周夢(mèng)嬌

內(nèi)容摘要：房地產(chǎn)調(diào)控中“央地關(guān)系”原因在于央地雙方缺乏理性的面談及協(xié)作理念、雙方利益缺乏制度化的表達(dá)及溝通渠道、調(diào)控措施的設(shè)定和實(shí)施缺乏有效的反饋及評(píng)估機(jī)制，這不僅削弱了調(diào)控的實(shí)際效果，危及調(diào)控及其代表的政府治理的公信力和合法性，也妨礙了科學(xué)合理的“央地關(guān)系”及法治秩序的建立，本文對(duì)此進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系 房地產(chǎn)調(diào)控 分權(quán) 失衡 憲政

房地產(chǎn)調(diào)控困局的核心在于“央地關(guān)系”失衡

以2010年4月17日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”）為標(biāo)志，“有史以來最嚴(yán)厲”的房地產(chǎn)調(diào)控已經(jīng)持續(xù)四年多了。但是中央政府的調(diào)控立場(chǎng)在實(shí)踐中卻屢屢遭遇各方質(zhì)疑。尤其是調(diào)控導(dǎo)致地方財(cái)政收入出現(xiàn)普遍、大幅的減少，進(jìn)一步惡化了財(cái)權(quán)與事責(zé)不對(duì)等的“央地關(guān)系”，致使“央地關(guān)系”呈現(xiàn)更嚴(yán)重的失衡。于是，地方各級(jí)政府不斷地以各種形式試探中央調(diào)控政策的底線，突破中央調(diào)控政策的限制，尋找調(diào)控約束下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的方式。中央的對(duì)策則是形式上以嚴(yán)厲管控為主，具體則以選擇性的默認(rèn)或否定顯示調(diào)控的立場(chǎng)和底線，勉力維持中央對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的最高權(quán)威以及對(duì)地方行動(dòng)的否決權(quán)。這種缺乏合法性和合理性支持、缺乏規(guī)則預(yù)期和程序透明的“央地博弈”，既凸顯了當(dāng)下房地產(chǎn)調(diào)控個(gè)案中“央地關(guān)系”嚴(yán)重失衡，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革中整個(gè)“央地關(guān)系”的縮影。中央政府一開始由于各種原因基本上不介入房地產(chǎn)市場(chǎng)，地方政府出于利益最大化和地方競(jìng)爭(zhēng)等考慮亦放松監(jiān)管。等到風(fēng)險(xiǎn)失控、危機(jī)爆發(fā)、危及經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，中央政府以清算和拯救的姿態(tài)實(shí)施“調(diào)控”，以集權(quán)、管控特別是限制地方政府權(quán)力為核心構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管體制。而地方政府則在遵守中央政令和追求自身利益的雙重約束下以各種形式試探中央政策的底線、尋求中央監(jiān)管的縫隙，從而維持對(duì)具體問題的影響力并形成與中央“博弈”的籌碼。雖然這種“央地關(guān)系”模式因中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期、中央集權(quán)管理的體制慣性等因素而具有一定的必然性，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度發(fā)展、政府在整體上不斷界定其與市場(chǎng)的界限、在內(nèi)部結(jié)構(gòu)“央地關(guān)系”的失衡及其法律規(guī)制呈現(xiàn)重心下移的當(dāng)下及未來，其不僅對(duì)解決具體問題于事無補(bǔ)，也會(huì)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其法治秩序得以建立的最大障礙。

房地產(chǎn)調(diào)控中“央地關(guān)系”失衡的表現(xiàn)、成因及制度根源

（一）房地產(chǎn)調(diào)控中“央地關(guān)系”失衡的表現(xiàn)

各級(jí)政府對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的深度參與導(dǎo)致其與房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)合成了唇齒相依的利益共同體。中央政府基于控制系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、回應(yīng)民意壓力等考慮不顧或直接犧牲地方政府的利益而實(shí)行的調(diào)控，勢(shì)必引發(fā)地方政府各式各樣的規(guī)避、修正及反對(duì)。

