn)同，有哪些關(guān)鍵影響因素？或許我們可以從政策科學(xué)研究中找到一些答案。

實現(xiàn)和維護公共利益是公共政策學(xué)研究的永恒課題。早期的政策科學(xué)奠基人拉斯維爾（H.D.Lasswell）、政策分析創(chuàng)始人林德布魯姆（C.E.Lindblom）及其后的繼任者們，都通過獨特視角對公共政策進行了不同理論范式和方法的研究，但公共政策學(xué)者們的愿景是趨于一致的，即形成關(guān)于公共政策的具有概括性和可靠性的理論，從而能夠分析不同的政府機構(gòu)或不同的政策領(lǐng)域[2]（P6）。在這種理論的引導(dǎo)下，最終能達至實現(xiàn)和維護公共利益的目標(biāo)。我國的公共政策理論研究自20世紀(jì)70年代末開始，經(jīng)過多年努力，已初步確立起中國政策科學(xué)的基本理論框架，包括政策系統(tǒng)及其運行和“板塊式”體系研究[3]（P32）。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，公共政策理論的研究源于實踐又服務(wù)于實踐，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，有效防范轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的社會矛盾，實現(xiàn)和維護公共利益是中國公共政策理論研究亟待解決的課題。

借鑒經(jīng)濟學(xué)上“投入-產(chǎn)出”生產(chǎn)理論，公共政策的形成可視為政策構(gòu)成要素投入與產(chǎn)出的結(jié)合，若要使政策產(chǎn)出的目標(biāo)達到政策效用最大化，必須要對公共項目產(chǎn)出質(zhì)量的影響因素進行研究。在前期研究中，理論界主要將政策制定作為研究對象，典型的如政治黑箱理論和政策黑箱理論、政策過程理論和政策議程的研究等。與前人不同，著名的政策執(zhí)行研究大師韋達夫斯基（A.Wildavsky）提出了一種假定：政策執(zhí)行才是影響公告項目產(chǎn)出績效的關(guān)鍵變量。他與普雷斯曼（T.L.Pressman）在對奧克蘭計劃的長期跟蹤觀察研究中的結(jié)論表明，奧克蘭計劃并不是按政策制定者所設(shè)想的那樣被執(zhí)行的，并沒有取得預(yù)定的目標(biāo)，問題出在它被執(zhí)行的方式尤其是“聯(lián)合行動”的困難上。這種觀點在當(dāng)時受到理論界和政府官員們的高度關(guān)注，由此引發(fā)了政策執(zhí)行研究的熱潮。后續(xù)學(xué)者如薩巴蒂爾（P.A.Sabatier）和馬茲曼尼安（D.A.Mazmanian）關(guān)注的焦點是政策制定者的行為對政策的影響；衛(wèi)斯里（R.Weatherley）和利普斯基（M.Lipsky）則認(rèn)為政策或項目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧；另有一些學(xué)者分別從不同的研究視角提出各種執(zhí)行理論[4]（P246）。中國學(xué)者如陳振明、丁煌等也做了大量研究。陳振明對中國政策執(zhí)行中長期存在的“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)、成因及治理對策進行了分析[3]（P275）。丁煌則將政策執(zhí)行過程因某種消極因素的影響而出現(xiàn)的不順暢乃至停止不前進而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實現(xiàn)甚至完全落空的情形稱為“政策執(zhí)行阻滯”并提出了解決路徑[5]。方法論創(chuàng)新上，謝煒引入經(jīng)濟理論中資源稀缺以及理性人的基本假設(shè)，構(gòu)建了公共政策執(zhí)行過程中不同主體的博弈模型[6]（P55）?；诖耍狙芯刻岢?，政策執(zhí)行路徑或方式是公共服務(wù)品質(zhì)保證和績效提高的關(guān)鍵變量。這就成為本研究的理論預(yù)設(shè)前提和分析推演的邏輯起點。在文獻分析和問題分析的基礎(chǔ)上，本研究擬采用邏輯演繹與規(guī)范分析的方法，研究我國公共服務(wù)提供績效的影響因素，提出“政策強化”（Policy Reinforcement）假設(shè)，將其作為公共服務(wù)績效提升的關(guān)鍵變量，并對結(jié)構(gòu)性要素及其運行效應(yīng)進行梳理和歸納。

二、我國公共服務(wù)提供品質(zhì)保證的關(guān)鍵路徑——“政策強化”

改革開放已走過了三十多年的歷程，中國走上了現(xiàn)代化、市場化、城市化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展軌道，經(jīng)濟總量排名世界第二。但經(jīng)濟發(fā)展高速的黃金期往往跟社會矛盾積聚期和凸顯期并存，我國社會的主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮娙找嬖鲩L的公共品需求同公共品供給短缺低效之間的矛盾”[7]。在社會主義市場經(jīng)濟體系漸趨完善的同時，由政府主導(dǎo)提供、旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的基本公共服務(wù)制度框架初步形成?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出2011年～2015年政府的公共服務(wù)目標(biāo)是改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系?；竟卜?wù)體系主要是指“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”所涉及的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和住房等五個方面，這五個方面是人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題的集中反映。之后出臺的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，明確“十二五”時期基本公共服務(wù)的范圍、項目、重點任務(wù)和國家基本標(biāo)準(zhǔn)，并相應(yīng)提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度、與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制；政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式以及保障規(guī)劃實施機制，五個方面的要求互相呼應(yīng)，互為前提，共同形成基本公共服務(wù)體系的五個組成部分。

