戈華清，藍(lán)楠

(1.南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院 南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院，江蘇 南京 210044;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

近40年來(lái)，人類陸上活動(dòng)對(duì)近海環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)影響進(jìn)一步加深，導(dǎo)致近海環(huán)境污染和生境退化，不僅影響海岸帶地區(qū)的生存發(fā)展，也關(guān)乎人類食品安全與生態(tài)安全。一直以來(lái)，我國(guó)中央和沿海地方政府都較重視陸源污染防治，但污染所致危害仍嚴(yán)重影響了我國(guó)近海生態(tài)環(huán)境。2001-2011年《國(guó)家環(huán)境狀況公報(bào)》與《近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示:在第二產(chǎn)業(yè)密集且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較迅速的部分近海地區(qū)受到的影響更明顯，尤以渤海灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、閩江口和珠江口等近岸海域最嚴(yán)重。面臨嚴(yán)峻的陸源污染，需對(duì)其產(chǎn)生原因與防治對(duì)策予以系統(tǒng)分析，尋正本之源，求防治之道。

一、陸源污染的產(chǎn)生原因

陸源污染物來(lái)源廣泛，污染種類繁多，包括有些企業(yè)為追求利益最大化，減少治污成本，違法排污;有些區(qū)域城市化進(jìn)程加快，城市規(guī)模擴(kuò)大，人口大量聚集，生活污廢水排放量和垃圾迅速增加，城鎮(zhèn)污廢水處理系統(tǒng)不完備，導(dǎo)致污染物通過(guò)各種途徑最終流向大海;部分區(qū)域在農(nóng)業(yè)種植過(guò)程中施用的大量氮肥、磷肥以及農(nóng)藥產(chǎn)生大量的氮、磷等污染物，這些污染物中的相當(dāng)部分通過(guò)農(nóng)田回水、雨水沖刷、水土流失等方式隨地表徑流進(jìn)入海洋［1］;還有沿海區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理，污染型產(chǎn)業(yè)密集并逐漸向海洋轉(zhuǎn)移;另外，即使是達(dá)標(biāo)排放的各種污染物，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間長(zhǎng)距離遷移、轉(zhuǎn)化，通過(guò)水、氣循環(huán)等途徑匯入海洋，也可能污染海洋。因而，陸源污染不僅來(lái)源廣、陣線長(zhǎng)、周期長(zhǎng)、持續(xù)性強(qiáng)等;而且污染者還具有極大的不確定性與非特定性。

(一)海洋陸源污染是陸域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)境負(fù)外部性的集中體現(xiàn)

陸源污染系人類陸上活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的負(fù)面影響，根本原因在于陸域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從空間上說(shuō)一些污染物來(lái)源于近岸海域或近海陸域，但也有一些不是近岸和近海陸域產(chǎn)生并被輸移過(guò)來(lái)的(主要是指經(jīng)過(guò)大江、大河帶來(lái)的污染物，它們?cè)诹鹘?jīng)近海陸域時(shí)也接納了大量的廢棄物)［2］。地理學(xué)上陸海之分很明晰，但實(shí)踐并非如此。陸上污染物向海洋環(huán)境的轉(zhuǎn)移大多以區(qū)域或流域的形式呈現(xiàn)，且(除固定源及點(diǎn)源污染外)多屬面源污染，以明晰的陸海區(qū)劃來(lái)防治陸源污染十分困難，尤其是在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)模式下，污染成本通過(guò)市場(chǎng)很難反映出來(lái)。因而，在陸源污染防治中必會(huì)有大量的“搭便車”與“公地悲劇”出現(xiàn)。因?yàn)椋懺次廴驹斐傻膿p害無(wú)一例外地對(duì)海洋生態(tài)及沿海產(chǎn)生著不良影響，然而其負(fù)面后果卻由全社會(huì)或區(qū)域居民承擔(dān)著。所以，從經(jīng)濟(jì)角度看，陸源污染是一種典型的陸域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境負(fù)外部性。一定程度上，海洋污染的負(fù)外部性所隱含的意蘊(yùn)是:海洋污染可能代表了實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效率，甚至是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“最佳選擇”［3］。

(二)海洋陸源污染是累積性污染單向轉(zhuǎn)移的消極后果

陸源污染的產(chǎn)生亦源自于人們對(duì)海洋納污能力的誤解。海洋為人類解決了大量的環(huán)境難題，卻導(dǎo)致其可能成為污染物最終接納場(chǎng)所。海洋巨大的自凈能力與環(huán)境容量，使人們對(duì)海洋生態(tài)服務(wù)功能的理解產(chǎn)生認(rèn)知偏差。相較于其他環(huán)境因素，海洋物理、化學(xué)和生物的凈化能力均優(yōu)越于其他。陸源污染物既能通過(guò)擴(kuò)散、稀釋、沉淀和混合等物理過(guò)程降低污染物的濃度從而使水域得到凈化;也能通過(guò)氧化和還原、化合和分解、吸附、凝聚、交換和絡(luò)合等化學(xué)反應(yīng)實(shí)現(xiàn)的海水自凈;還能通過(guò)微生物和藻類等生物代謝作用將污染物質(zhì)降解，或轉(zhuǎn)化為低毒或無(wú)毒物質(zhì)［4］。海洋具備如此功能強(qiáng)大的自凈能力，會(huì)給人類造成海洋無(wú)所不能的假象。因而，人類生態(tài)決策與監(jiān)管會(huì)有意或無(wú)意地忽視或無(wú)視海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞的風(fēng)險(xiǎn)性與危險(xiǎn)性。