（二）“央地關(guān)系”失衡的后果及成因

直接削弱了調(diào)控效果。不管是基于房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的客觀需要，還是基于中央政府為了公共利益而介入房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)訴求，調(diào)控本身均具有必然性和合理性，但地方政府的各種規(guī)避、修正及反對(duì)嚴(yán)重削弱了中央政策的實(shí)際效果。顯著損害了調(diào)控及其代表的政府治理的公信力和合法性。房地產(chǎn)調(diào)控是政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的重要形式，是展示和檢驗(yàn)政府治理公信力和合法性的重要契機(jī)。而充滿不確定性、嚴(yán)重缺乏預(yù)期、違背法治精神的“央地博弈”導(dǎo)致調(diào)控在“央地關(guān)系”內(nèi)部充滿投機(jī)性、社會(huì)對(duì)調(diào)控充滿懷疑和焦慮，嚴(yán)重?fù)p害了這種公信力和合法性。嚴(yán)重妨礙了科學(xué)合理的“央地關(guān)系”及法治秩序的建立。中央政府忽略甚至犧牲地方政府的利益、堅(jiān)守自身立場(chǎng)而強(qiáng)力調(diào)控，在實(shí)踐中遭遇地方大規(guī)模博弈時(shí)則以選擇性的取舍勉力維護(hù)自己的權(quán)威及底線，顯然與前述標(biāo)準(zhǔn)和要求不符。產(chǎn)生上述后果的原因主要有三個(gè)，也是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理中“央地關(guān)系”存在的三個(gè)主要問題：

第一，央地雙方缺乏理性的商談及協(xié)作理念。中央調(diào)控一直存在著“一刀切”、“令行禁止”的強(qiáng)烈偏好。一項(xiàng)政策的有效執(zhí)行，政策制定者的權(quán)威和執(zhí)行能力、政策本身的合理性、與相關(guān)利益主體尤其是受影響者的溝通、準(zhǔn)確的時(shí)機(jī)和合適的環(huán)境、執(zhí)行過程中的反饋和績(jī)效評(píng)估、及時(shí)有效的修正機(jī)制等因素均必不可少。在距離純粹的政治、外交和軍事等越遠(yuǎn)而與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展事務(wù)越近的領(lǐng)域，特別在市場(chǎng)化程度越深、專業(yè)性和技術(shù)性越強(qiáng)的領(lǐng)域，政策的執(zhí)行效果與政策制定者的權(quán)威和執(zhí)行能力的關(guān)聯(lián)就會(huì)趨弱，而與其他因素的關(guān)聯(lián)則會(huì)變強(qiáng)。這是傳統(tǒng)的集權(quán)型中央調(diào)控在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理中面臨的最大困局之一。同時(shí)地方政府既無法形成商談及協(xié)作的能力，也缺乏相應(yīng)的理念和意愿。地方政府更偏好以實(shí)際的“事責(zé)”及“事權(quán)”為籌碼，利用其對(duì)實(shí)踐問題的熟悉以及中央對(duì)其實(shí)際執(zhí)行政策的客觀依賴，以各種規(guī)避、修正及反對(duì)與中央“博弈”，并借機(jī)將自身的利益融入其中。此輪房地產(chǎn)調(diào)控遭遇的困局就是缺乏商談及協(xié)作理念的“央地關(guān)系”失衡之力證。

第二，央地雙方利益缺乏制度化的表達(dá)及溝通渠道。中央傾向于強(qiáng)調(diào)自己系公共利益的代表而壓制地方利益，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地方競(jìng)爭(zhēng)客觀上形成了地方利益。特別是在市場(chǎng)化程度越普遍、競(jìng)爭(zhēng)和分工越深入、與利益的生產(chǎn)及分配越緊密的產(chǎn)業(yè)中，央地之間、各地方之間的利益就越容易出現(xiàn)巨大差異。在此輪房地產(chǎn)調(diào)控中，恰恰是北京、上海和廣州等大城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀與中央的調(diào)控立場(chǎng)存在更多相似的地方，對(duì)中央調(diào)控政策的落實(shí)也最為徹底。而在風(fēng)險(xiǎn)和泡沫并不嚴(yán)重或完全可控、房地產(chǎn)市場(chǎng)正在起步、本地政府調(diào)控尚且得力、中央調(diào)控政策可能會(huì)無的放矢甚至適得其反的地方，地方政府的利益訴求就缺乏表達(dá)和溝通的機(jī)制。忽視地方利益表達(dá)和溝通而強(qiáng)推的中央調(diào)控在實(shí)踐中面對(duì)地方博弈必然遭遇兩難：視而不見就會(huì)被地方解讀為“默認(rèn)”，默認(rèn)就等于間接鼓勵(lì)地方先斬后奏的“試探權(quán)”，從而實(shí)際上否定自己的調(diào)控立場(chǎng)。

