對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌中公平性的思考

胡 月

（南京醫(yī)科大學醫(yī)政學院，江蘇 南京 210029）

● 醫(yī)療保障 ●

對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌中公平性的思考

胡 月

（南京醫(yī)科大學醫(yī)政學院，江蘇 南京 210029）

公平性是醫(yī)療保障制度的首要屬性，筆者指出醫(yī)保的城鄉(xiāng)差距導致資源配置不均衡，制度分割損害了運行效率并導致重復參?，F(xiàn)象嚴重，提出明確職能歸屬、建立管理一體化的可轉接、可選擇的醫(yī)保機制，同時強化政府責任，以提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障的公平性。

城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌；醫(yī)療保險制度；公平性

公平性是醫(yī)療保障制度的首要屬性。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度構成的中國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障體系框架已初步形成，從制度上實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。但醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)差距及不公平狀況已經(jīng)成為“全民醫(yī)?！边M程中的重大問題。為此，本文對“全民醫(yī)?！边M程和新醫(yī)改背景推動下的城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌展開探討，提出如何用公平的視角推進城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌的對策建議。

1 問題的提出

公平、正義、共享是社會保障制度的核心價值理念[1]，醫(yī)療保險制度當然也應遵循這一價值理念。在醫(yī)療保障領域，應努力達到水平公平與垂直公平，水平公平是指具有同等支付能力的人，其實際繳納的醫(yī)療保險費水平應相等，即籌資的水平公平性；或者具有同等醫(yī)療服務需要的人，無論其收入水平如何，應能得到同等質量和數(shù)量的醫(yī)療服務，即分配和使用的水平公平性。垂直公平是指不同支付能力的人，理應在醫(yī)療保險費用負擔上有所不同，即籌資的垂直公平；或者是醫(yī)療服務需要水平不同的人所得到的醫(yī)療保險的保障程度和范圍也不相同，即分配和使用的垂直公平。公平理念體現(xiàn)在醫(yī)療保險的籌資、分配和使用中，不因社會成員的地位和收入而呈現(xiàn)差異[2]。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保險體系是公平性的內(nèi)在要求，也是避免多頭管理、重復建設，提高人力物力和制度運行效率的需要[3]。

西方國家理論界對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度問題研究的數(shù)量較少，其城鄉(xiāng)收入差距較小的國情背景，與目前我國所要解決的問題存在較大的本質上的差異。但國外在城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌中出現(xiàn)的不公平弊端，值得我們引以為戒。如日本的醫(yī)療保障已經(jīng)自成一體，但在其城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌的進程中，在國民皆保險實現(xiàn)的同時，也形成了龐大的管理體系[4]，不同制度的參保者享有不同的待遇水平，造成了給付標準的不平等。

公平、公正是實現(xiàn)和諧醫(yī)療保障制度的必經(jīng)之路。我國醫(yī)療保障體系長期呈現(xiàn)出的制度分立、資源分散、碎片式結構，與公平性目標相距甚遠。在制度設計、統(tǒng)籌層次和待遇給付上均暴露出不公平狀況。因此，如何建立一個覆蓋全體國民，公平、高效和可持續(xù)發(fā)展的醫(yī)療保障制度，就成為我國政府致力解決的難題。

據(jù)2013年5月人力資源和社會保障部公布的《2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年末全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)為53，641萬人。其中，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的有26,486萬人；參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的人數(shù)為27,156萬人。衛(wèi)計委2013年6月公布的《2012年我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2012年底，全國有2566個縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口數(shù)達8.05億人，參合率為98.3%。從政策層面看，全民醫(yī)保的基本制度框架初步建立。從人口覆蓋來看，幾乎已實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保障[5]。但從實際情況看，目前僅是在制度與政策上覆蓋全體國民的醫(yī)療保障，稱不上真正意義上的全民醫(yī)保[6]。如何達到籌資公平和受益均等，有許多問題需要進行系統(tǒng)分析和研究。其中一個重要的問題是，如何用一種恰當?shù)墓揭暯莵砭舛喾N制度并存帶來的各種差異。

2 城鄉(xiāng)醫(yī)保分割導致的矛盾和問題

表1 2012年度我國城鄉(xiāng)醫(yī)保制度籌資與支出比較

2.1 醫(yī)保的城鄉(xiāng)差距導致資源配置的不均衡

黨的十八大報告提出“整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，提高人民健康水平”。新醫(yī)改方案確立了“讓人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務, 建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”的目標并正式實施。在此背景下，“全民醫(yī)?！敝贫妊杆偻七M。我國城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度主要有3種，是在不同的歷史時期相繼制定出來的，相互之間沒有很好銜接起來。職工醫(yī)保主要針對城鎮(zhèn)就業(yè)者，居民醫(yī)保主要針對城鎮(zhèn)非就業(yè)者，新農(nóng)合針對戶籍在農(nóng)村的居民。3種醫(yī)療保障制度建立呈三維分立態(tài)勢，人為地在制度設計上設置了一道鴻溝，在籌資水平、待遇給付上均顯現(xiàn)出不公平狀況，這已成為“全民醫(yī)保”進程中的難點問題[7]。特別是在農(nóng)村，新型農(nóng)村合作醫(yī)療立足于大病保險，政策方向以保大病為主，主要補助大額的醫(yī)療費用或住院費用，但沒有個人賬戶，缺乏小病保障。

2012年城鎮(zhèn)醫(yī)保的籌資總額相當于新農(nóng)合的2.8倍，基金支出總額相當于新農(nóng)合的2.3倍（表1）。醫(yī)療保險是各級各類醫(yī)療服務提供者的經(jīng)費保障系統(tǒng)，參保人患病后獲得醫(yī)療服務，而醫(yī)院提供醫(yī)療服務的補償則來源于醫(yī)療保險這個第三方付費系統(tǒng)。醫(yī)療保險與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)密不可分，相輔相成，但城鄉(xiāng)醫(yī)保籌資與支出存在的巨大差別，必然使城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置的不平衡性進一步加劇[8]。

