李珍峰

摘要：隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及計劃生育政策的實行，我國的老齡化趨勢愈加明顯。第六次人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占全國總?cè)丝诘?3.26%，倒“四二一”（四個老人、兩個青年、一個孩子）家庭結(jié)構(gòu)大量出現(xiàn)，“空巢”老人越來越多。老齡化趨勢也呈現(xiàn)出高齡化、空巢化。社會化養(yǎng)老模式因此被大多數(shù)人所接受。

近年來，養(yǎng)老機構(gòu)已由最初的只分布在大中城市普及到社區(qū)、村鎮(zhèn)，舉辦性質(zhì)也由公辦普及到民營。但是受經(jīng)濟實力、舉辦地配套政策、舉辦人管理水平等諸多因素制約，養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營狀況參差不齊，尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況更是不盡如人意。一方面老齡化趨勢逐漸加快，另一方面卻是發(fā)展并不完善的養(yǎng)老機構(gòu)，兩者之間的供需矛盾導致了養(yǎng)老機構(gòu)本身就稀缺的社會資源變得更加捉襟見肘，養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量因而也就難以保證，導致了意外事故的頻發(fā)。

與此同時，養(yǎng)老機構(gòu)頻發(fā)的意外事故，以及處理事故時產(chǎn)生的各種糾紛所帶來的種種問題與矛盾，也給正處于起步階段的養(yǎng)老機構(gòu)一個重重的打擊。因此，如何讓老年人在養(yǎng)老機構(gòu)安享晚年、避免意外事故及由此帶來的糾紛，已經(jīng)成為促進養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展所不可回避的一個重大問題。

一、養(yǎng)老機構(gòu)意外事故及糾紛頻發(fā)的現(xiàn)狀

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是我國的朝陽產(chǎn)業(yè)，但是我國的養(yǎng)老機構(gòu)從出現(xiàn)至今發(fā)展的時間并不長，尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)還處于發(fā)展的初級階段；養(yǎng)老院之間的發(fā)展水平參差不齊，大部分養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設施以及軟件設施并不是非常完善，這就為意外事故的發(fā)生埋下了隱患。

目前，入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人包括自理型、半自理型及無法自理型三類，而意外事故多發(fā)生在后兩類老人身上。因其自身原因或養(yǎng)老機構(gòu)服務設施及防范意識存在不足而發(fā)生意外事故。常發(fā)生意外事故包括骨折、走失、摔傷、燙傷、自傷、他傷、自殺、噎食、褥瘡、碎死等，其中最為普遍的是骨折。養(yǎng)老機構(gòu)是意外事故頻發(fā)的集中地，又是有關(guān)針對性法律條文的空白地。主觀上，入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人本身就是個高危人群，發(fā)生意外在一定程度上具有必然性。很多入住老人都是70歲以上，且沒有生活自理能力的高危人群。客觀上，相關(guān)法律條文的不完善，對于養(yǎng)老機構(gòu)以及入住的老人兩方面都是不小的缺憾。

二、意外事故及糾紛頻發(fā)的原因——法律缺位

養(yǎng)老機構(gòu)意外事故以及糾紛頻發(fā)的原因是多方面的，比如養(yǎng)老機構(gòu)自身的硬件軟件設施不完善、服務不到位，老年人身體的特殊性，以及養(yǎng)老合同的不完善等等。但是這些不同的因素均與當前養(yǎng)老機構(gòu)的法律法規(guī)不規(guī)范不健全有關(guān)。

（一）我國養(yǎng)老機構(gòu)的法律現(xiàn)狀

自上世紀70年代改革開放后，隨著社會各方面的發(fā)展，我國的養(yǎng)老機構(gòu)也相應得到了一定的發(fā)展。面對這種情況，國家也開始為養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展建立相關(guān)的法律法規(guī)，以促進養(yǎng)老機構(gòu)更好的發(fā)展，保護老年人的合法權(quán)益。1996年《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的正式出臺，成為我國老年人權(quán)益保障的重要里程碑.對老年人的權(quán)益保護發(fā)揮了非常重要的作用。2000年8月，黨中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于加強老齡工作的決定》。2006年2月，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委、教育部、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》。2008年1月29日，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委、教育部、民政部等十部委又聯(lián)合下發(fā)了《民政部關(guān)于推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》。2009年2月21日，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委等10部位第三次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》。民政部2011年2月11日發(fā)布《社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃》（征求意見稿），面向社會公開征求意見。2013年6月4日至2013年6月23日國務院法制辦宣布由民政部起草的《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法（征求意見稿）》和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》，也面向全社會公開征求意見。與此同時，各地相繼出臺關(guān)于推進居家養(yǎng)老服務工作的政策文件。