海洋是陸源污染物的接納者，很難和陸地之間形成回饋機(jī)制或互補(bǔ)機(jī)制。通過(guò)各種途徑進(jìn)入海洋的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、病原微生物、重金屬等有害物質(zhì)經(jīng)過(guò)排污口或河流排放入海，以后必然參與和經(jīng)歷空間位置的移動(dòng)［4］。陸海間和空間移動(dòng)過(guò)程不具可逆性，污染物一旦進(jìn)入海洋很難回復(fù)到陸地中。同時(shí)由于海洋污染大多不會(huì)直接損害陸域經(jīng)濟(jì)主體既得利益，因而，若無(wú)相關(guān)對(duì)策主動(dòng)干預(yù)，在海洋環(huán)境功能無(wú)限可能認(rèn)知下的陸源污染物的排放，必會(huì)對(duì)海洋(尤其是近海海域)造成難以彌補(bǔ)的損害。

(三)陸源污染是短視的人類海洋社會(huì)觀的負(fù)面結(jié)果

辯證地看，海洋是地球最低處，所有污染物均可能以不同形式進(jìn)入海洋，但并非所有排污都會(huì)危害海洋環(huán)境，只有超過(guò)一定限度才會(huì)造成損害。因而，人類向海洋排污的行為具有一定的合理性，正是這種合理性的“認(rèn)知模式”使我們對(duì)海洋排污長(zhǎng)期地寬容甚至無(wú)視。在很長(zhǎng)的歷史時(shí)間內(nèi)，我們當(dāng)然地將海洋的納污能力作為一種人類理所當(dāng)然享有的便利，然而，正是這種觀念與思想主導(dǎo)下的海洋排污，使人類對(duì)陸源性排污給予更多的合理性解釋。這種認(rèn)識(shí)程度的直接后果便是社會(huì)對(duì)陸源性排污的放任與寬容;更何況陸源排污背后牽涉太多的現(xiàn)實(shí)利益。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，公眾已黯然接納了陸源污染，雖然“人們認(rèn)識(shí)到了陸源污染對(duì)海洋環(huán)境的有害影響是長(zhǎng)期積累的后果，但在污染損害實(shí)際產(chǎn)生之時(shí)，人們已認(rèn)為這種排放是正常和自然的”［5］。

綜合上述陸源污染產(chǎn)生根源，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角來(lái)看，陸源污染物的排放主體(特別是陸域主體)，防治的主動(dòng)性、積極性不高;從海洋生態(tài)保護(hù)目的看，若沒(méi)有一體化的陸海環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管體系，其生態(tài)危害在短期內(nèi)很難改良;從公眾的理性選擇看，陸源污染防治的意愿普遍不高，若再加上相關(guān)利益主體的參與意愿偏低，整個(gè)社會(huì)對(duì)陸源污染防治工作的支持度也打折了。所以，只有改變?nèi)藗兊暮Ｑ笥^念，政府積極作為，改變現(xiàn)有防治模式與狀況，完善現(xiàn)有制度等多策并用，才能有效解決陸源污染問(wèn)題。

二、我國(guó)陸源污染防治模式剖析

我國(guó)陸源污染防治包括三方面內(nèi)容:一是落實(shí)GPA(Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities)，采取相應(yīng)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃及具體措施防治陸源污染，如“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”以及一些區(qū)域性行動(dòng)計(jì)劃，主要由政策來(lái)實(shí)施;二是具體實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》(下簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》)與《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》)等法律法規(guī);三是與一些區(qū)域組織、國(guó)際組織或與其他國(guó)家共同開(kāi)展的海洋環(huán)境治理項(xiàng)目，如我國(guó)參加的西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃、東亞海行動(dòng)計(jì)劃以及扭轉(zhuǎn)南中國(guó)海及泰國(guó)灣環(huán)境退化趨勢(shì)項(xiàng)目等，主要由沿海地方政府落實(shí)，以單項(xiàng)政策或具體項(xiàng)目來(lái)履行?？傮w上，我國(guó)陸源污染防治以政策調(diào)控和行政監(jiān)管為主，在部分固定源污染防治中運(yùn)用了法律，很少或幾乎不用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，是一種典型的以政策為主導(dǎo)、以命令控制手段為執(zhí)行方式、被動(dòng)的“救火式”防治。

(一)政策導(dǎo)向性明顯

我國(guó)陸源污染防治以被動(dòng)的政策調(diào)控為主，主要表現(xiàn)為:主動(dòng)性不足，以外力趨動(dòng)為主(這種外力一方面來(lái)自于國(guó)際社會(huì)，另一方面來(lái)自于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求)，這是導(dǎo)致防治對(duì)策末端化的重要原因;穩(wěn)定性缺失，大多陸源污染防治以階段性政策或具體項(xiàng)目形式實(shí)施，這種選擇符合陸源污染的綜合性與復(fù)雜性，但是導(dǎo)致了防治目標(biāo)不確定及穩(wěn)定性差。

