浙江省發(fā)改委綜合體改處

執(zhí)筆：葉科

自2013年9月11日省政府正式批復(fù)《海寧市要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革試點(diǎn)方案》以來，在省委省政府高度重視，特別是夏寶龍書記、李強(qiáng)省長(zhǎng)的多次調(diào)研、直接推動(dòng)下，經(jīng)省級(jí)相關(guān)部門的密切配合和大力支持，海寧市解放思想、大膽探索，深入開展土地使用、節(jié)能減排、金融人才等資源要素配置改革，短短半年時(shí)間試點(diǎn)取得了階段性成效，李強(qiáng)省長(zhǎng)給予“改革力度大、實(shí)施進(jìn)度快、疊加效應(yīng)好”的充分肯定。《人民日?qǐng)?bào)》、中國(guó)之聲、《浙江日?qǐng)?bào)》、浙江電視臺(tái)等多家省內(nèi)外媒體進(jìn)行了專題報(bào)道，引起了較大的反響。

做法和成效

（一）圍繞存量盤活，建立以綜合評(píng)價(jià)、分類施策、退出激勵(lì)為主要內(nèi)容的差別化要素配置機(jī)制

——建立公開公正的畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)排序制度。一是按規(guī)模設(shè)置評(píng)價(jià)體系。對(duì)規(guī)上、規(guī)下工業(yè)企業(yè)分別設(shè)置了綜合評(píng)價(jià)體系，規(guī)上企業(yè)設(shè)畝均稅收、銷售、工業(yè)增加值和單位能耗、單位排放、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等6大指標(biāo)，規(guī)下企業(yè)設(shè)單位用地、單位用電稅收2大指標(biāo)。二是分行業(yè)建立排序制度。分紡織、皮革、機(jī)械電子制造和其他等四大行業(yè)按規(guī)上、規(guī)下分別建立排序制度。三是建立整治行業(yè)限制排序制度。印染、化工、制革等整治行業(yè)一律不列入A類企業(yè)。四是建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)排序制度，一年一次進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)排序并公布。第一批對(duì)用地3畝以上的1659家工業(yè)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)打分（實(shí)際參加排序1609家），排名前80%的為A類發(fā)展提升類（其中前20%為重點(diǎn)扶持類，以下簡(jiǎn)稱A1、A2),排名中間15%的為B類整治提升類，排名最后5%的83家為C類落后淘汰類企業(yè)。

畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

——建立分類施策的資源要素價(jià)格倒逼機(jī)制。配套出臺(tái)18個(gè)政策文件，對(duì)A(A1、A2）、B、C類企業(yè)實(shí)施差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅、電價(jià)、污水處理費(fèi)、用能權(quán)和排污權(quán)等政策。

差別化城鎮(zhèn)土地使用稅。調(diào)整原有土地等級(jí)劃分范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)工業(yè)企業(yè)布局的實(shí)際，重點(diǎn)將城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)3元／m2·年的區(qū)域調(diào)整為6元／m2·年，調(diào)整后，征收6元／m2·年的工業(yè)企業(yè)數(shù)量從原3%增加到99%，征收9元／m2·年的工業(yè)企業(yè)家數(shù)保持1%不變，仍然適用3元／m2·年的工業(yè)企業(yè)只剩位置偏遠(yuǎn)的少數(shù)幾家。再根據(jù)企業(yè)“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行差別化減免城鎮(zhèn)土地使用稅，其中A1減征80%、A2排名前50%的減征60%、A2排名后50%的減征40%、B類減征20%、C類不予減免。

試點(diǎn)企業(yè)2013年度土地使用稅負(fù)擔(dān)情況分析表

差別化電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn) 單位：元/千瓦時(shí)

差別化用能總量指標(biāo)核定和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

差別化電價(jià)。對(duì)A、B類企業(yè)實(shí)施差別電價(jià)，能耗在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)部分（國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）執(zhí)行正常電價(jià)，能耗超過限額標(biāo)準(zhǔn)一倍以內(nèi)部分提高0.1元／千瓦時(shí)，超限額一倍以上提高0.3元／千瓦時(shí)；對(duì)C類企業(yè)實(shí)施懲罰性電價(jià)，能耗在限額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)提高0.1元／千瓦時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)以上提高0.3元／千瓦時(shí)。