第三，調(diào)控措施的設(shè)定和實(shí)施缺乏有效的反饋及評(píng)估機(jī)制。房地產(chǎn)市場(chǎng)專業(yè)性較強(qiáng)且復(fù)雜多變，客觀上要求調(diào)控主體相機(jī)抉擇，調(diào)控措施應(yīng)當(dāng)因地制宜、因時(shí)制宜。此外，由于各個(gè)主體的利益訴求存在很大的差別，因此對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控措施的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識(shí)。在供需兩端都已充分市場(chǎng)化的背景下，此輪房地產(chǎn)調(diào)控并未直接干預(yù)價(jià)格，其目的不是直接打壓房?jī)r(jià)，因而以房?jī)r(jià)跌否及跌幅來評(píng)判調(diào)控績(jī)效，既不科學(xué)也不可行。但是，中央在調(diào)控措施的設(shè)定上缺乏對(duì)地方利益的考量，缺乏對(duì)調(diào)控措施本身合理性和合法性的判斷，而主要是從利于行政控制、便于中央檢查、展現(xiàn)中央權(quán)威等思維出發(fā)強(qiáng)推各種行政干預(yù)政策（從限貸到限購），并且在執(zhí)行過程，缺乏反饋和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致調(diào)控措施引發(fā)的眾多負(fù)面效果幾乎抵消甚至超過其積極作用，而這些負(fù)面效果本可避免或至少可以控制在合理的范圍之內(nèi)。特別是中央政府不斷強(qiáng)化行政干預(yù)激起地方政府大面積試探，中央與地方之間的利益博弈導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控政策出現(xiàn)模糊、混亂，誤導(dǎo)民眾將調(diào)控效果與房?jī)r(jià)跌否及跌幅相捆綁。民眾對(duì)于調(diào)控的期待落空后則對(duì)中央房地產(chǎn)調(diào)控中“央地關(guān)系”的失衡及其法律規(guī)制政府產(chǎn)生巨大的民意壓力，中央轉(zhuǎn)而強(qiáng)化行政干預(yù)，從而陷入惡性循環(huán)。endprint

（三）“央地關(guān)系”失衡的制度根源

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在實(shí)踐中逐漸形成科學(xué)合理的“央地關(guān)系”應(yīng)滿足的基本標(biāo)準(zhǔn)是穩(wěn)定而有效率。認(rèn)可和鼓勵(lì)合理的地方分權(quán)并加以必要的中央集權(quán)，促進(jìn)二者的對(duì)立統(tǒng)一和彼此融合，已成為現(xiàn)代法治國(guó)家構(gòu)建“央地關(guān)系”模式的共識(shí)。我國(guó)“央地關(guān)系”的改革也是從地方分權(quán)開始的。在具體形式上，其開端和主線都圍繞財(cái)政關(guān)系的調(diào)整而進(jìn)行，標(biāo)志是分稅制改革?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（簡(jiǎn)稱《分稅制決定》）明確了央地各自的事權(quán)和財(cái)政收支的范圍，確定了中央稅、地方稅和共享稅。分稅制開辟了中央集權(quán)和地方分權(quán)并存的“央地關(guān)系”新格局，實(shí)現(xiàn)了中央政府“增收擴(kuò)權(quán)”的初始目標(biāo)，還塑造出強(qiáng)大的激勵(lì)機(jī)制刺激地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，比較成功地回答了在單一制國(guó)家里對(duì)集權(quán)的客觀要求與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)央地分權(quán)的客觀要求之間如何求得平衡、單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)約束下的央地政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)如何定位等難題。