綱領(lǐng)性與規(guī)范性文件的出臺，適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，為我國基本公共服務(wù)體系的供給主體與供給途徑提供了宏觀層面的政策導(dǎo)向，保證了政策的適應(yīng)性、合理性和科學(xué)性，為政策有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。政府提供基本公共服務(wù)主體地位的形成，意味著其政策執(zhí)行主體的地位也被同時賦予，政府部門對政策的認(rèn)知是否準(zhǔn)確，關(guān)系到其對政策的認(rèn)同與接受程度，關(guān)系到公共服務(wù)的提供質(zhì)量?；竟卜?wù)體系建立在一定的社會共識基礎(chǔ)上，是公共利益的集中體現(xiàn)，“公共利益是就共同利益對話的結(jié)果，而不是個人自身利益的聚集。因此，公務(wù)員不是僅僅關(guān)注‘顧客的需求，而是著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系”[8]（P51-53）。公民作為公共服務(wù)供給的目標(biāo)群體，是公共服務(wù)供給質(zhì)量的直接影響對象，政策決策者可以根據(jù)公民對于公共服務(wù)的反饋進行政策的修正與完善。拉斯維爾（H.D.Lasswell）在闡述政策科學(xué)的基本特征時談到其必須具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，它以社會的變化為研究對象，所以必須建立起動態(tài)模型；政策執(zhí)行研究中的系統(tǒng)理論將政策執(zhí)行理解為政策行動者與環(huán)境的相互作用[4]（P258）。由此可見，經(jīng)濟、政治、社會環(huán)境的變化是制定公共政策的前提，公共政策的執(zhí)行結(jié)果會給其賴以存在的環(huán)境帶來影響。

適應(yīng)中國公共服務(wù)績效提高的要求，政策強化作為政策執(zhí)行研究中提出的新模式，貫穿于整個政策執(zhí)行過程的始終，為中國公共服務(wù)的供給質(zhì)量的改進提供了全新的理論思考。

三、“政策強化”的理論淵源

從意識形態(tài)的角度詮釋，政策作為一種制度輸出，是一定社會階級意志和利益的集中體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！弊鳛橹袊嗣窈椭腥A民族先鋒隊的中國共產(chǎn)黨代表著中國最廣大人民的根本利益，即政策制定與執(zhí)行所追尋的目標(biāo)是最廣大人民根本利益的最大化，這是政策特性的本質(zhì)體現(xiàn)，同時是政策強化分析的邏輯起點。歷史唯物主義的重要論斷說明人是生產(chǎn)力中最活躍、最革命的因素，并且充分肯定了人民群眾是物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造者。政策科學(xué)關(guān)心社會中人的基本問題，它的基本目標(biāo)是端正人類社會發(fā)展方向。公共政策的制定、執(zhí)行、評估過程都離不開全面、深入和系統(tǒng)思考人的基本問題和人類發(fā)展的因素。以人為本是中國共產(chǎn)黨根據(jù)歷史唯物主義關(guān)于人民是歷史發(fā)展的主體、人民是推動歷史前進的根本力量的基本原理提出來的，與中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求完全一致，與政策科學(xué)所倡導(dǎo)的價值導(dǎo)向基本一致，同時也成為政策強化模式研究的價值取向。

“政策強化”的政治學(xué)淵源可以追溯到“共同體”概念，其最早是由美國著名公共政策學(xué)者斯通（D.Stone）提出的?！罢魏驼叨贾荒苁浅霈F(xiàn)在共同體中，公共政策都是有關(guān)共同體的，為的是作為共同體來實現(xiàn)某種目標(biāo)，共同體的成員身份確定了其社會權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利，生活在同樣的政治規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)之下，共享作為公民的地位，確定了政治權(quán)利”[9]（P20-22）。共同體構(gòu)成、展現(xiàn)并固化了一種保障體系，這個體系以公共性為特質(zhì)，以公共資源的整合并進行合理分配為方式，以式制化制度體制為載體，以公共利益的實現(xiàn)為根本目標(biāo)。通過確立人們的各項權(quán)利，制定相應(yīng)的公共政策并提供政策踐行來保障各項權(quán)利的平等實現(xiàn)；同時，共同體的公共政策是某種規(guī)范制度的輸出，規(guī)范制度先于共同體內(nèi)每一個個體的存在，設(shè)定并強化了共同體內(nèi)人們的共同行為規(guī)則，即“一種使成員能夠判斷怎樣的行為對組織而言是恰當(dāng)?shù)摹盵10]（P95）行動邏輯。本質(zhì)而言，這種政治理念社會化策略的工具性演變過程就是從政策問題建構(gòu)、政策議程與規(guī)劃、政策制定到政策執(zhí)行過程強化的實踐邏輯。