差別化用能權(quán)。率先建立實(shí)施用能總量核定和交易制度，對(duì)年綜合耗能3000噸標(biāo)煤以上或新增年耗能1000噸標(biāo)煤以上的工業(yè)企業(yè)，以2011、2012兩年用能量為基準(zhǔn)參照，按A、B、C三類差別化核定用能總量，并實(shí)行核定配額內(nèi)不收費(fèi)、新增用能量有償申購(gòu)、超限額差別加價(jià)收費(fèi)制度。A1、A2、B類工業(yè)企業(yè)超額部分分別按基準(zhǔn)價(jià)50%、80%、150%收費(fèi)，C類企業(yè)原則上拉電限超，超額部分按基準(zhǔn)價(jià)200%執(zhí)行。據(jù)對(duì)需要用能總量核定的107家企業(yè)測(cè)算，預(yù)計(jì)全年核減總用能5.5萬噸標(biāo)煤，已有6家企業(yè)實(shí)施新增用能有償申購(gòu)，共交易1.72萬噸標(biāo)煤，交易總額113萬元。

差別化污水處理收費(fèi)。對(duì)污水入網(wǎng)工業(yè)企業(yè)實(shí)行多因子復(fù)合加價(jià)收費(fèi)制度（化學(xué)需氧量、酸堿度、懸浮物、磷酸鹽、氨氮5種），其中A類、B類工業(yè)企業(yè)實(shí)施常規(guī)的按污染物排放濃度階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，屬高污染的A類、B類化工、印染、制革行業(yè)工業(yè)企業(yè)在常規(guī)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)一步差別化加價(jià)，C類企業(yè)實(shí)行最高檔加價(jià)。目前實(shí)施多因子復(fù)合計(jì)價(jià)收費(fèi)的234家工業(yè)企業(yè)入網(wǎng)污水量，占全市工業(yè)污水入網(wǎng)總量的77%。

差別化排污總量和價(jià)格。差別化核定企業(yè)年度減排任務(wù)，A類減排任務(wù)為“十二五”全市工業(yè)平均年度減排任務(wù)的50%；B類工業(yè)企業(yè)分三檔，分別執(zhí)行平均減排任務(wù)的1倍、1.5倍和2倍；C類為4倍。差別化核定排污權(quán)交易價(jià)格，A類為基準(zhǔn)價(jià)，B類為基準(zhǔn)價(jià)1.5、2、2.5倍，C類為4倍。已對(duì)74家企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)總量和價(jià)格核定，共收取排污權(quán)指標(biāo)費(fèi)4803萬元，比原標(biāo)準(zhǔn)多征3000萬元。

其他配套政策。為進(jìn)一步加大優(yōu)勢(shì)企業(yè)的扶持力度和低效落后產(chǎn)能的淘汰力度，在實(shí)施差別化要素配置政策基礎(chǔ)上，分別對(duì)ABC類企業(yè)實(shí)施用地、用電、信貸、人才等激勵(lì)限制政策。對(duì)A類企業(yè)，保障用地、用電、信貸需求，支持對(duì)落后淘汰企業(yè)實(shí)施兼并重組，按規(guī)定給予引進(jìn)人才的個(gè)人所得稅優(yōu)惠；對(duì)B類企業(yè)，控制低效落后產(chǎn)能擴(kuò)張，實(shí)施有序用電管理時(shí)作為限電對(duì)象，從嚴(yán)控制信用評(píng)級(jí)、貸款投放；對(duì)C類企業(yè)，不予核準(zhǔn)和審批新的投資項(xiàng)目，禁止受讓土地以及與C、B類企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，實(shí)施有序用電時(shí)作為首要限電對(duì)象，不予提供信貸支持。

入網(wǎng)工業(yè)污水按化學(xué)需氧量(COD)濃度分檔計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