1.政策具有較大的靈活性，但強(qiáng)制力偏弱與持久性缺失

政策的靈活性在我國(guó)陸源污染防治的階段性工作中起到重要作用。從我國(guó)各沿海省份實(shí)施的“碧海行動(dòng)計(jì)劃”看，都最大程度地對(duì)各種可用的污染防治資源進(jìn)行了合理布局與規(guī)劃，并能根據(jù)不同海域的污染狀況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整?！督逗Ｓ蛭廴痉乐巍笆濉币?guī)劃》明確提出“由于不同海域的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境本底、環(huán)境容量存在差異，出于對(duì)某一海域?qū)崿F(xiàn)有效保護(hù)的目的，還有可能對(duì)部分陸域提出高于陸域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求”，這種要求僅靠法律是難以實(shí)現(xiàn)的。需要相關(guān)部門對(duì)陸上污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)修訂，通過(guò)靈活的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)之會(huì)更有效。

政策的靈活性賦予一些地方政府海洋資源利用與環(huán)境保護(hù)的選擇權(quán)，也在一定程度上彌補(bǔ)了法律的不足，這是政策所獨(dú)具的優(yōu)勢(shì)。隨著現(xiàn)代技術(shù)的進(jìn)步與人類社會(huì)的發(fā)展，污染物零排放大多還停留在理論中，如何平衡污染防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是地方政府必須解決的問(wèn)題，給予足夠的政策空間來(lái)平抑是可取的。例如，盡管《海環(huán)法》中有專章對(duì)陸源污染進(jìn)行規(guī)制，但從陸源污染發(fā)生的頻度與強(qiáng)度及強(qiáng)制性來(lái)看，法律的作用十分有限;關(guān)于海水水質(zhì)保護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等大多是由中央或地方政府出臺(tái)的一些政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的;而城市生活污水的處理與達(dá)標(biāo)排放問(wèn)題、沿海區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等都需要各級(jí)不同部門的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等發(fā)展規(guī)劃來(lái)共同達(dá)成。

然而，政策的靈活性也為地方政府消極履行甚至不履行防治陸源污染的責(zé)任埋下伏筆。當(dāng)規(guī)制嚴(yán)格或外力作用明顯，且涉及主要官員的政績(jī)時(shí)會(huì)主動(dòng)地采取對(duì)策;若無(wú)外界壓力與制度規(guī)制的情形下，會(huì)“自然”地讓海洋成為污染物的接納者。雖然《海環(huán)法》與《管理?xiàng)l例》對(duì)陸源污染防治進(jìn)行了系統(tǒng)地規(guī)范，但在目前以政策為主導(dǎo)的大背景下，實(shí)施范圍有限且執(zhí)行力度不夠。針對(duì)嚴(yán)峻的陸源污染形勢(shì)，雖有地方法院發(fā)出了陸源污染近海補(bǔ)償令［6］，有地方政府嘗試推行陸源排海溯源機(jī)制①陸源排海溯源機(jī)制在一些沿海省份如福建、海南、廣東、江蘇等省的海洋污染防治規(guī)劃或區(qū)域性法規(guī)中均有體現(xiàn)，但此機(jī)制真正予以實(shí)踐并追責(zé)的實(shí)例還未發(fā)現(xiàn)。，但大多仍停留在文獻(xiàn)中。如2012年第10期海洋環(huán)境信息顯示:上海和浙江所監(jiān)測(cè)的排污口均超標(biāo)排污;江蘇和廣西監(jiān)測(cè)的入海排污口超標(biāo)比率分別為85.7%和77.8%［7］?；叩呐盼劭诔瑯?biāo)率既與環(huán)境監(jiān)管不到位與執(zhí)法不力有必然的關(guān)聯(lián)，也與陸源污染防治的點(diǎn)源性治理對(duì)策與末端調(diào)控手段相關(guān)。

2.政策調(diào)控性與應(yīng)用性強(qiáng)，但穩(wěn)定性較弱

從我國(guó)30多年陸源污染防治的實(shí)踐，我們不難找到一些在中央或地方政府的政策趨動(dòng)下并在一定時(shí)間和區(qū)域內(nèi)取得相對(duì)良好效果、總體污染趨勢(shì)并未完全遏制的案例(參見(jiàn)圖1②圖1 數(shù)據(jù)源于環(huán)保部發(fā)布的2001 - 2011 年《中國(guó)近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》。)，如自2001年執(zhí)行《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》以來(lái)，Ⅰ、Ⅱ類海水水質(zhì)百分比雖不穩(wěn)定但逐步擴(kuò)大，Ⅲ類以下海水水質(zhì)百分比呈下降趨勢(shì)，這表明清潔海水正穩(wěn)步增多，政策的應(yīng)用有一定的實(shí)效。特別是到2005年此計(jì)劃第一階段驗(yàn)收時(shí)，Ⅰ、Ⅱ類海水水質(zhì)呈明顯上升趨勢(shì)，Ⅲ、Ⅳ類及劣Ⅳ類則明顯下降，這表明政策在短期內(nèi)取得了較好效果。但此計(jì)劃中的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃并未能持續(xù)，這與政策在執(zhí)行中所遭遇的各種政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題相關(guān)，當(dāng)政府對(duì)海洋污染防治不夠重視或此計(jì)劃因各種政治原因難以持續(xù)時(shí)，政策便會(huì)失去應(yīng)有的效力。從圖1看出，渤海自2006年后(這一年恰好是政策執(zhí)行的轉(zhuǎn)折點(diǎn))，Ⅰ、Ⅱ類海水水質(zhì)百分比逐漸下降，特別是自遭遇較嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的2008年后，Ⅳ類及劣Ⅳ類水質(zhì)百分比明顯上升。這表明，當(dāng)陸源污染防治在遭遇較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需求時(shí)，會(huì)自動(dòng)居于政府決策與監(jiān)管的下位。