2.2 制度的分割和碎片化損害了醫(yī)保制度的公平性和

有效性

目前，我國醫(yī)療保險基金大多實行區(qū)縣統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次越低，區(qū)域間的差距也越大，公平性也較差。醫(yī)療保險制度的分割和碎片化阻礙了社會成員的合理流動，醫(yī)療保險報銷存在區(qū)域限制，削弱了醫(yī)療保險基金的抗風險能力和互助共濟能力，造成了制度之間受益群體權益的不公平，并固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結構和現(xiàn)有的社會階層結構[9]。三種基本醫(yī)療保障制度管理及經(jīng)辦機制沒有理順，政出多門，城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由人力資源和社會保障部門主管，新農(nóng)合由衛(wèi)生部門主管，各部門之間沒有行政隸屬關系，很難相互制約和牽制。不同的利益主體有不同的利益訴求，遇到問題無法綜合協(xié)調(diào)和控制，缺乏統(tǒng)一性和整體性，不利于醫(yī)療保險體系的協(xié)調(diào)推進，也增加了機構管理的成本，醫(yī)保體系運行低效。

2.3 制度不銜接導致重復參?，F(xiàn)象嚴重

兩個醫(yī)保用藥目錄，兩套管理網(wǎng)絡、參保信息無法共享，以致很難準確估計全國有多少人重復參保。如在城鎮(zhèn)上學的農(nóng)村中小學生可能同時參加了居民醫(yī)保和新農(nóng)合。按照2013年政府對新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的補助標準每人每年280元，浪費的財政補貼資金量相當驚人。

為此，新醫(yī)改方案明確提出“做好城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接”。2010年10月通過的《社會保險法》也規(guī)定了“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算”。因此，需要在醫(yī)療保障體系框架初步形成的基礎上將三項基本醫(yī)療保險制度統(tǒng)籌銜接，推動城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的整合與發(fā)展[7]。以人人享有基本醫(yī)療保障為根本的出發(fā)點，將基本醫(yī)療保障作為公共產(chǎn)品讓全社會成員平等享有。鑒于籌資水平的差異，可先行城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度的銜接[10]。這兩種制度都以大病統(tǒng)籌為主，籌資方式由個人與政府共同承擔。將這兩種制度先行一體化運作，具有較強的可操作性。

3 用公平的視角推進城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌的對策及建議

3.1 對醫(yī)療保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的正確理解

醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實施國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是現(xiàn)階段完善我國基本醫(yī)療保險制度的內(nèi)在要求。但對“統(tǒng)籌”我們應該有清晰的認識。我國地域遼闊，城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別明顯，要想城鄉(xiāng)居民享受的醫(yī)療保障待遇標準整齊劃一是不現(xiàn)實的，必須承認差距的存在。城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌必然是一個漸進的過程，應隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。統(tǒng)籌的重點在于公平受益、制度銜接、管理整合、一體運行。

3.2 城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌的具體措施

3.2.1 改變分割管理，建立有機銜接、可選擇、可轉接的基本醫(yī)療保障體系

新醫(yī)改方案中提到“探索城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化管理、整合醫(yī)保經(jīng)辦管理資源”的要求，但是醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后的職能歸屬并未明確，如何統(tǒng)籌操作也無具體辦法，不少地區(qū)也是在自行探索，摸著石頭過河[7,11]。如江蘇省張家港市的居民醫(yī)保與江陰市的新農(nóng)合均覆蓋了除參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的所有居民，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化運作，是不同保障制度銜接的有益探索。寧夏已在2010年10月在全自治區(qū)實現(xiàn)了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，新農(nóng)合劃歸人力資源和社會保障廳管理。杭州市在2011年將新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。因此，明確職能歸屬、管理一體化運作可以作為突破口。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力的自由流動成為趨勢。因此，不同醫(yī)保制度之間的銜接機制的探索顯得尤為重要，需要打破戶籍、身份限制，新農(nóng)合、居民醫(yī)保享有待遇水平與連續(xù)繳費年限掛鉤，參保年限同等看待。同時建立三種醫(yī)療保障制度可轉接、折算的機制?？稍诔青l(xiāng)醫(yī)保整合后的制度內(nèi)建立多種費率檔次，讓參保人自行選擇。同時加強信息化建設提升城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌的管理水平，避免重復參?，F(xiàn)象，可在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的參保識別碼，居民參保時對比識別碼，就可以避免重復參保。

3.2.2 強化政府責任，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障的公平性

真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌，任重而道遠。鑒于籌資水平的差異，可先行將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合進行整合，待籌資水平、償付標準都有所提高的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的整合。通過分步整合、逐漸提高統(tǒng)籌層次的方式，打破制度藩籬，會使困難分解、沖突減小[3]。

此外，醫(yī)療保險與醫(yī)療服務密不可分，參保人的醫(yī)療保險待遇最終體現(xiàn)為他能獲得的醫(yī)療服務數(shù)量和質量。因此加強政府責任，加大對農(nóng)村醫(yī)療服務設置和資金的投入，縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療服務水平的差異，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障和醫(yī)療服務的公平性和可及性。

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（本文編輯：楊紅梅）

F840.684

A

1003-2800（2014）06-0363-03

2013-11-27

江蘇省社科聯(lián)項目資助：城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌中的公平性研究（12SYB-039）。

胡 月（1977-），女，江蘇南京人，在讀博士研究生，講師，主要從事醫(yī)療保障與衛(wèi)生政策方面的研究。