差別化排污總量和價(jià)格核定

差別化政策措施

——建立落后產(chǎn)能退出激勵(lì)機(jī)制。在建立差別化要素價(jià)格倒逼機(jī)制的同時(shí)，制定相關(guān)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)低效落后產(chǎn)能企業(yè)主動(dòng)淘汰退出。對(duì)政府按原出讓價(jià)收回土地的企業(yè)，重新出讓后給予溢價(jià)部分50%或每畝2萬元獎(jiǎng)勵(lì)，房產(chǎn)按照評(píng)估價(jià)補(bǔ)償。對(duì)在交易中心自行交易土地的企業(yè)，營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅等地方留成部分予以全額獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)兼并重組企業(yè)，并購(gòu)過程中產(chǎn)生的各類稅費(fèi)地方留成部分給予全額返還，并購(gòu)重組后的企業(yè)享受三年內(nèi)企業(yè)所得稅環(huán)比增長(zhǎng)10%以上地方留成部分的全額獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)淘汰關(guān)停企業(yè)，用能、排污權(quán)在規(guī)定范圍內(nèi)可以自行交易或由政府按基準(zhǔn)價(jià)回購(gòu)。對(duì)提升改造企業(yè)，最高給予設(shè)備投資額7%或1000萬元獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）圍繞增量選優(yōu)，創(chuàng)新土地、金融、科技、人才等要素節(jié)約集約利用機(jī)制

建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。為從源頭上控制淘汰類、限制類產(chǎn)能，建立了以投資強(qiáng)度、畝均稅收、單位能耗、單位排污為主要內(nèi)容的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，通過聯(lián)席會(huì)議評(píng)審把關(guān)。2014年投資強(qiáng)度和畝均稅收分別要求達(dá)到300萬元／畝和18萬元／畝以上。

實(shí)行新增用地彈性出讓制度。為提高工業(yè)企業(yè)投資強(qiáng)度，解決低效用地退出難問題，實(shí)施工業(yè)用地“3+5+X”分階段彈性出讓制度，“3”為3年以內(nèi)的建設(shè)期，“5”為5年以內(nèi)的投產(chǎn)達(dá)標(biāo)期，對(duì)建設(shè)和投產(chǎn)達(dá)標(biāo)情況分階段考核驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后轉(zhuǎn)入“X”年正常生產(chǎn)期。已對(duì)70宗2190畝工業(yè)用地進(jìn)行彈性出讓。

深化地方金融改革。創(chuàng)新地方金融組織，民間融資服務(wù)中心組建成立，首家村鎮(zhèn)銀行開始籌建。創(chuàng)新融資方式，2013年，通過上市、發(fā)債直接融資92.3億元，首次超過80.8億元的銀行貸款間接融資。積極推進(jìn)規(guī)改股、股上市的規(guī)范化股份制改造，試點(diǎn)以來，17家企業(yè)在浙江股交中心成長(zhǎng)板、創(chuàng)新板掛牌，1家企業(yè)在全國(guó)新三板掛牌。

創(chuàng)新科技人才集聚機(jī)制。充分發(fā)揮27家省級(jí)高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)中心、2家省級(jí)企業(yè)研究院、1家省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等平臺(tái)的研發(fā)引領(lǐng)作用。探索“孵化器+加速器+產(chǎn)業(yè)園”發(fā)展模式，新引進(jìn)孵化企業(yè)31家、注冊(cè)資金6096萬元。出臺(tái)專利質(zhì)押貸款管理辦法，發(fā)放質(zhì)押貸款880萬元；加大“海創(chuàng)基金”對(duì)科技投入的引導(dǎo)作用，已投資5個(gè)項(xiàng)目、2320萬元。開展企業(yè)技能人才自主評(píng)價(jià)制度改革，已在22家企業(yè)先行試點(diǎn)。

（三）圍繞優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，著力推進(jìn)相關(guān)配套改革

搭建要素交易平臺(tái)。為促進(jìn)資源要素流動(dòng)，建立健全集信息發(fā)布、掛牌交易、咨詢服務(wù)為一體的要素交易平臺(tái)，制定完善土地、排污權(quán)和用能權(quán)等要素交易細(xì)則和流程，要素交易中心于2013年11月底掛牌運(yùn)行。