但與各地推進養(yǎng)老服務工作的重視態(tài)度形成鮮明對比的是，法律法規(guī)的建設水平依然不能夠滿足養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展需求。針對養(yǎng)老機構(gòu)意外事故處理方面的法律法規(guī)更是少之又少，使得養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生意外事故后無規(guī)章可循。養(yǎng)老機構(gòu)只能是與老人家屬私下協(xié)商解決或者是訴諸法庭，而老人家屬往往又做為弱勢一方被社會和法庭所接受，因此在當前背景下，養(yǎng)老機構(gòu)亟需法律法規(guī)來完善意外事故的處理及糾紛的解決。

另一方面，養(yǎng)老機構(gòu)法律法規(guī)的不健全還致使部分養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展水平低，服務質(zhì)量沒有保障，使得意外事故頻發(fā)，阻礙了養(yǎng)老機構(gòu)的進一步發(fā)展。當前中國民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量發(fā)展很快，這些新興的養(yǎng)老機構(gòu)在解決社會養(yǎng)老、彌補福利性養(yǎng)老機構(gòu)資源不足方面起到了重要的作用。但是由于國家對民間養(yǎng)老機構(gòu)設立及準入標準的法律法規(guī)尚不健全，法制建設落后于現(xiàn)實國情，極大地限制了民間資本進入養(yǎng)老機構(gòu)。同時，對于包括民辦養(yǎng)老機構(gòu)管理體制在內(nèi)的民間養(yǎng)老機構(gòu)設立標準（資質(zhì)條件、收費標準、稅收優(yōu)惠、法律責任等）都無法可依。導致了當前養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)了管理混亂的現(xiàn)象，這些都不利于養(yǎng)老機構(gòu)的長遠發(fā)展。

（二）民辦養(yǎng)老機構(gòu)背景不同

公辦的養(yǎng)老機構(gòu)相對講起步早，有社會福利的資金作為依靠，國家不要求其盈利，所以在產(chǎn)生問題后自己能夠較為妥善的解決。而民辦的養(yǎng)老機構(gòu)起步晚，又無堅實的后盾，如果不盈利，其機構(gòu)就有可能無法維持，在利益上的盈虧可能會更多地注重，所以在問題產(chǎn)生后就不一定能夠妥善地解決，發(fā)生意外事故時更容易產(chǎn)生糾紛問題。

（三）意外事故處理無章可循

我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展出于起步階段，法律法規(guī)的不完善在阻礙養(yǎng)老機構(gòu)進一步發(fā)展和侵害老年人權(quán)益的同時，也致使意外傷害處理時沒有經(jīng)驗可循，致使糾紛增多。

按照我國《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定，養(yǎng)老院要有與開展服務相適應的管理和服務人員，而且，社會福利機構(gòu)應當與服務對象或者家屬簽定服務協(xié)議，明確雙方的責任、權(quán)利和義務。但是相關(guān)法律專家在談及此問題時強調(diào)，我國目前尚無與養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)的專項法律法規(guī)。由于立法的缺位，導致本身就處于起步發(fā)展階段的民辦養(yǎng)老機構(gòu)在面臨意外事故時更加無章可循。只能與老人家屬協(xié)商談判，甚至是對簿公堂，最后搞得雙方都受到傷害。

因此，為了規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量與住養(yǎng)老人及其家屬的行為，有關(guān)部門應盡快出臺養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，確保一旦老人在養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)損傷、走失等問題引發(fā)糾紛后，明確雙方責任以及發(fā)生意外事故時責任的分擔原則、傷害發(fā)生時的賠償標準、處理程序以及日常雙方各自的責任義務等等。

（四）限制行業(yè)組織與仲裁機構(gòu)的發(fā)展

涉及養(yǎng)老服務的意外事故時有發(fā)生，但是由于立法缺位，仲裁機構(gòu)處理糾紛也往往是無章可循，也就限制了其自身發(fā)展。服務對象與養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生服務糾紛時不知如何投訴，，同時由于仲裁機構(gòu)缺失，導致養(yǎng)老行業(yè)沒有統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，服務糾紛的性質(zhì)和所造成的親還難以確定，使得服務糾紛得不到有效的處理。