我國憲法第六條規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。生產(chǎn)資料公有制從根本上消滅了奴隸社會、封建社會以及資本主義社會中存在的人剝削人的制度，并在此基礎(chǔ)上，實行各盡其能的、以按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度?！鄙鐣髁x國家的經(jīng)濟制度以及由此衍生的分配制度，使“共同體”中一個人對收益的獲得并不損害其他人對收益的獲得，由此降低個體行為對集體組織所產(chǎn)生的不合意結(jié)果的影響，有效規(guī)范、引導(dǎo)、控制著可能出現(xiàn)的組織中的“搭便車”行為。此外也形成了全國人民根本利益一致的共同利益基礎(chǔ)。一方面，能正確體現(xiàn)并兼顧各地區(qū)人民群眾的根本利益，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系和矛盾沖突，降低政策執(zhí)行的成本，彰顯制度正義和社會公平；另一方面，政策法定性與政府職責(zé)規(guī)定性的雙重壓力與政策實踐中的多重強化，使得各級官員在現(xiàn)實的公共服務(wù)提供活動中必須恪守為人民服務(wù)的基本宗旨和信條，否則，將招致不合法的結(jié)果和次生的邊際負效應(yīng)。民主科學(xué)的決策機制與決策程序、直線職能制的甚或矩陣式的執(zhí)行機構(gòu)和制度保障，使實現(xiàn)最廣大人民根本利益成為必然，同時為政策強化的理論分析提供了實踐觀察陣地。

“政策強化”的管理學(xué)理論淵源則可以追溯到心理和行為科學(xué)家斯金納（Burrhus Frederic Skinner）等人提出的“強化”理論（Reinforcement Theory），亦稱為行為修正理論或行為矯正理論。最早提出“強化”概念的是俄國生理學(xué)家巴甫洛夫。在其經(jīng)典的條件反射試驗中，強化指伴隨于條件刺激物之后的無條件刺激的呈現(xiàn)，是一個行為前的、自然的、被動的和特定的過程。而在Skinner的操作條件反射中，強化是一種人為操縱，是指伴隨于行為之后以有助于該行為重復(fù)出現(xiàn)而進行的獎罰過程。簡言之，該理論認(rèn)為人的行為是其所獲刺激的函數(shù)。如果這種刺激對他有利，則這種行為就會重復(fù)出現(xiàn)；若該刺激對他不利，這種行為就會減弱直至消逝[11]（P117）。在其后期著作《語言行為》中，斯金納將強化理論用于研究兒童語言學(xué)習(xí)過程，并提出兒童學(xué)習(xí)強化程式三要點：其一，新任務(wù)的即時強化而非延緩強化；其二，對正確反應(yīng)的優(yōu)先強化逐步轉(zhuǎn)向間隔式強化；其三，錯誤行為的弱化。并由此提出程序教學(xué)五原則：其一，以問題形式向?qū)W生呈現(xiàn)知識，讓學(xué)生“積極反應(yīng)”；其二，將教材分成若干小的、有邏輯順序的單元，編成程序，后一步的難度略高于前一步，學(xué)習(xí)規(guī)律遵照“小步子”進行；其三，對學(xué)生的反應(yīng)作出“即時反饋”，幫助提高學(xué)生信心；其四，以學(xué)生為中心，學(xué)生根據(jù)自我學(xué)習(xí)“好、中、差”程度“自定步調(diào)”，鼓勵學(xué)生按最適宜于自己的速度學(xué)習(xí)并通過不斷強化獲得穩(wěn)步前進的誘因；其五，教學(xué)內(nèi)容由淺入深，避免學(xué)生錯誤反應(yīng)的反復(fù)發(fā)生，以“最低錯誤率”為目標(biāo)，從而提高學(xué)習(xí)效率[12]（P88-90）。

將斯金納的“強化”理論應(yīng)用于我國公共服務(wù)提供的政策強化分析，可以得出如下理論啟示：其一，政策執(zhí)行強化的基本主體是與某一公共服務(wù)項目執(zhí)行相關(guān)的政府部門及各級官員，他們的“選擇適應(yīng)性行為”決定公共服務(wù)提供的績效和品質(zhì)；其二，只有對那些價值定位準(zhǔn)確的政策或正確的政策執(zhí)行行為進行不斷強化，公共服務(wù)提供的績效和質(zhì)量才會直接或間接得到改善；其三，政策強化是關(guān)于一項公共政策執(zhí)行中全方位的“強化”過程，從制度體制和結(jié)構(gòu)安排到機制路徑的選擇和創(chuàng)新；其四，政策強化應(yīng)當(dāng)以“正強化”為主，以“負強化”為輔，以此杜絕行政不當(dāng)、越權(quán)與缺位等問題，或者力求避免政策執(zhí)行中的“目標(biāo)異化”現(xiàn)象（亦即一些政府官員將施加于公民的“負強化”手段當(dāng)作政策價值或公共行政目標(biāo)）。

四、“政策強化”的理論推演及過程模式分析

正確的政策方案要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，有賴于政策執(zhí)行的有效性。美國政策學(xué)者艾里遜（Allison）認(rèn)為在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。政策執(zhí)行過程中，存在一些阻礙政策效率最優(yōu)化并使政策效用在執(zhí)行過程中被弱化的因素，理論界將其歸納為五種表現(xiàn)形式，分別為政策執(zhí)行表面化或如荷蘭學(xué)者普雷斯（H.Bressers）和霍里（M.Honigh）所說的“象征性合作”；政策執(zhí)行局部化或稱作曲解政策的“選擇性執(zhí)行”；政策執(zhí)行擴大化或是“附加性執(zhí)行”；政策執(zhí)行全異化表現(xiàn)為“你有政策，我有對策”的替換性執(zhí)行以及政策執(zhí)行停滯化[3]（P280-293）。

