馬金華 符旺

近代浙江地方政府債務(wù)及啟示

馬金華 符旺

“地方債”即發(fā)債主體為地方政府的債務(wù)，其債務(wù)人是地方政府，是地方政府籌集財政資金的一種有效形式，其實現(xiàn)的收入由地方政府自主安排。我國在2011年啟動了地方政府自行發(fā)債的試點，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地成為首批試點地方。浙江省先后分兩期共發(fā)行67億元的地方公債，主要用于彌補財政赤字、籌集建設(shè)資金、調(diào)節(jié)經(jīng)濟健康運行等方面。其中，第一期計劃發(fā)行三年期記賬式固定利率附息債券共33億元、第二期計劃發(fā)行五年期記賬式固定利率附息債券34億元。雖然發(fā)行公債的好處良多，但公債的發(fā)行并不是毫無節(jié)制的，公債本身是建立在政府信用的基礎(chǔ)上的，對公債的發(fā)行與管理不僅有關(guān)政府的信譽與權(quán)威，甚至影響到一個地方經(jīng)濟社會的發(fā)展以及政局的穩(wěn)定。

近代浙江地方政府債務(wù)發(fā)行情況

浙江省近代地方政府債務(wù)跨了四個歷史時期：開始于南京臨時政府時期（1911-1912年），盛行于北洋政府時期（1912-1927年）和南京國民政府時期（1927-1937年），取締于國民政府時期（1937-1949）。1937年，隨著日本全面侵華戰(zhàn)爭的爆發(fā)，浙江省地方公債也逐步取消，最終退出了歷史舞臺。

1911年，隨著武昌起義的爆發(fā)，浙江光復(fù)，浙江省由此進入了南京臨時政府的新時期。政治上，浙江省由軍政府統(tǒng)治，為了鞏固新生的政權(quán)，軍政府需要財力的支持，軍政各費急需資金；經(jīng)濟上，由于受戰(zhàn)爭影響，稅收征收趨于停滯。在這種背景下浙江省發(fā)行了維持市面公債，1911年的維持市面公債是浙江省在中國近代史上（1840-1949年）發(fā)行的第一次地方公債，從此浙江省開啟了近代地方公債發(fā)行的歷史。在整個中國近代史上（1840-1949年），浙江省先后共發(fā)行18次地方公債，其中南京臨時政府時期共發(fā)行2次、北洋政府時期共發(fā)行6次、南京國民政府時期共發(fā)行9次、國民政府時期共發(fā)行1次。

浙江省是中國近代史上地方公債發(fā)行大省。從發(fā)行次數(shù)來看，在近代中國的所有省份中，浙江省與四川省并列第二，距排名第一的福建省僅一“次”之遙。從發(fā)行定額的規(guī)模來看，18次地方公債共發(fā)行定額14510萬元。其中，1000萬元及以上的有4次，500萬元及以上的有8次，1936年6000萬元是近代中國地方公債發(fā)行定額最多的一次。

近代浙江地方政府債務(wù)的基本特點

從縱向來看，如同其他省份一樣，浙江省近代地方債具有時代背景下的普遍特點，如其債務(wù)籌資多用于軍政費用；從橫向來看，浙江省作為近代史上一個獨立的發(fā)債大省，其地方債又呈現(xiàn)出其他省份所不具有的特點。

從發(fā)債原因來看，公債發(fā)行多因嚴峻的省情倒逼所致。在近代浙江地方公債的發(fā)行過程中，其公債發(fā)行的動因多是由于當時不利的省情倒逼所致，基本都帶有政府“迫不得已”的色彩。由于浙江在近代中國是相對富庶的省份，在軍閥混戰(zhàn)、政局動蕩的民國時期，浙江自然就成了戰(zhàn)爭宰烹、掠奪之地，在整個浙江省發(fā)行的18次地方公債中，由于戰(zhàn)爭原因而被迫發(fā)債的涉及7次，如財政廳四次定期借款、愛國公債等；由于財政窘迫，必須借債還債以維持政府信用的涉及5次，如整理舊欠公債、償還舊欠公債、清理舊欠公債等；由自然災(zāi)害而被迫發(fā)債的涉及1次，即賑災(zāi)公債。因此，從發(fā)債原因來看，近代地方債的發(fā)行多是由于嚴峻的省情倒逼所致，政府通過主動發(fā)債來調(diào)節(jié)經(jīng)濟、進行宏觀調(diào)控的情形則相當之少。

從債務(wù)的實際用途來看，多用于補充軍政費用，而用于生產(chǎn)建設(shè)的資金較少。在浙江省近代發(fā)行的18次公債中，募集用途主要有三個方面：補充軍政、整理舊債、支持生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)。其中，將募集到的資金用于補充軍政的有8次之多，集中在1927年以前，即南京臨時政府時期和北洋政府時期。當時的中國基本處于軍閥混戰(zhàn)的局面，浙江省是兵家必爭之地，不得不發(fā)行公債開支撐龐大的戰(zhàn)爭開支。將募集到的資金用于整理舊債的有6次，事實上，這6次公債也是將籌集到的資金變向地、間接地用于補充軍政費用，因為整理舊債多是為了補充積欠的軍政費用，當舊債積欠過多、累積數(shù)量過大時，通常通過發(fā)行公債來整理舊債。可以說，浙江省近代地方公債絕大部分是用于了補充軍政以及戰(zhàn)爭所需，真正用來支持生產(chǎn)建設(shè)的只涉及公路公債和建設(shè)公債，所以浙江近代發(fā)行的公債對促進浙江近代化的進程的貢獻是較小的。