三、養(yǎng)老機構(gòu)意外事故及糾紛亟需法律法規(guī)的規(guī)范

我們在處理養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生的意外事故時，首先應當遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，法律面前人人平等，因此在運用法律、依法裁判等方面要公平公正。但是鑒于目前法律法規(guī)不完善的現(xiàn)狀下，部分方面法律并沒有明確的規(guī)定，這時候就應當遵循一定的處理原則：總的來說，處理意外事故應當以保護入住老年人的合法權(quán)益為出發(fā)點。但維護某一群體的權(quán)益，并不是意味著偏向一方。養(yǎng)老機構(gòu)與老年人的關(guān)系是對立統(tǒng)一的。在面對處理兩者之間矛盾的時候，應當相對偏向弱勢群體，即入住的老人。

與此同時，我們還應當加快養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)立法，以期盡快規(guī)范和完善養(yǎng)老機構(gòu)意外事故的處理。

（一）加快養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)立法，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)規(guī)范

國家有關(guān)部門應當為養(yǎng)老機構(gòu)的設立制定準入標準，對養(yǎng)老機構(gòu)的日常運行建立管理辦法，對養(yǎng)老機構(gòu)提供的生活照料、康復護理等服務提出明確的要求，盡最大程度規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的服務內(nèi)容，減少意外事故的發(fā)生。值得我們欣喜的是，2013年6月4日至2013年6月23日國務院法制辦宣布由民政部起草的《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法（征求意見稿）》和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》面向社會公開征求意見?！娥B(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法（征求意見稿）》為開辦養(yǎng)老機構(gòu)設立了門檻，包括床位數(shù)在10張以上，有與開展服務相適應的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務人員，有符合養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標準，符合國家消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設施設備和活動場地等?！娥B(yǎng)老機構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》還對養(yǎng)老機構(gòu)提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務提出了明確要求。這些都將規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的設立與日常運營。

（二）針對養(yǎng)老機構(gòu)意外事故的處理專門制定一部法律，從而使相關(guān)部門在處理養(yǎng)老機構(gòu)意外事故時有章可循

該法律的主要內(nèi)容應當包括以下三部分內(nèi)容：明確意外事故發(fā)生時雙發(fā)的責任；規(guī)定意外事故的處理程序；明確規(guī)定意外事故的賠償范圍。

1、明確意外事故發(fā)生時雙發(fā)應各自承擔的責任

有關(guān)部門應當在法律法規(guī)中明確規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)與老年人各自承擔民事責任的情況：比如養(yǎng)老機構(gòu)因自身硬件設施不符合國家標準、養(yǎng)老機構(gòu)服務人員未按標準為老年人服務而對老年人造成的傷害出現(xiàn)意外事故時應當由養(yǎng)老機構(gòu)對入住老年人進行賠償；倘若老年人因為自身原因比如自殺而導致的意外事故，養(yǎng)老機構(gòu)則沒有義務對老年人進行賠償。

2、明確意外事故的處理程序以及賠付標準

當前我國的相關(guān)法律并沒有對養(yǎng)老機構(gòu)意外事故的處理程序進行專門規(guī)定。養(yǎng)老機構(gòu)是一個介于旅業(yè)與醫(yī)院之間的特殊機構(gòu)，而入住的老人又是介于正常人與病人之間的特殊群體，養(yǎng)老服務市場化的形成，使得許多法院在受理意外事故時，往往將事故作為一種消費行為來處理。因此，我們有必要建立一部新的法律來規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)意外事故處理的程序以及賠付標準。比如規(guī)定好意外事故的基本類型、劃分不同利益主體的法律責任、確立賠償標準和賠償方式等等。

（三）建立健全養(yǎng)老服務合同的相關(guān)立法，規(guī)范合同內(nèi)容，減少意外事故處理時產(chǎn)生的糾紛

養(yǎng)老機構(gòu)服務合同，即確定養(yǎng)老機構(gòu)和入住老人相互間權(quán)利義務關(guān)系的入住協(xié)議，目前也存在著缺少明確法律規(guī)定的問題。建立健全相關(guān)立法，明確當事人的權(quán)利與義務，并進一步明確本文的重點——意外事故發(fā)生時解決爭議的辦法。從而未雨綢繆，在意外事故發(fā)生之前就規(guī)定好處理方式，使得事故處理有章可循，從而避免意外事故糾紛的發(fā)生。