對于政策弱化現(xiàn)象的學(xué)術(shù)研究，學(xué)者們從不同的研究角度闡釋了此現(xiàn)象產(chǎn)生的原因以及如何應(yīng)對與解決，為政策強化的研究提供了借鑒價值。

一是從政治學(xué)、政府管理的角度展開研究。丁煌認(rèn)為導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯直接原因是縱向的政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范、橫向的機構(gòu)間職能配置交叉重疊，從完善政府行政組織間的職權(quán)分配制度、職權(quán)配置制度著手解決問題[13]。合法性危機社會現(xiàn)象妨礙政策有效執(zhí)行，可從提高政府行政績效以及搞好政府公共關(guān)系兩個方面夯實政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ)[14]。定明捷則認(rèn)為強國家-弱社會的權(quán)力格局導(dǎo)致政策弱化，需從關(guān)系構(gòu)建、行為威脅以及第三方干預(yù)等途徑提高弱勢方談判權(quán)力的策略[15]。

二是從經(jīng)濟學(xué)的角度展開研究。湯法遠認(rèn)為導(dǎo)致政府公共政策執(zhí)行力弱化的根本原因是執(zhí)行人員觀念系統(tǒng)中“經(jīng)濟人”的價值觀念過于濃厚和“道德人”的價值觀念過于淡薄，從完善執(zhí)行制度、嚴(yán)明執(zhí)行紀(jì)律和加強以“執(zhí)行力”和“道德價值”為主要價值取向的執(zhí)行文化的建設(shè)著手可以強化政府的公共政策執(zhí)行力[16]。李曉飛將信息經(jīng)濟學(xué)中的逆向選擇理論引入政策執(zhí)行過程，認(rèn)為政策執(zhí)行主體的逆向選擇與政策目標(biāo)群體的逆向選擇共同導(dǎo)致了政策弱化，并提出了理念層面與制度層面上的對策建議[17]。

三是從管理學(xué)的角度展開研究。何四娥將公共人力資源管理的概念引入政策執(zhí)行研究，分析了公共政策執(zhí)行中人力資源管理存在的不足，如隨意性較大、管理質(zhì)量不高、管理效率不高、管理結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)等問題，并提出了如何加強公共政策執(zhí)行中人力資源管理的對策研究[18]。周輝分析了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的制約因素并提出公共政策執(zhí)行監(jiān)督制約因素的解決對策[19]。

綜上所述，理論界對于政策執(zhí)行過程中導(dǎo)致政策弱化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析各有獨特的視角，其中不乏真知灼見。本文將嘗試提出一種與政策弱化相對的概念進行探討，即政策強化。

政策強化（Policy Reinforcement）是與政策弱化相對而言的概念，政策強化的核心在于如何理解“強化”的內(nèi)涵。如前所述，斯金納的強化理論認(rèn)為人或動物為了達到某種目的，會采取一定的行為作用于環(huán)境。當(dāng)這種行為的后果對他有利時，這種行為就會在以后重復(fù)出現(xiàn)；不利時，這種行為就減弱或消失。人們可以用這種正強化或負強化的辦法來影響行為的后果，從而修正其行為[20]。同樣，政策強化作為一種理論假設(shè)，其假定某一執(zhí)政黨為了謀求連任或鞏固執(zhí)政地位，需要將某一項或幾項最受絕大多數(shù)公民歡迎的或者公眾需求最強烈的公共服務(wù)項目，在不同的戰(zhàn)略決策階段進行環(huán)節(jié)式、任務(wù)型強化，以此達至鞏固執(zhí)政地位、加強社會管理的職能效用最大化。作為執(zhí)政黨的“代理機構(gòu)”，政府自然成為戰(zhàn)略方針具體化的任務(wù)承擔(dān)者、政策實踐者和項目執(zhí)行者，其同樣適用于分析作為相同政治經(jīng)濟社會環(huán)境條件下，公共部門行為強化的理論分析或?qū)嵺`抽象，由此推導(dǎo)并構(gòu)建起關(guān)于政策執(zhí)行過程的“政策強化”理論。

政策強化的過程模式在于政策推行所做的前期準(zhǔn)備工作，分為兩個部分。政策強化過程模式的首要環(huán)節(jié)是進行政策執(zhí)行前的社會政治造勢。中國古代文獻中對“勢”的理解總是與事物的某種特殊位置以及由此產(chǎn)生的特殊效能有關(guān)。荀子說過，“天子者勢位至尊，無敵于天下”。《孫子兵法》云：“計利以聽，乃為之勢，以佐其外?！币簿褪钦f，一項好的計策得以實施，需要進行造勢，這樣才有利于計策的成功。政策造勢的必要性在于能使政策更加有效地執(zhí)行。