圖1 渤海2001-2011年渤海海水水質(zhì)狀況

同時(shí)，政策的調(diào)控性會(huì)影響陸源污染防治的持久性與穩(wěn)定性。影響我國(guó)陸源污染防治持久性與穩(wěn)定性的因素主要包括:一是調(diào)控性政策過(guò)于抽象，幾乎所有的陸源污染防治文獻(xiàn)中均提到了“陸海兼顧、河海統(tǒng)籌”的思想，但此思想?yún)s沒(méi)有具體制度予以保障。二是政策太過(guò)具體或短暫，在國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的主導(dǎo)下，許多地區(qū)的陸源污染防治由項(xiàng)目或工程來(lái)實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目與工程不可避免地具有一定的臨時(shí)性與非持續(xù)性，很明顯這有為應(yīng)對(duì)政策或某種壓力而為之的可能，若某種壓力或政策成為過(guò)去式后，工程或項(xiàng)目也可能會(huì)隨即終止。

(二)以被動(dòng)的末端監(jiān)管及點(diǎn)源污染防治為主

為了解決陸源污染問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)近年來(lái)出現(xiàn)了一些指導(dǎo)原則，如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、污染預(yù)防、公眾參與、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、綜合污染者防治、污染者負(fù)擔(dān)等［8］。以此為基礎(chǔ)，許多沿海國(guó)制定了一系列對(duì)策，如:IWRM(Integrated Water Resources Management)、IWCAM(Integrating Watershed and Coastal Areas Management)、ICZM(Integrated Coastal Zone Management)等。在我國(guó)30多年的陸源污染防治工作中，有代表性的制度包括重點(diǎn)海域總量控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污申報(bào)與排污收費(fèi)、限期治理、污染物名錄制度、入海排污口監(jiān)管、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，然而這些制度均在一定程度上反映了立法者對(duì)陸源污染物排放合理性的認(rèn)可，是對(duì)陸源污染物排放的一種末端監(jiān)管。就陸源污染防治而言，在海岸帶工程建設(shè)項(xiàng)目中提及了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用，但僅作為一種針對(duì)具體項(xiàng)目的制度，很顯然沒(méi)有發(fā)揮預(yù)防污染的效用。切實(shí)的污染防治應(yīng)在國(guó)家或區(qū)域戰(zhàn)略選擇、各項(xiàng)政府規(guī)劃等過(guò)程中，將陸海一體化的環(huán)境影響予以客觀評(píng)價(jià)。

此外，我國(guó)一直十分重視某些重點(diǎn)海域的陸源污染防治工作，特別陸源污染嚴(yán)重的渤海。但大多對(duì)策采用的是救火式的被動(dòng)管控，這導(dǎo)致多年的防治并未能在海洋生態(tài)保護(hù)中取得持久的實(shí)效，如我國(guó)2005-2012年的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，遼河口、長(zhǎng)江口和珠江口環(huán)境狀況年際波動(dòng)較大，且渤海灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、閩江口和珠江口的水質(zhì)一直較差［10］，水質(zhì)一直較差的背后我們必須思考從源頭控制污染。渤海一直是我國(guó)陸源防治工作的重點(diǎn)，其防治效果起伏不定也說(shuō)明被動(dòng)管控的不足。以近五年來(lái)渤海入海河流監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)變化為例說(shuō)明(圖2③圖2數(shù)據(jù)源于環(huán)保部發(fā)布的2007-2011年《中國(guó)近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》。)。近五年來(lái)渤海入海河流I類水質(zhì)在所有監(jiān)測(cè)斷面中均為0，而劣V類斷面水質(zhì)均超50%，表明入海河流的許多斷面水質(zhì)已不具備基本使用功能，若想要發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)必須進(jìn)行生態(tài)修復(fù);亦顯示出這種簡(jiǎn)單的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的對(duì)策并不能有效控制長(zhǎng)程遠(yuǎn)距離的污染問(wèn)題。

圖2 渤海入海河流監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)類別圖

在我國(guó)陸源污染防治模式選擇中，政府大多偏重于行政監(jiān)管類制度，這類制度具有濃厚的行政強(qiáng)制性，多處于被動(dòng)地位，這種被動(dòng)性外加監(jiān)管體制的多頭化，致使利益被發(fā)揮到極致而責(zé)任被淡化到最輕，很不利于我國(guó)的陸源污染防治工作。此類對(duì)策至少有四方面不足:一是在很大程度上是一種應(yīng)急舉措，多適用于非正常情勢(shì)發(fā)生的場(chǎng)合，這就注定了此種調(diào)整機(jī)制的實(shí)際作用十分有限;二是具有嚴(yán)厲性，運(yùn)用是單向的，相對(duì)來(lái)說(shuō)人完全處于從屬與被支配的被動(dòng)地位;三是大多針對(duì)突發(fā)或嚴(yán)重的污染破壞事故的“休克療法”，著眼于“治標(biāo)”;四是在大多情形下具有不經(jīng)濟(jì)性的一面［10］。陸源污染最重要的應(yīng)是預(yù)防，而非陷入污染的消極應(yīng)付與治理之中。