然而，以財(cái)政分權(quán)為核心的“央地關(guān)系”改革也存在隱患和風(fēng)險(xiǎn)，并且已經(jīng)造成嚴(yán)重后果。分稅制改革并非基于統(tǒng)籌“央地關(guān)系”全局而作的整體性改革設(shè)計(jì)，而主要是中央政府慮及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失敗、財(cái)政實(shí)力薄弱可能危及統(tǒng)治秩序，因而基于增強(qiáng)中央財(cái)政實(shí)力、確立對(duì)改革的主導(dǎo)地位和保證統(tǒng)治秩序而作的策略性安排。故我國(guó)的央地分權(quán)改革一開始就具有濃厚的功利主義和機(jī)會(huì)主義色彩。其特點(diǎn)有二：首先，以利益分配作為核心激勵(lì)，效果固然直接而明顯，但也誘導(dǎo)了地方政府將“央地關(guān)系”化約為簡(jiǎn)單、功利的利益劃分?！把氲仃P(guān)系”過度嵌入利益分配，甚至被利益分配機(jī)制所制約，將勢(shì)必削弱中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的合理性及合法性，這也是主張我國(guó)應(yīng)實(shí)行“財(cái)政聯(lián)邦制”的學(xué)者往往忽略的風(fēng)險(xiǎn)。以財(cái)政分權(quán)為核心的“央地關(guān)系”容易將產(chǎn)業(yè)調(diào)控等非直接涉及財(cái)政的央地事務(wù)邊緣化，降低地方對(duì)中央調(diào)控的認(rèn)同感，加劇地方的投機(jī)主義。其次，中央主導(dǎo)被確立為不可逾越的底線，但分稅制卻不斷強(qiáng)化地方政府對(duì)自身利益的追求和認(rèn)知。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)客觀上具有更直接的影響力，中央政府為了確立和維系其主導(dǎo)地位，只能強(qiáng)化集權(quán)、行政強(qiáng)制并以壟斷性的評(píng)價(jià)權(quán)和否決權(quán)約束地方政府。這是中央政府在調(diào)控中往往忽視或犧牲地方利益訴求、偏好令行禁止和“一刀切”的制度癥結(jié)。正因?yàn)檫@種集權(quán)性控制與地方政府的利益訴求存在嚴(yán)重沖突，所以即使在集權(quán)高壓之下地方政府還是有動(dòng)力和壓力對(duì)中央的調(diào)控進(jìn)行試探；而既然具體事務(wù)不得不依賴地方政府，中央對(duì)這些明顯觸動(dòng)其調(diào)控立場(chǎng)的試探只能進(jìn)行選擇性的默認(rèn)或否決，以同樣充滿投機(jī)性的監(jiān)管勉力維持調(diào)控格局。

房地產(chǎn)調(diào)控中“央地關(guān)系”失衡的法律規(guī)制謀劃

（一）以憲政推動(dòng)“央地關(guān)系”改革的頂層設(shè)計(jì)

中央政府對(duì)于“央地關(guān)系”失衡的嚴(yán)重性并非沒有認(rèn)識(shí)和反應(yīng)，但改革在目標(biāo)上仍主要局限于強(qiáng)化中央集權(quán)的主導(dǎo)地位，在措施上主要依賴黨政人事任命、行政問責(zé)、行政強(qiáng)制等政治和行政手段，未解決財(cái)政分權(quán)傳統(tǒng)導(dǎo)致的“央地關(guān)系”缺乏更高理念和共識(shí)支撐這一根本性問題。解決這個(gè)問題不能依賴政治和行政手段的強(qiáng)化，也不能依靠財(cái)政分權(quán)改革中慣用的妥協(xié)性、投機(jī)性的利益誘導(dǎo)，更不能依靠作為社會(huì)公共利益的抽象代表、鼓動(dòng)民意或以民意之名向地方施壓，而必須超越財(cái)政分權(quán)形成的以利益分配，主導(dǎo)“央地關(guān)系”的傳統(tǒng)窠臼，探尋更為開闊的視野，以憲政的理念和規(guī)則推進(jìn)“央地關(guān)系”改革的頂層，憲政往往在“限權(quán)”的意義上獲得廣泛認(rèn)同。憲政的精髓在于限制國(guó)家和政府的權(quán)力，是對(duì)政府施加的一種法律限制；憲政是專橫統(tǒng)治的反命題；憲政的對(duì)立面是專制政府，即恣意妄為的政府?！跋迿?quán)式”憲政具有重要的意義，特別是對(duì)過度集權(quán)的中央調(diào)控具有重要的警示作用。不過若將憲政局限于此則有失狹隘，與廣泛介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的央地政府不相契合。