社會政治造勢不是無條件的，需要內(nèi)在因素和環(huán)境因素的共同支持。中國共產(chǎn)黨一切活動的出發(fā)點與落腳點在于全心全意為人民服務(wù)，政策的形成與制定都是圍繞人民利益為核心，客觀上適應(yīng)了人民大眾的共同需要；而政策得以順利實施就必須建立在讓目標(biāo)群體對政策有所理解的基礎(chǔ)上。要做到這一點，政策宣傳必不可少。一項政策制定之后，政策宣傳的媒介除了報刊雜志、廣播電視等大眾媒體之外，還通過黨政組織系統(tǒng)層層向下傳達，以便相關(guān)政策能夠準(zhǔn)確、迅速地達至政策執(zhí)行者和各階層群眾中；各類政策培訓(xùn)班，各級宣傳會議，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表的電視講話旨在加大政策宣傳力度，提高黨政干部和社會公眾理解政策的水平，為更好地執(zhí)行政策打下堅實基礎(chǔ)；各級黨政機關(guān)單位、企事業(yè)單位、各學(xué)校、各街道等通過張貼標(biāo)語、辦板報、印發(fā)政策宣傳提綱等方式大力宣傳黨和政府的各項政策。通過多樣化的宣傳方式，形成一股強大的社會輿論力量，營造一種有利于政策執(zhí)行的氛圍，創(chuàng)造有利于政策順利執(zhí)行的社會環(huán)境。通過政策的社會政治造勢，可以讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾充分學(xué)習(xí)、了解、認(rèn)識并接受黨的政策，“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念才會深入人心，形成一種價值認(rèn)同，這樣才會得到更多民眾的支持和擁護。

公共政策的形成和制定，目的是為了最大程度地實現(xiàn)和維護公共利益。始終把最廣大人民的根本利益放在第一位是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基石，是政策形成的出發(fā)點。正如政治學(xué)家D.Nice所說，人們關(guān)注的是如何制定出他們所需要的政策。政策強化模式體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的精英政策偏好即集中代表了公共利益，公共利益高于一切，是中國共產(chǎn)黨占主導(dǎo)地位和優(yōu)先考慮的目標(biāo)，這也決定了此目標(biāo)是毋庸置疑、無可爭辯的，其他的各項目標(biāo)都從屬于實現(xiàn)和維護公共利益這一根本目標(biāo)，這是政策得以執(zhí)行的前提條件。

任何一項政策或公共項目的推行，離不開公眾的信任、支持和義務(wù)承擔(dān)，亦即公眾普遍承認(rèn)某項政策是“合法的”。意在愿意接受政策，愿意承擔(dān)義務(wù)，這樣不僅能降低政策執(zhí)行的成本，還能有效促進政治團結(jié)和社會整合。社會轉(zhuǎn)型時期，政策強化模式借助的有效承擔(dān)政策意識社會化職能的主力軍是大眾媒體和政治組織。大眾媒體的功用在于，能引起人們對某個政治事件的注意，引導(dǎo)人們政治心理的發(fā)展方向。此外，大眾媒體在提供各種信息的同時，直接或間接宣傳某種政治觀念、政治態(tài)度和政治感情，潛移默化地影響公民的政治判斷[21]（P360）。政治組織進行政策意識形態(tài)社會化的過程直接而集中，通過宣傳自己的綱領(lǐng)和主張，組織政治活動來影響公眾的政治態(tài)度[22]（P102）。政策政治意識的社會化在其廣度、力度和深度上都超越了政治造勢所造成的影響，是政治造勢的進一步強化。

通過前期的政策推行準(zhǔn)備，有效地增強了民眾對政策的認(rèn)識和理解，這是政策能否順利執(zhí)行的必要條件，此外，需要具備一些充分條件才能使一項或幾項公共項目的效果得以發(fā)揮。無論是西方國家還是中國，公眾都希望政府有能力建設(shè)一個可以消除各種弊端的社會。實際情況卻是政府的權(quán)力、資源和能力有限，政府政策的重要性很容易被夸大，而且也不能確切地得知政府的政策（即便具有創(chuàng)新性）是否能夠治愈全部或者大多數(shù)社會弊病[2]（P77-80）。政策資源是否充足是政策有效執(zhí)行的保障，如果缺乏必要的經(jīng)費、人力、物力和信息，就無法使政策有效性得以最大程度發(fā)揮。任何一項政策最終都要靠執(zhí)行者來實施，其對政策的認(rèn)同、對政策執(zhí)行行為的投入和創(chuàng)新精神、對工作的負責(zé)態(tài)度、較高的政策水平和管理水平都是執(zhí)行政策的重要條件。如果地方執(zhí)行官員尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對政策實質(zhì)的把握能力，就很難爭?。ê驼希┱邎?zhí)行所需的種種資源，不能做好政策實施的宣傳指導(dǎo)工作制定正確的實施方案，不能溝通和協(xié)調(diào)各種關(guān)系，從而難以有效地執(zhí)行政策[5]。