許多陸源污染防治對(duì)策及相關(guān)舉措的啟動(dòng)程序十分復(fù)雜、執(zhí)行成本偏高，導(dǎo)致防治對(duì)策應(yīng)用的前景不明晰，環(huán)境效益的考量不具體，大多對(duì)策都是回應(yīng)性的。由于陸源污染防治既涉及污水排放、富營(yíng)養(yǎng)化、海洋垃圾、持久性有機(jī)物、石油污染、重金屬、底泥污染等海洋環(huán)境污染問(wèn)題，同時(shí)也涉及資源過(guò)度利用、生物多樣性減少、物理生境改變、棲息地破壞及外來(lái)物種入侵導(dǎo)致棲息地變化等海洋生態(tài)損害問(wèn)題。在相應(yīng)的關(guān)聯(lián)性沒(méi)有確切地科學(xué)認(rèn)證前，很難針對(duì)性采取實(shí)質(zhì)性舉動(dòng)。因而，任何一項(xiàng)污染物減排或生境保護(hù)措施的啟動(dòng)均要有不同的綜合性對(duì)策才能有效地實(shí)施。受制于科技發(fā)展與制度約束，陸域污染控制與海洋環(huán)境質(zhì)量之間的輸入響應(yīng)系統(tǒng)尚不具備支持決策的條件，很難明確所有污染來(lái)源。

(三)陸源污染防治成本負(fù)擔(dān)的非均衡性

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，雖然許多沿海國(guó)都強(qiáng)化了陸源污染防治對(duì)策體系，但在具體的污染防治成本負(fù)擔(dān)中存在極大的不確定性與非均衡性。這種非均衡性主要表現(xiàn)為兩方面，一是陸源污染防治責(zé)任的過(guò)度社會(huì)化;二是陸源污染成本負(fù)擔(dān)的區(qū)域化。

適度的陸源污染防治責(zé)任社會(huì)化具有正當(dāng)性，但目前存在的問(wèn)題是污染責(zé)任的過(guò)度社會(huì)化。雖然部分污染者造成的污染損害由全社會(huì)來(lái)負(fù)擔(dān)雖然分?jǐn)偭孙L(fēng)險(xiǎn)，提高了效率，但導(dǎo)致污染責(zé)任的缺位。從污染者負(fù)擔(dān)原則適用的情況來(lái)看，不同情形下具體污染物量相對(duì)準(zhǔn)確的度量與計(jì)算是前置性的，而陸源污染物的排放很難對(duì)不同的排污者予以準(zhǔn)確的核算，這種狀況一方面導(dǎo)致現(xiàn)行制度難以實(shí)施，另一方面導(dǎo)致污染的持續(xù)排放難以遏制，這種情形不僅符合“法不責(zé)眾”的心理預(yù)期，更滿足了“搭便車”的需求，進(jìn)而最終導(dǎo)致制度難以真正被遵守或執(zhí)行。

陸源污染負(fù)擔(dān)區(qū)域化非我國(guó)特有規(guī)定，許多沿海國(guó)家或區(qū)域都如此。若僅由沿海地區(qū)負(fù)擔(dān)，既剝奪了部分人的環(huán)境權(quán)益，增加經(jīng)濟(jì)成本，也轉(zhuǎn)嫁了污染責(zé)任，這種成本負(fù)擔(dān)與利益配置既不公平，也不具合理性?，F(xiàn)行做法是導(dǎo)致陸域主體很少考慮其行為對(duì)海洋的生態(tài)影響，大多只關(guān)注本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量的要因。因而，在污染者與受害者間沒(méi)有明顯的利益制約下，若沒(méi)有政府的主動(dòng)規(guī)制，只會(huì)徒增陸源的危害。如渤海多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)存在嚴(yán)重的有毒有害污染區(qū)，淡水入海量持續(xù)減少，與流域治污關(guān)系密切等;我國(guó)東海和南海，河口營(yíng)養(yǎng)物嚴(yán)重地超標(biāo)，有明顯的長(zhǎng)江、珠江流域性污染特征。若這些海域的污染防治只依賴沿海，明顯有悖于代內(nèi)環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)。

三、構(gòu)筑我國(guó)陸海一體化的綜合防治模式

國(guó)際上，陸源污染防治模式的研究，大多圍繞GPA轉(zhuǎn)化為NPA或相關(guān)行動(dòng)方案、區(qū)域性國(guó)際條約的履行等方面展開(kāi)。如David Osborn等人就行政監(jiān)管措施與非行政監(jiān)管措施在陸源污染防治中的利弊，指出應(yīng)該選擇綜合的方式來(lái)防治陸源污染［11］;Yoshifumi Tanaka對(duì)各層面的法律法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，指出亟需在區(qū)域性海洋法公約中引入一些新的防治原則與具體措施，如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、BATs與BEPs在陸源污染防治中的應(yīng)用等［12］;還有學(xué)者(J.Tapani Kohonen、Jon Birger Skaerseth等)在研究波羅的海、東北大西洋的陸源污染防治對(duì)策時(shí)，提出了防治模式的選擇應(yīng)與相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、執(zhí)行機(jī)制等相適應(yīng)。在國(guó)內(nèi)，較少學(xué)者對(duì)陸源污染防治模式進(jìn)行深入探討，大多僅從個(gè)案或個(gè)別區(qū)域污染防治情況展開(kāi)。從上述分析不難看出，這種救火式的防治模式雖在短期內(nèi)取得了一定效果，但在整體上并未能有效緩解陸源污染的勢(shì)頭。

