鄔志輝

截止到2011年，我國(guó)所有省（區(qū)、市）均通過(guò)了國(guó)家“普九”驗(yàn)收。2013年5月，張家港、常熟、太倉(cāng)三市達(dá)到了國(guó)家規(guī)定的義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）評(píng)估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；9月，國(guó)家教育督導(dǎo)檢查組首次對(duì)中西部進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，并相繼開(kāi)展了對(duì)湖北、新疆、黑龍江、湖南、陜西等省份部分縣（市、區(qū)）義務(wù)教育發(fā)展基本均衡情況的評(píng)估。

這些都標(biāo)志著適齡兒童少年“有學(xué)上”問(wèn)題從根本上得到了解決，這是一項(xiàng)了不起的偉大成就。但是，“上好學(xué)”矛盾卻日益凸顯。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間辦學(xué)水平和教育質(zhì)量還存在較為明顯的差距，城市擇校和亂收費(fèi)、農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城和家長(zhǎng)陪讀等社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題持續(xù)引發(fā)關(guān)注?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，確保適齡兒童少年接受良好義務(wù)教育?！薄奥氏仍诳h（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)?！?/p>

2012年9月5日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是：每一所學(xué)校符合國(guó)家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障。教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開(kāi)齊國(guó)家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)。學(xué)校班額符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，消除“大班額”現(xiàn)象。率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣域內(nèi)學(xué)校之間差距明顯縮小。到2015年，全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到65%；到2020年，全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到95%。那么，什么是義務(wù)教育的“基本均衡”呢？

我認(rèn)為，義務(wù)教育“基本均衡”的政策含義至少包括以下幾個(gè)層面：

義務(wù)教育基本均衡發(fā)展是一個(gè)有底線的標(biāo)準(zhǔn)范疇。義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，是國(guó)家依法統(tǒng)一實(shí)施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，所有學(xué)校的資源配置都必須達(dá)到國(guó)家規(guī)定的底線標(biāo)準(zhǔn)，低于標(biāo)準(zhǔn)的均衡不是國(guó)家追求的發(fā)展目標(biāo)。義務(wù)教育基本均衡的底線標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)維度：一是絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)維度，即義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)與學(xué)校服務(wù)質(zhì)量要達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，它是義務(wù)教育發(fā)展提出的本質(zhì)要求。這里又包括兩個(gè)方面：從政府對(duì)學(xué)校的資源配置上看，要保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段每一所學(xué)校的辦學(xué)條件和資源配置都達(dá)到國(guó)家最低限度的標(biāo)準(zhǔn)；從學(xué)校對(duì)學(xué)生的教育服務(wù)上看，要保障整個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)校開(kāi)齊、開(kāi)足課程，減輕過(guò)重課業(yè)負(fù)擔(dān)，教育質(zhì)量都達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低要求，使初中生輟學(xué)率、學(xué)校的班級(jí)規(guī)模等控制在國(guó)家規(guī)定的范圍之內(nèi)。二是相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)維度，即義務(wù)教育均衡發(fā)展系數(shù)要達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，它是義務(wù)教育發(fā)展對(duì)橫向差距的容忍度要求。這里又包括三個(gè)方面：校際辦學(xué)條件和資源配置差距不能超過(guò)一定限度；校際教育質(zhì)量差距不能超過(guò)一定限度；不同群體，如進(jìn)城務(wù)工人員子女（隨遷或留守）、殘疾兒童、貧困家庭學(xué)生、孤兒、流浪兒童等不同學(xué)生群體之間的教育獲得機(jī)會(huì)不能超過(guò)一定限度。義務(wù)教育均衡發(fā)展是在實(shí)現(xiàn)與參照這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上不斷提高與追求卓越的過(guò)程。