從對擔保抵押的監(jiān)管來看，其管理機制逐步完善。其一表現(xiàn)在專門的公債擔?；鸸芾頇C構(gòu)的出現(xiàn)。在南京臨時政府時期與北洋政府前期，浙江省地方公債的還本付息基金基本是處于無管理狀態(tài)的；到1924年善后公債發(fā)行后，開始從商界中推選代表對公債的還本付息基金進行監(jiān)管，實現(xiàn)了從“零監(jiān)管”到設(shè)代表監(jiān)管的跨越；南京國民政府成立以后，又實現(xiàn)了從派代表監(jiān)管到設(shè)立專門的管理機構(gòu)的轉(zhuǎn)變。這說明了浙江省對公債基金的管理越來越重視，對其監(jiān)管也越來越完善。其二表現(xiàn)在勸募委員會的出現(xiàn)。1929年浙江省在發(fā)行建設(shè)公債的過程中，設(shè)立了勸募委員會。盡管勸募委員會在建設(shè)公債的募集中并沒有達到設(shè)立時所預(yù)想的效果，但這是浙江省在公債發(fā)行中的一大創(chuàng)舉。其三表現(xiàn)在浙江地方銀行在地方公債的發(fā)行與承募方面的積極參與。銀行的積極參與，保證了地方公債的順利發(fā)行與募集，引入銀行參與公債發(fā)行與承募也是浙江省公債管理機制越來越完善的表現(xiàn)之一。

從公債的規(guī)模來看，地方政府財政處于脆弱狀態(tài)，債務(wù)風(fēng)險高。公債依存度是指公債發(fā)行收入在當年財政支出中所占的比重，通常用來表示某一年度財政支出對公債收入的依賴程度，國際上公認的公債依存度安全線為15%—20%。1991年至1936年間，有8個年份的公債依存度是大于20%的，1936年的債務(wù)依存度更是達到了121.14%。過分龐大的債務(wù)負擔不僅表明當時政府的財政處于脆弱狀態(tài)，而且龐大的債務(wù)還是政府財政危機的隱形源泉。而從年份的分布來看，這些債務(wù)依存度超過20%的年份的與沒有超過20%的年份大致交替分布，說明了近代浙江省對公債規(guī)模的控制沒有起到很好的作用，債務(wù)危機的可能性一直都存在，沒有得到徹底解決。

對當今浙江省地方債管理的建議與啟示

充分發(fā)揮地方公債的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。近代浙江大多通過發(fā)行公債來彌補財政赤字、籌集財政資金。在省情倒逼的機制下，公債更多地發(fā)揮了它的籌款功能，成為地方政府的籌款工具。傳統(tǒng)意義上的公債，具備彌補財政赤字，籌集財政資金的功能；現(xiàn)代意義上的公債，除了上述功能外，作為政府宏觀調(diào)控的一種手段，還具備調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的功能。在市場經(jīng)濟中，不僅要發(fā)揮公債籌集財政資金、彌補財政赤字的作用，更要重視其經(jīng)濟調(diào)節(jié)的作用。

以增進社會福利為目的加強互動。近代浙江的地方公債大多用于補充軍政，這顯然有悖于現(xiàn)代公債的精神。公債的發(fā)放，要以增進社會福利為目的，而不完全是被嚴峻的形勢所逼迫。地方公債的債權(quán)人是地方政府，債務(wù)人是社會上的機構(gòu)投資者和個人，在發(fā)行過程中還涉及到社會上的一些中介機構(gòu)。因此，加強與社會的互動，有利于公債的發(fā)行。這就要引進銀行等社會中介機構(gòu)的參與承銷，給社會金融機構(gòu)注入活力；公債發(fā)行后，所籌資金要更多的用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟健康發(fā)展、增進社會福利。地方債要嚴格控制用途，資金導(dǎo)向應(yīng)該集中于生態(tài)建設(shè)、重點民生工程和市政建設(shè)等。

建立規(guī)范地方政府債務(wù)的法律支撐。近代浙江省通過設(shè)立公債基金擔保委員會對債務(wù)進行監(jiān)管取得了一定的成績，但也存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在缺乏法律的支撐。目前我國對地方政府債務(wù)的法律規(guī)定還有很多不完善的地方，要實現(xiàn)地方政府自主發(fā)行公債的目標必須要有法律的支持。需要建立一套完整的法律制度，對地方政府公債的發(fā)行目的、資金用途、承銷與募集、風(fēng)險管理等各環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定。通過完善《預(yù)算法》等財經(jīng)法規(guī)的規(guī)定，最終達到建立一套有法律支撐的監(jiān)管體系的目的，為地方債務(wù)的監(jiān)管提供法律依據(jù)。

地方政府自主發(fā)債與嚴格控制地方債務(wù)規(guī)模雙管齊下。根據(jù)我國的《預(yù)算法》，地方政府不能發(fā)行地方公債，但是在我國地方政府財力與事權(quán)不相匹配的情況下，地方政府要承擔較多的事項，必須要有財力的支持。在這種背景下，允許地方政府自主發(fā)行公債，構(gòu)建融資平臺將有利于解決這一矛盾；但是允許地方政府自主發(fā)行公債并不是意味著任由地方政府無限制地擴張債務(wù)，與此同時，必須嚴格控制地方政府債務(wù)的規(guī)模，通過科學(xué)的指標，比如公債依存度，定期衡量債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險。

作者：馬金華，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授；符旺，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院碩士研究生