政策強化模式假設(shè)目標(biāo)群體接受政策基于三個原因。其一，個人服從集體的價值觀念。東方文化的主流價值觀念長期為集體主義的傳統(tǒng)意識所占據(jù)，集體主義的價值觀倡導(dǎo)個人服從集體，集體重于個人，提倡無私奉獻和利他，集體主義是社會主義社會的價值導(dǎo)向。作為公民個人來說，服從集體利益是毋庸置疑的。其二，個人利益的實現(xiàn)必須以共同利益的實現(xiàn)為前提。共同利益首先是在經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟地位基礎(chǔ)上形成的，是處于同一社會關(guān)系和社會地位中的人們的各自利益的相同部分。共同利益的“第三種利益”特性決定其獨特的利益地位和支配地位，使得個體的個人利益實現(xiàn)需以共同利益的實現(xiàn)為前提。其三，社會福利照顧到了個人價值。經(jīng)濟學(xué)家阿羅（K.J.Arrow）構(gòu)建了社會福利函數(shù)，表明社會福利“能夠?qū)€人價值的變化做正向反應(yīng)，至少不是逆向反應(yīng)”[23]（P27）。社會福利函數(shù)以每個個體的價值偏好為基礎(chǔ)，照顧到個人的價值偏好。另一方面，公共項目所涉及的利益群體未必都能從中獲得利益，他們也許是受損的一方，如拆遷中產(chǎn)生的“釘子戶”。如柯武剛所認(rèn)為的“在信奉集體主義的社會中，如果個人追求的利益與統(tǒng)治者所定義的社會利益不相符之時，統(tǒng)治者就很容易地以‘群體利益或‘國民利益的名義來壓制個人”[24]（P90）。故此，公共項目的規(guī)劃生產(chǎn)與公共服務(wù)提供應(yīng)該兼顧效率與社會公平，這也是一個理論與實踐上的千年難題。

新公共服務(wù)的推崇者登哈特（Denhardt）夫婦認(rèn)為與政府互動的并不簡單地是顧客，而是公民[8]（P42），他們肯定了社會公平在公共服務(wù)中的核心價值定位。政策在得到公民的接受之后得以實施，其推行的效果由各級地方政府逐層進行匯報，這一環(huán)節(jié)反映的實質(zhì)是政策效應(yīng)的評估，評估的重點不僅僅著眼于對目標(biāo)群體的影響，還必須考慮到對非目標(biāo)群體的影響。原用以衡量企業(yè)績效管理的方法借鑒到政策績效評估中是對公共服務(wù)提供質(zhì)量檢驗研究的創(chuàng)新。如對普遍運用的360度績效考核法（360-degree Appraisal）的借鑒，讓政策目標(biāo)群體與非目標(biāo)群體對政策的制定、執(zhí)行、效應(yīng)進行全方位的評估。此外，吳建南等人在基于美國顧客滿意度指數(shù)（American Customer Satisfaction Index）分析基礎(chǔ)上構(gòu)建了公眾滿意度測評模型以及四級指標(biāo)體系。其中第一層為目標(biāo)層，“公眾滿意度指數(shù)”作為一級指標(biāo)；第二層為因子層，是綜合各類公眾滿意度模型后所確立的因子，即公眾信息、公眾期望、感知質(zhì)量、感知價值、公眾滿意度、公眾抱怨、公眾信任7大潛變量作為二級指標(biāo)；第三層為指標(biāo)層，通過前期設(shè)置的指標(biāo)體系雛形，經(jīng)過優(yōu)化篩選后所留下的指標(biāo)，是可以直接測量的三級指標(biāo)；第四層為評價方案層，是所調(diào)查的樣本數(shù)據(jù)，具體展開為問卷上可測量的調(diào)查問題[25]。

五、“政策強化”的具體路徑選擇

政策執(zhí)行在理論和實踐中都占據(jù)重要地位，是政策效用得以實現(xiàn)的重要前提，政策強化強調(diào)在政策執(zhí)行過程中的任務(wù)型強化，任務(wù)型強化在政策強化運行途徑上可概括為五個方面。

（一）體制制度型政策執(zhí)行強化

體制是制度的中觀層次，具有格局和規(guī)則兩方面的含義，可以指某些社會分系統(tǒng)方面的制度，如政治體制、經(jīng)濟體制、文化體制、教育體制等[26]。而制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束[27]（P3）。政策執(zhí)行強化模式首先需要圍繞當(dāng)下轉(zhuǎn)型期中國的社會經(jīng)濟政治背景進行構(gòu)建，因為制度決定了個人的選擇集，個人的最大化行為僅僅是被界定在選擇集中的一種最大化選擇[28]（P3）。

中國的改革始于經(jīng)濟體制改革層面，政治體制改革隨著經(jīng)濟體制改革的展開采取漸進式的方式進行。某些地區(qū)經(jīng)濟體制改革的深入，帶動了政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)型。如上海浦東新區(qū)綜合配套改革、廣東深圳推廣的公用事業(yè)市場化改革以及行政審批制度改革、成都市行政服務(wù)中心流程再造等都體現(xiàn)了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革逐步展開，同時也為其他地區(qū)的政治體制改革提供了強有力的示范效應(yīng)。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，維護市場經(jīng)濟秩序，保護每一個公民平等交易的合法權(quán)利，《中華人民共和國物權(quán)法》應(yīng)運而生，成為個人財產(chǎn)權(quán)利保護的法律依據(jù)，改變了中國封建社會沿襲幾千年的財富觀念和財富占有制度，在市場自由交換領(lǐng)域保護個人財產(chǎn)權(quán)利。2011年1月由國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》和近期醞釀修改即將頒布的新拆遷條例則從制度保障層面，在政府行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)裼绕涫侨鮿萑后w進行了必要的財產(chǎn)權(quán)益保護。