義務(wù)教育基本均衡是一個(gè)橫向的比較概念。比較的參照對(duì)象不同，義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)層次也不一樣。從政策操作的意義上看，義務(wù)教育均衡發(fā)展的比較層次有五個(gè)：一是校域空間內(nèi)的群體均衡發(fā)展，它涵蓋了性別、民族、宗教、階層、身份、殘障等不同群體之間的均衡發(fā)展。二是縣（區(qū)）域空間內(nèi)的校際均衡發(fā)展，它涵蓋了不同群體之間、不同學(xué)校之間的均衡發(fā)展。當(dāng)前，城鄉(xiāng)學(xué)校之間在辦學(xué)條件、資源配置、教育質(zhì)量等方面還存在較大差距，村小和教學(xué)點(diǎn)在軟件、硬件條件上均存在明顯不足，應(yīng)該成為未來(lái)基本均衡的戰(zhàn)略重點(diǎn)。三是地（市）域空間內(nèi)的縣際均衡發(fā)展，它涵蓋了不同群體之間、不同學(xué)校之間及縣際的均衡發(fā)展。雖然縣域內(nèi)部的差距依然存在，但區(qū)縣之間的差距問(wèn)題成為新的被關(guān)注的焦點(diǎn)。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的縣人均教師績(jī)效工資只有1.8萬(wàn)元，而同一地級(jí)市內(nèi)的其他區(qū)縣卻高達(dá)6萬(wàn)多元，后者是前者的3倍多。前三個(gè)層次應(yīng)該是到2020年義務(wù)教育基本均衡的核心內(nèi)涵。此外，還有兩個(gè)層次是深度均衡的要求，一是省（市）域空間內(nèi)的市際均衡發(fā)展，它涵蓋了不同群體、學(xué)校、縣、地市之間的均衡發(fā)展；二是國(guó)家空間內(nèi)的省際均衡發(fā)展，它涵蓋了不同群體、學(xué)校、縣、地市、省份之間的均衡發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展采取的就是由小到大、區(qū)域推進(jìn)的策略。

義務(wù)教育基本均衡是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。在不同發(fā)展時(shí)期，義務(wù)教育均衡發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)是不同的。從2010年到2020年，義務(wù)教育均衡發(fā)展可分為兩個(gè)階段：一是初步均衡，二是基本均衡。在初步均衡發(fā)展階段，政府對(duì)學(xué)校的教育資源配置均衡是重點(diǎn)。到了基本均衡發(fā)展階段，在教育資源配置均衡空間不斷擴(kuò)大的同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)到學(xué)校對(duì)學(xué)生的教育服務(wù)質(zhì)量均衡上來(lái)。在2010年至2015年的初步均衡階段，各級(jí)政府應(yīng)力求在縣（區(qū)）域內(nèi)達(dá)到學(xué)校教育資源配置的均衡，包括教師資源、教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等，其中教師資源配置均衡是重點(diǎn)。在2016年至2020年的基本均衡階段，各級(jí)政府應(yīng)保證學(xué)校資源配置均衡擴(kuò)大到省域空間內(nèi)的同時(shí)，在縣域已實(shí)現(xiàn)資源配置均衡的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向教育質(zhì)量的提高，以學(xué)校為單位，面向全體學(xué)生，提供基本均衡的教育服務(wù)。當(dāng)然，資源配置和質(zhì)量提升之間并不是矛盾的，兩者可以同時(shí)兼得。不僅如此，基本均衡的戰(zhàn)略重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)W校的特色化發(fā)展和向?qū)W生提供適合其個(gè)性特點(diǎn)的教育。

義務(wù)教育基本均衡關(guān)鍵在于體制機(jī)制的創(chuàng)新。義務(wù)教育均衡發(fā)展的最大障礙是體制機(jī)制障礙。當(dāng)前，許多地區(qū)仍然存在著公辦民助式的學(xué)校，這些學(xué)校的教師一方面享受政府發(fā)放的工資，另一方面又在向?qū)W生家長(zhǎng)收費(fèi)。還有一些地區(qū)，城鎮(zhèn)教師工資總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村教師，從而導(dǎo)致邊遠(yuǎn)艱苦農(nóng)村學(xué)校難以吸引優(yōu)秀教師和優(yōu)秀師范大學(xué)畢業(yè)生從教。農(nóng)村學(xué)校基本辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)，城鎮(zhèn)學(xué)校卻在高標(biāo)準(zhǔn)地配置辦學(xué)條件，等等?？梢?jiàn)，義務(wù)教育要實(shí)現(xiàn)由“初步均衡”向“基本均衡”的全面推進(jìn)，必須以相應(yīng)體制機(jī)制改革為保障。

（作者單位：東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所）