建立高效便捷的行政審批制度。在大力減少審批事項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，探索建立核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批的制度，制訂工業(yè)企業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單，對(duì)負(fù)面清單外的工業(yè)項(xiàng)目全面實(shí)施承諾備案制，變先批后建為先建后驗(yàn)，已確定13個(gè)項(xiàng)目先行試點(diǎn)，3個(gè)項(xiàng)目基本辦成。率先推行商事登記制度改革，選取與企業(yè)群眾密切相關(guān)的35個(gè)行業(yè)推行“先照后證”，目前已辦理58家。

著力打造無收費(fèi)城市。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，著力深化清費(fèi)減負(fù)改革。取消房屋所有權(quán)登記費(fèi)、組織機(jī)構(gòu)代碼證書收費(fèi)等14項(xiàng)收費(fèi)，涉企類行政事業(yè)性收費(fèi)由33項(xiàng)減為19項(xiàng)，削減幅度達(dá)42.4%，每年將為企業(yè)減負(fù)2000萬元。

推進(jìn)行政綜合執(zhí)法體制改革。選擇許村鎮(zhèn)開展行政綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，整合20個(gè)市級(jí)行政執(zhí)法部門以及派出機(jī)構(gòu)、鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能和監(jiān)管力量，設(shè)立鎮(zhèn)行政執(zhí)法局，重點(diǎn)在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)和土地違法等方面進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，有效解決了基層“看得見管不著、管得著看不見”的問題，把矛盾處理在基層，解決在萌芽狀態(tài)。

海寧試點(diǎn)半年時(shí)間（2013年9月—2014年2月），取得了明顯的階段性成效。一是改革促進(jìn)了轉(zhuǎn)型發(fā)展。改革推動(dòng)了要素資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)傾斜，激勵(lì)A(yù)類企業(yè)做大做強(qiáng)，吸引浙商回歸發(fā)展。二是改革騰出了發(fā)展空間。通過實(shí)施政府收儲(chǔ)、企業(yè)兼并重組轉(zhuǎn)讓等方式共騰退低效用地57宗1418畝。對(duì)盤活的存量土地進(jìn)行優(yōu)化配置后，畝產(chǎn)效益大幅提升。三是改革擴(kuò)大了環(huán)境容量。通過實(shí)施差別化政策，C類企業(yè)懲罰性電價(jià)征收了180萬元，全年單位GDP能耗下降4.05%，高于全省平均0.35個(gè)百分點(diǎn)；高耗水企業(yè)年用水量同比下降208萬噸；全年削減化學(xué)需氧量3143噸，氨氮123噸，二氧化硫1718噸，氮氧化物918噸；200家實(shí)施多因子收費(fèi)的工業(yè)企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)了企業(yè)中水回用和污水預(yù)處理主動(dòng)性，實(shí)測(cè)COD濃度從改革前的348mg/L降至280mg/L，有力地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，提高了發(fā)展環(huán)境容量。

需要深化完善的問題

畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)體系有待細(xì)化完善。規(guī)上、規(guī)下企業(yè)分別考評(píng)、分開排序，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不一致，眾多的規(guī)下企業(yè)進(jìn)入A類排序相對(duì)容易，喪失了“小升規(guī)”的積極性。評(píng)價(jià)對(duì)象僅限于占地3畝以上的工業(yè)企業(yè)，80%的工業(yè)企業(yè)以及大量的服務(wù)業(yè)企業(yè)尚游離于差別化政策之外。此外，評(píng)價(jià)體系中技術(shù)創(chuàng)新等指標(biāo)相對(duì)缺乏，也需要下一步深化研究、繼續(xù)完善。

差別化價(jià)格實(shí)施力度有待進(jìn)一步加大。在城鎮(zhèn)土地使用稅差別征收上，海寧采用了最低3、6、9元／m2·年三檔，而根據(jù)國(guó)家條例規(guī)定，縣城最高可征收12元／m2·年、小城市最高可征收18元／m2·年，存在一定的調(diào)節(jié)空間。在差別化用能政策上，對(duì)C類企業(yè)用能量超限額加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)綜合折算，相當(dāng)于每度電加收0.06元，節(jié)能調(diào)節(jié)力度不大。建議加大對(duì)低效用地、落后產(chǎn)能的價(jià)格調(diào)節(jié)力度。