(一)陸海一體的綜合防治

1.構(gòu)筑陸海一體化的預(yù)防、監(jiān)控、治理、修復(fù)的綜合防治體系

我們亟需在各項(xiàng)戰(zhàn)略決策與規(guī)劃中，真正落實(shí)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆标懞Ｒ惑w的預(yù)防、監(jiān)控、治理、修復(fù)的綜合防治模式。雖然“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡睦砟钤谖覈?guó)陸源污染防治規(guī)劃方案中都已提及，但由于沒(méi)有具體制度支撐，環(huán)境責(zé)任難以落實(shí)，致使停滯于理念之中，難以實(shí)踐。要真正實(shí)現(xiàn)陸源污染的全過(guò)程控制，首要的任務(wù)是將不同區(qū)域、不同行業(yè)污染物的排放、監(jiān)控、處理等細(xì)化到各層次的規(guī)劃中，并進(jìn)一步將不同生態(tài)條件下的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)落實(shí)到規(guī)劃方案中。可以借鑒溫室減排模式，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)陸源污染物的排放量進(jìn)行科學(xué)核算，有針對(duì)性地將污染物減排與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)落實(shí)到不同法律關(guān)系主體上，特別是政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)一定要明確。嚴(yán)格固定源或點(diǎn)源污染排放主體的環(huán)境責(zé)任，充分將污染成本內(nèi)部化，減少陸源污染的負(fù)外部性。

2.打破不同行政區(qū)劃的涉海政府之間的“行政壁壘”

理論上所有陸域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)均有可能造成一定的海洋影響，然而由于海洋遠(yuǎn)離陸地且不在一些陸域行政主體的管轄下，其既不能切身感受到海洋污染的實(shí)際損害，也不會(huì)因海洋污染遭受利益損失。因而，對(duì)于陸域行政主體來(lái)說(shuō)，很難具有自覺(jué)行動(dòng)保護(hù)海洋環(huán)境的動(dòng)機(jī);若無(wú)外力介入或制度規(guī)制，陸源污染防治責(zé)任對(duì)許多陸域主體很難實(shí)現(xiàn)。盡管關(guān)于陸源污染問(wèn)題并沒(méi)有出現(xiàn)法律的真空，有“使用自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)，不得損害別人的財(cái)產(chǎn)(sic utere tuo)”這一法律原則可作為習(xí)慣法［13］，然而以此原則作為習(xí)慣法在陸源污染中予以應(yīng)用還很困難。因而，在一定程度上，陸源性排污行為除了受到純粹陸域法律規(guī)范的約束，基本不受海洋環(huán)境保護(hù)的制約，這不僅是不同國(guó)家間陸源污染防治的最大壁壘，也是不同行政區(qū)域間最堅(jiān)實(shí)的壁壘。要能真正有效地預(yù)防陸源污染的發(fā)生，從源頭控制是關(guān)鍵。由于陸源污染的散發(fā)性與累積性，不同區(qū)域政府間在污染排放前的合作與溝通比已經(jīng)造成污染損害后的法律責(zé)任追究要有效得多。就打破“行政壁壘”而言，既需要有沿海不同行政區(qū)劃的管理部門之間的合作，更需要沿海與內(nèi)陸行政主體之間的合作;另外，由于陸源污染的龐雜性與跨界性，政府間協(xié)商機(jī)制的建立也必不可少，特別是將流域管理與海洋污染結(jié)合起來(lái)進(jìn)行有效的溝通與協(xié)商，更是當(dāng)今陸源污染防治的重要目的。

3.建立陸海一體的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系與環(huán)境信息交流平臺(tái)

建立陸海一體的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系與環(huán)境信息交流平臺(tái)，是構(gòu)建一體化的環(huán)境監(jiān)管體系的前提。雖然陸源污染的負(fù)效應(yīng)在一定程度上被社會(huì)所認(rèn)可，但環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不健全、不暢通無(wú)疑在客觀上助推了陸源污染的進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于環(huán)境污染的重視程度基于污染物質(zhì)在海洋中的行為對(duì)生命過(guò)程造成危害的認(rèn)知，并且依賴于我們觀測(cè)技術(shù)與分析方法的改進(jìn)與提高［14］。在我們對(duì)陸源污染的進(jìn)程與結(jié)果處于未知時(shí)，很難制定對(duì)策。受制于現(xiàn)有的政績(jī)考核機(jī)制與地方政府的利益選擇，內(nèi)陸政府常會(huì)無(wú)視或忽視海洋環(huán)境保護(hù)，這樣做的后果不僅使環(huán)境信息不流通，還會(huì)導(dǎo)致污染的海洋環(huán)境會(huì)被變現(xiàn)的資產(chǎn)或區(qū)域的政績(jī)所替代。因此必須構(gòu)建出統(tǒng)一的陸海一體化的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系與環(huán)境信息交流平臺(tái)，以完備的責(zé)任體制推動(dòng)不同地方政府能真正落實(shí)污染源頭控制。