（二）機構(gòu)加強型政策執(zhí)行強化

管理學(xué)大師德魯克（P.F.Drucker）認(rèn)為社會已經(jīng)成為一個組織的社會。在這個社會里，不是全部也是大多數(shù)的社會任務(wù)是在一個組織里和由一個組織完成的[29]（P29）。公共組織從廣義而言，被認(rèn)為是不以營利為目的而是服務(wù)社會大眾，提高公共利益為宗旨的組織；狹義上看是行使行政權(quán)，達成公共目標(biāo)的組織[30]（P130）。政府機構(gòu)屬于狹義的公共組織，其存在是為了更好地履行公共服務(wù)職能。

為了規(guī)范并促進某一行業(yè)的發(fā)展，政府通常需要設(shè)立專門執(zhí)行局作為職能載體，如設(shè)立煙草專賣局、公路管理局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局等。如煙草專賣局，從制定煙草行業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃，煙草的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲運工作，到對煙草行業(yè)的總體監(jiān)督管理，每一個層面、每一個環(huán)節(jié)都離不開相應(yīng)的政策導(dǎo)向引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展。如公路管理局，按照國家的階段性規(guī)劃或大政方針以及地方政府的分解型地方發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合本地的實際，在既定管轄范圍內(nèi)制定年度公路建設(shè)規(guī)劃，勘察、審批屬地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的公路選址或路線圖，并通過定期或不定期質(zhì)量監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)其中存在的安全或質(zhì)量隱患，或者檢查測量通過外包生產(chǎn)的公路里程和寬度，以保證政策貫徹最終落到實處，人民得到實惠，公共利益得以兌現(xiàn)。

（三）資源集中或?qū)ｍ椪涡驼邎?zhí)行強化

從廣義的“政策強化”理論來解釋，新中國成立后的許多國策都強調(diào)集中國家力量解決關(guān)鍵的或主要的社會問題，尤其是近些年政府職能轉(zhuǎn)型之后，政府的政策執(zhí)行也基本按照中央的政策邏輯運行，那就是按照國家戰(zhàn)略性規(guī)劃，結(jié)合地方實際，聚集地區(qū)資源，分階段完成社會管理、服務(wù)與發(fā)展的任務(wù)，其具有長期性、承接性、遞進性和可預(yù)測性特征；而對于非常態(tài)事務(wù)管理，則通過運行危機管理機制，成立工作小組，完成專項任務(wù)，其具有短期性、斷續(xù)性、突發(fā)性和不可預(yù)測性特征。全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興之夢是中國共產(chǎn)黨為之持續(xù)努力的歷史任務(wù)和宏觀愿景，而建成小康社會的關(guān)鍵點和難點，最艱巨、最繁重的任務(wù)就在農(nóng)村，“三農(nóng)”問題是關(guān)系黨和人民事業(yè)的根本問題，也是實現(xiàn)共同富裕首要解決的問題。

改革開放以來，中央在1982年～1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央“一號文件”，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后，2003年12月30日《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》再次回歸農(nóng)業(yè)。2006年2月以“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”為主題的第七個中央“一號文件”下發(fā)。2012年2月《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》出臺。至此，中央已出臺了9個關(guān)注“三農(nóng)”工作的中央“一號文件”。2012年底則出臺了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，更加深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)?！耙惶栁募北砻髁酥醒霙Q策機構(gòu)對“三農(nóng)問題”的持續(xù)關(guān)注和政治理想，同時警示著各級地方政府的工作重點、政策預(yù)期和實施專項政策解決的關(guān)鍵目標(biāo)指向。

（四）危機處理型政策執(zhí)行強化

除了常規(guī)政策的形成和制定之外，有關(guān)危機、突發(fā)事件處理的針對性政策對于決策者而言同樣重要。國際社會發(fā)展經(jīng)驗表明，轉(zhuǎn)型期國家經(jīng)濟處于黃金發(fā)展期的同時也處在社會矛盾凸顯期，最集中也最徹底體現(xiàn)于人與人的關(guān)系問題上，“民懼官、弱忌強、貧仇富、官壓民、強凌弱、富欺窮”等問題層出不窮，究其根源，屬于體制改革的副產(chǎn)品，最終沉積于社會基層，社會問題成了公民合法或非法、積極或消極進行利益訴求的導(dǎo)火索。近年使用頻率最高的敏感詞語當(dāng)屬“農(nóng)二代、官二代、富二代”、“網(wǎng)絡(luò)反腐”、“城管打人”、“釘子戶”、“強拆”和“打砸搶事件”等，這些問題需要或者已經(jīng)引起政府高度關(guān)注，制定應(yīng)對策略，并通過危機預(yù)警和化解機制進行有效處置。再譬如，近年來由環(huán)境問題造成的群體性事件呈漸增之勢。治理環(huán)境污染，保護環(huán)境是政府最重要的公共職能之一，也是政府理所應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)之一。危機管理重在預(yù)防，從源頭上預(yù)防環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生，首先要樹立“以人為本”的執(zhí)政價值觀，這是構(gòu)成政府一切執(zhí)政活動的基礎(chǔ)，昭示了政府特定的執(zhí)政行為。此外，還需要從地方政府的環(huán)境管理政策著手，如可以通過引入以“綠色GDP”為核心的績效核算標(biāo)準(zhǔn)、提升環(huán)境風(fēng)險意識、轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式、完善環(huán)境管理制度體系、建立健全環(huán)境管理機制的方式來加強對環(huán)境污染所致的危機進行預(yù)防和處理。