符合實(shí)際的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有待加快研究建立。目前海寧差別化電價(jià)實(shí)施中依據(jù)的國(guó)家和省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)只能覆蓋到6個(gè)行業(yè)30家企業(yè)，大量企業(yè)無標(biāo)準(zhǔn)可循，差別化電價(jià)流于形式、無法實(shí)施。同樣，由于缺乏切實(shí)可行的企業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)企業(yè)用水超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)無法實(shí)施，迫切需要加快研究制定具有較強(qiáng)可行性和操作性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

基本判斷和建議

（一）基本判斷

總體來看，海寧要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革試點(diǎn)始終貫穿轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這“一條主線”，通過建立畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)和差別化要素配置機(jī)制，扶優(yōu)汰劣，為結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了動(dòng)力、騰出了空間；充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府“兩個(gè)作用”，把畝產(chǎn)效益作為市場(chǎng)的“無形之手”，把要素差別化配置作為政府的“有形之手”，“兩手”合力形成了要素配置與企業(yè)質(zhì)量和效益相掛鉤的機(jī)制。切實(shí)推動(dòng)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即推動(dòng)資源配置向發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用轉(zhuǎn)變，推動(dòng)企業(yè)由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府管理向積極有為、強(qiáng)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。改革試點(diǎn)總體在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)進(jìn)行，方案規(guī)范完善，實(shí)施科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，成效較為卓著，社會(huì)認(rèn)可度高，在全省具有較強(qiáng)的典型代表意義，其主要做法和經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制、可推廣。

（二）推廣建議

以申請(qǐng)方式擴(kuò)面改革。以申請(qǐng)方式對(duì)改革進(jìn)行擴(kuò)面，既有利于充分調(diào)動(dòng)各地推進(jìn)改革的積極性，落實(shí)工作責(zé)任，提高方案制定的科學(xué)性，也有利于有效控制改革的風(fēng)險(xiǎn)。建議循序漸進(jìn)、穩(wěn)步擴(kuò)大改革范圍，率先在改革意識(shí)強(qiáng)烈、資源要素瓶頸制約突出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速的縣（市、區(qū)）推廣海寧試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。有意愿的縣（市、區(qū)）制定試點(diǎn)總體方案，報(bào)省政府統(tǒng)一審核批復(fù)。

明確改革的重點(diǎn)內(nèi)容。為切實(shí)增強(qiáng)改革的針對(duì)性，提高資源要素集約節(jié)約利用水平，重點(diǎn)圍繞土地、能源、資金、人才、環(huán)境五大要素，建立五大機(jī)制。一是建立畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)制度，作為實(shí)施差別化要素配置的依據(jù)。二是建立差別化的資源要素價(jià)格機(jī)制，更好地反映資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境損害成本。三是建立倒逼和激勵(lì)相結(jié)合的低效企業(yè)退出機(jī)制，促進(jìn)存量盤活和資源優(yōu)化配置，提高要素使用效率。四是建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。五是建立公開公平的交易機(jī)制，搭建要素交易平臺(tái)，促進(jìn)要素自由流動(dòng)、市場(chǎng)化配置。

賦予改革的先行先試權(quán)。為有效解決市縣改革過程中的權(quán)力不匹配問題，重點(diǎn)擴(kuò)大“六權(quán)”：一是城鎮(zhèn)土地使用稅政策調(diào)整試點(diǎn)權(quán)，允許實(shí)施分類分檔差別化減免城鎮(zhèn)土地使用稅政策。二是非居民生活污水處理收費(fèi)價(jià)格制定權(quán)，由擴(kuò)面改革地區(qū)自行確定收費(fèi)價(jià)格機(jī)制。三是差別電價(jià)制定權(quán)，擴(kuò)面改革地區(qū)自行擴(kuò)大差別電價(jià)實(shí)施范圍、確定加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省差別電價(jià)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室備案，商電力部門配合實(shí)施。四是排污價(jià)格制定權(quán)，初始排污權(quán)有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由擴(kuò)面改革地區(qū)自行制定，報(bào)上級(jí)價(jià)格、環(huán)保主管部門備案。五是初始用能有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，由擴(kuò)面改革地區(qū)自行制定，報(bào)上級(jí)價(jià)格、節(jié)能主管部門備案。六是支持?jǐn)U面改革地區(qū)建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定負(fù)面清單，開展核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批改革。