4.完善區(qū)域政府監(jiān)管責(zé)任與跨區(qū)域環(huán)境污染損害賠償責(zé)任

要有效防治陸源污染，必須構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，厘清區(qū)域政府監(jiān)管責(zé)任與跨區(qū)域環(huán)境污染損害賠償責(zé)任。陸源污染的源頭在于陸上活動(dòng)，而我國(guó)的陸源污染防治工作大多僅局限于海岸帶地區(qū)或沿海地區(qū)。雖然現(xiàn)有法律規(guī)定，陸源污染由環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，但事實(shí)上我國(guó)的海洋環(huán)境監(jiān)管依然處于多頭監(jiān)管中。雖然我國(guó)11個(gè)沿海省份的海洋管理部門都明確規(guī)定監(jiān)督陸源污染物排海，但只有2個(gè)(遼寧、上海)省份的環(huán)境行政主管部門明確規(guī)定了陸源污染防治職能。更何況陸源污染物轉(zhuǎn)移具有單向性、海陸在污染物的處理過(guò)程中不具互益性，這決定了大多內(nèi)陸政府在處理海洋陸源污染問(wèn)題上的“區(qū)域本位”定位，很難主動(dòng)保護(hù)海洋環(huán)境。因此，我們需要建立陸海一體的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，對(duì)陸源污染物的預(yù)防、產(chǎn)生、監(jiān)測(cè)、控制、治理由統(tǒng)一的職能明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。

(二)重點(diǎn)突出、預(yù)防為主的綜合防治

從2001-2012年的各種污染源所占的比例來(lái)看，污染控制重點(diǎn)主要在陸域。除了水氣循環(huán)途徑，陸源污染物入海的主要形式包括河流、混排口、直排口、市政下水口等，其中河流包含了相當(dāng)大的非點(diǎn)源的量。陸源污染防治工作應(yīng)有針對(duì)性圍繞以下三個(gè)重點(diǎn)展開(kāi)。

1.確定近海污染物的重點(diǎn)控制區(qū)域

確定近海污染物的重點(diǎn)控制區(qū)域，以海洋功能區(qū)劃為核心，嚴(yán)控水陸交錯(cuò)帶的污染，是我國(guó)沿海地方政府陸源污染防治工作的重點(diǎn)。在我國(guó)，沿海陸域和近岸海域是各類污染物匯集區(qū)，一直難以有效根治。導(dǎo)致這種局面的原因既可能涉及產(chǎn)業(yè)布局不合理，也可能涉及執(zhí)法不嚴(yán)，還可能涉及各種沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的面源污染等。要解決此問(wèn)題，僅靠單一的監(jiān)管很難奏效。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┯行У目偭靠刂?，打破現(xiàn)有行政監(jiān)管的區(qū)域界限，在國(guó)家的引導(dǎo)下沿海地方政府間實(shí)行有效的合作，以相關(guān)區(qū)域的污染程度、生態(tài)敏感程度、區(qū)域尺度等為原則識(shí)別并進(jìn)行區(qū)域污染防治。同時(shí)，還應(yīng)在海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，對(duì)污染物排放總量進(jìn)行合理分配。如在確定主要入海污染源和入海通量時(shí)，環(huán)境監(jiān)測(cè)總站不僅要全方位占有，列出超標(biāo)污染源名單，還要有重點(diǎn)地收集排污量數(shù)據(jù)，對(duì)主要河流污染物入海通量的數(shù)據(jù)進(jìn)行科研采集與應(yīng)用。

2.完善重點(diǎn)污染物的排放與監(jiān)管制度

污染我國(guó)近海海域的主要有N、P、COD、石油類和重金屬等，若處置不當(dāng)，這些污染物在某些海域過(guò)度聚集，導(dǎo)致某些近岸海域使用權(quán)人利益得不到保障。國(guó)際上將主要陸源污染物分為污廢水、持久性有機(jī)污染物、放射性物質(zhì)、重金屬、油污(包括烴類物質(zhì))、各種營(yíng)養(yǎng)性物質(zhì)、改變生境的沉積物、垃圾等九類，基本囊括了所有陸域污染物排放類型，而我國(guó)陸源污染物的監(jiān)管范圍很窄。從2001-2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，影響我國(guó)近岸海域水質(zhì)的主要污染因子是無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽;部分海域石油類、鉛和化學(xué)需氧量超標(biāo);個(gè)別海域銅、總汞和鎘超標(biāo)。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律和政策不能完全涵蓋這些污染物的排放與監(jiān)管。我們應(yīng)進(jìn)一步完善重點(diǎn)污染物的排放名錄，加強(qiáng)重點(diǎn)污染物的監(jiān)測(cè)與管理。