資源集中型政策執(zhí)行強化也許更能解釋我國矩陣組織活動中關(guān)于危機處理型政策執(zhí)行強化或者在大型災(zāi)難面前的政府決策，其中成功案例當(dāng)屬汶川地震、玉樹地震之后的救災(zāi)與災(zāi)后重建工作。地震消息播報當(dāng)日，中央相關(guān)部門迅即做出應(yīng)對策略，成立賑災(zāi)小組，并在最短時間內(nèi)集中人力財力物力奔赴災(zāi)區(qū)。再如2013年4月20日四川雅安地震，地震當(dāng)天中午，中央財政即作出決定，募集10億元支援災(zāi)區(qū)。國務(wù)院總理李克強當(dāng)天即趕赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)抗震救災(zāi)，并將72小時的搶救生命黃金期放在第一位。消防、武警官兵迅速集結(jié)力量徒步趕往災(zāi)區(qū)，不惜一切代價打通被震壞的公路，盡一切可能搶救生命；近鄰各省也迅速組織各方面的搶險救援力量趕赴災(zāi)區(qū)，為災(zāi)區(qū)救治傷員、提供臨時住所和基本飲食等，以穩(wěn)定人心。并且為了保證政府抗震救災(zāi)活動不受太多外在因素影響，從中央到地方的政府部門發(fā)出專門通告，包括保障通行力有限的公路順利暢通、捐贈方式提倡以捐款為主、參與救災(zāi)人員的任務(wù)分工與協(xié)調(diào)，以及志愿者服務(wù)的暫時限制和無關(guān)人員的非請勿入等資料來源于2013年4月20日至4月24日CCTV-1和四川衛(wèi)視有關(guān)抗震救災(zāi)新聞播報。。由此，資源集中型政策強化從一個側(cè)面也體現(xiàn)了民主集中式政府體制的優(yōu)勢，即所謂“集中力量辦大事”。從管理學(xué)角度理解，集權(quán)型體制在政府的某些行政行為方面體現(xiàn)了高效的特征。

（五）職能轉(zhuǎn)變型政策執(zhí)行強化

轉(zhuǎn)變政府職能，建立靈活、高效、廉潔的政府，已經(jīng)成為市場經(jīng)濟改革和社會發(fā)展的普遍要求，這也是目前困擾中國地方政府社會管理與公共服務(wù)職能定位、行政合法性和政府績效、體現(xiàn)于實踐與理論的雙重難題。由此有學(xué)者提出，為了提高政府公共服務(wù)的供給效率，合約制政府，即英國學(xué)者簡·萊恩（Jan-Erik Lane）所指的契約型政府模式[31]（P220-238），或者如美國學(xué)者薩瓦斯（E.S.Savas）研究的西方政府改革中的公共服務(wù)民營化實踐[32]（P183-215））構(gòu)建已刻不容緩。傳統(tǒng)意義上的公共部門的僵化治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟社會變革的需要，合約制政府的出現(xiàn)能夠使政府迅速了解社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，有針對性地調(diào)整供給，以達到社會資源配置的有效和平衡。合約制政府的核心價值在于拋棄了傳統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)“自給自足”模式，除了從私人部門購買所需的產(chǎn)品和服務(wù)外，為了消除官僚機構(gòu)和公共企業(yè)要價過高行為，還在供給方面打破公共企業(yè)的壟斷地位，引入競爭機制，更多地采取合同外包的形式通過招標(biāo)把公共產(chǎn)品和服務(wù)發(fā)包出去，由參與的公共企業(yè)或是私人企業(yè)甚至其他組織進行公平競標(biāo)，勝出者獲得產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給權(quán)[33]。

六、結(jié) 語

政策強化理論模式圍繞著以人為本的價值導(dǎo)向、以實現(xiàn)和維護公共利益為目標(biāo)宗旨，是當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型期政策理論分析的有益嘗試，必將對中國公共服務(wù)的理論研究產(chǎn)生重要影響。本文提出了政策執(zhí)行路徑或方式是公共服務(wù)品質(zhì)保證和績效提高的關(guān)鍵變量。在文獻分析和問題分析的基礎(chǔ)上，采用邏輯演繹與規(guī)范分析的方法，分析中國公共服務(wù)提供的影響因素，提出“政策強化”假設(shè)，將其作為公共服務(wù)績效提高的關(guān)鍵變量，并對其理論淵源、結(jié)構(gòu)性要素及運行效應(yīng)進行梳理和詮釋，最后對政策強化的具體路徑進行了提綱挈領(lǐng)式歸納或例證式闡發(fā)。但鑒于本文掌握的資料尚屬有限，可能忽略了一些重要國內(nèi)外文獻的參考，方法上側(cè)重于定性研究，在以后的研究中應(yīng)加入案例分析、對比研究等方法，以期讓研究成果在相關(guān)政策科學(xué)領(lǐng)域具有學(xué)術(shù)價值。

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責(zé)任編輯：王 篆