3.以入海流域污染防治為重點(diǎn)，構(gòu)筑縱橫互補(bǔ)的污染控制體系

我國(guó)主要河流入海污染物排污量(見(jiàn)圖3④圖3數(shù)據(jù)源于環(huán)保部發(fā)布的2004-2012年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》。)一直居高不下且呈逐漸上升趨勢(shì)，充分說(shuō)明流域污染是陸源防治的重中之重，我們必須從各入海流域入手，對(duì)各種污染物的排海量實(shí)行有效的總量控制與排放控制。雖然2012年的《國(guó)家海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》中沒(méi)有入海河流監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)具體數(shù)字，但渤海灣入海河流水質(zhì)較差，海河、薊運(yùn)河、永定新河、潮白新河等河流入海斷面水質(zhì)均為劣Ⅴ類。入海河流的水質(zhì)狀況差，需要我們從源頭加強(qiáng)監(jiān)管，逐層確立責(zé)任，完善環(huán)境責(zé)任的負(fù)擔(dān)體系。因此，在對(duì)重點(diǎn)入海流域污染防治中，應(yīng)將所有可能排污的主體進(jìn)行全面梳理，在不同行政區(qū)域間可通過(guò)構(gòu)建縱橫互補(bǔ)的污染者負(fù)擔(dān)與生態(tài)補(bǔ)償原則，讓污染成本內(nèi)化，達(dá)成陸海利益均衡與互益。針對(duì)入海河流污染物排放限制問(wèn)題，我們必須有重點(diǎn)地結(jié)合不同污染物入海的狀況與海洋環(huán)境容量，尋求流域污染控制與海洋污染防治間的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)，使流域與海洋的各項(xiàng)控制指標(biāo)成為一個(gè)無(wú)縫連接系統(tǒng)。

圖3 我國(guó)2004-2011年主要河流污染物入海

(三)責(zé)任明晰、多策并用的綜合防治

海洋陸源污染是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，并非單純的法律制度能解決之。我們從前述原因分析中，可以看出，陸源污染既有歷史遺留的問(wèn)題，也有區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不完備，還有人口的遷移與城市化發(fā)展進(jìn)程等問(wèn)題。我們必須綜合運(yùn)用多種手段，切斷各種污染源及污染累積的路徑。

1.嚴(yán)控污染源，落實(shí)污染者負(fù)擔(dān)原則

從控制陸源污染物排放入手，逐步切斷污染物累積路徑，盡可能將排放入海的各種污染物成本內(nèi)化，并完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)區(qū)域相關(guān)排放區(qū)域政府的環(huán)境責(zé)任。無(wú)論是企業(yè)、各項(xiàng)公用設(shè)施的排污，還是各種入海排污口的超標(biāo)排污、地下河的排污等，其背后必涉及相關(guān)主體的利益。OSPAR(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-east Atlantic)在防治陸源污染中，一直堅(jiān)持以海洋生態(tài)質(zhì)量為目標(biāo)，以海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、河流和直排口監(jiān)測(cè)以及綜合大氣監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)源為參照，對(duì)不同區(qū)域的污染物指標(biāo)進(jìn)行衡量后，再做出相應(yīng)對(duì)策選擇，確立不同主體的環(huán)境責(zé)任與主要污染控制對(duì)象，并將海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與對(duì)人類行為的管理目標(biāo)一一對(duì)應(yīng)，保證了OSPAR所制定的各種環(huán)保措施均具有很強(qiáng)的操作性。因此，我們必須在盡可能完善環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，明確責(zé)任，從源頭上斬?cái)嗬骀?，才能阻截污染排放路徑?/p>

2.完善政府環(huán)境責(zé)任，合理負(fù)擔(dān)陸源污染防治資金

嚴(yán)格政府環(huán)境責(zé)任，逐步落實(shí)地方政府的環(huán)境責(zé)任目標(biāo)是陸源污染防治的重心。以渤海為例，四大類排放口(河流、混排口、直排口、市政下水口)排放的污染物占據(jù)污染物入海量的82.42%［15］。這四大類污染物雖很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)污染物零排放，但我們可以通過(guò)不同方式來(lái)減少污染物的排放或?qū)σ旬a(chǎn)生的污染危害進(jìn)行有效治理。對(duì)于河流排污，可以通過(guò)入海流域水質(zhì)斷面的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及區(qū)域性總量控制目標(biāo)，明確不同區(qū)域的政府責(zé)任，要求未能達(dá)標(biāo)區(qū)域由政府承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)混排口、直排口和市政下水口，排污主體相對(duì)明確時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行污染者負(fù)擔(dān)原則。在不能明確責(zé)任主體或遇到歷史遺留的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，可通過(guò)環(huán)境基金或政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。

3.多策并用，綜合防治陸源污染

海洋陸源污染是典型的綜合性污染，需要以政府多部門綜合為主導(dǎo)，以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以利益群體的直接實(shí)施為主流，復(fù)合運(yùn)用多重手段來(lái)應(yīng)對(duì)陸源污染。目前，陸源污染防治問(wèn)題主要依賴政府行為來(lái)解決。從我國(guó)“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”及其他沿海省份的陸源污染防治情況看，主要通過(guò)政府行政手段解決。此方式雖快捷高效，若單一依賴于此手段，則會(huì)存在以下不足:一是行政手段往往只會(huì)導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移，不會(huì)減少污染物排放;二是過(guò)多依賴行政手段會(huì)增加政府負(fù)擔(dān)，擴(kuò)張政府職能;三是末端行政控制手段對(duì)污染物來(lái)源廣泛的情形不適用，會(huì)扭曲一些行業(yè)或企業(yè)的治污成本等［11］。陸源污染防治需國(guó)家政策、法律與公眾參與的多重手段制約。由于人類陸上活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境及其可持續(xù)發(fā)展具有累積性，給現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，需多學(xué)科、跨部門共同努力，對(duì)其行為予以嚴(yán)厲制裁，懲罰這個(gè)環(huán)境“壞蛋”。

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