（二）以憲法相關(guān)法、財(cái)稅法及產(chǎn)業(yè)調(diào)控為核心完善相應(yīng)的制度

1.以憲法相關(guān)法為核心完善事權(quán)、財(cái)權(quán)和立法權(quán)的分配機(jī)制改革。根據(jù)2011年國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《（中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系）白皮書》的界定，“憲法相關(guān)法”是指與“憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國(guó)家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范”，其調(diào)整對(duì)象包括“國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作原則”在內(nèi)的“國(guó)家政治關(guān)系”。從廣義的角度看，《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（簡(jiǎn)稱《地方組織法》）、《中華人民共和國(guó)立法法》（簡(jiǎn)稱《立法法》）等均屬于此范疇。另外，諸如《分稅制決定》這樣直接規(guī)定央地事權(quán)、財(cái)權(quán)等重大利益分配的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)納入其外延（當(dāng)然其在《立法法》上屬于行政法規(guī)），或應(yīng)上升到憲法相關(guān)法的層面予以審視?！稇椃ā?、《地方組織法》、《立法法》、《分稅制決定》塑造了中央集權(quán)過于強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)狀?！稇椃ā返?10條規(guī)定：“全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”；《地方組織法》第59條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府的職權(quán)是“執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”；《分稅制決定》規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)”。這些規(guī)定盡管在抽象和政治意義上并沒有錯(cuò)誤，卻在理念和共識(shí)意義上妨礙了央地政府商談和協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建。房地產(chǎn)調(diào)控中“央地關(guān)系”的失衡，正是這些法律規(guī)定在實(shí)踐中的直接反映。

2.以財(cái)稅法為核心完善國(guó)有資產(chǎn)、地方債和稅收制度的改革。第一，完善《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法》（簡(jiǎn)稱《國(guó)有資產(chǎn)法》），確認(rèn)地方政府對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，與憲法對(duì)地方合法利益的應(yīng)然保護(hù)相銜接。有恒產(chǎn)者方有恒心。現(xiàn)實(shí)中地方政府只對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)享有管理權(quán)、收益權(quán)而不具有完整的所有權(quán)，這加劇了地方政府的短視和投機(jī)心理，妨礙了央地之間建立制度化的利益表達(dá)和溝通機(jī)制，應(yīng)當(dāng)予以修正。第二，完善《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》），明確地方獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。《預(yù)算法》第28條對(duì)地方發(fā)債權(quán)的限制迫使地方政府強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的控制而勢(shì)必引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，迫使地方政府變相舉債并因缺乏預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算軟約束而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)激增，迫使地方政府嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)而加劇房地產(chǎn)調(diào)控的困局。由此可見，限制地方發(fā)債并來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的效果，而由法律和國(guó)務(wù)院特許才能發(fā)債顯示其鉗制地方財(cái)稅權(quán)的制度本質(zhì)，實(shí)踐中效果也不佳。我們不能因?yàn)橹醒氡O(jiān)管能力的不足而犧牲地方政府的合法權(quán)利，更不能坐視其弊端重重仍然敷衍拖延。除應(yīng)依《預(yù)算法》賦予地方發(fā)債權(quán)外，還需以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式對(duì)地方債的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作出專門規(guī)定。要點(diǎn)包括：一是在發(fā)行和交易環(huán)節(jié)構(gòu)建美國(guó)式的信用評(píng)級(jí)機(jī)制。發(fā)行地方債必須進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)債券的投資風(fēng)險(xiǎn)和信用水平進(jìn)行評(píng)估。二是構(gòu)建信息披露機(jī)制。發(fā)行人需要詳細(xì)披露資金用途、相關(guān)規(guī)劃、信用記錄、上一次債券籌集和使用狀況等財(cái)務(wù)信息。同級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)建立對(duì)于本級(jí)政府發(fā)債及使用的質(zhì)詢制度，對(duì)發(fā)行人信息披露義務(wù)作常規(guī)性監(jiān)管。三是仿照美國(guó)模式構(gòu)建政府債券保險(xiǎn)制度，防止政府違約損害投資人利益。四是宏觀統(tǒng)籌。中央政府應(yīng)把握地方債的整體規(guī)模，建立統(tǒng)計(jì)、調(diào)查和預(yù)警機(jī)制。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的政府債，重在防止投機(jī)和炒作；對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府債，如果無人認(rèn)購而發(fā)行失敗，中央政府可以直接購買、指定特殊國(guó)有企業(yè)購買、將不發(fā)達(dá)地區(qū)的具體項(xiàng)目債券轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)即“異地發(fā)債”、在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上促成發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)“捆綁發(fā)債”以實(shí)現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌。endprint

3.完善具體產(chǎn)業(yè)調(diào)控中中央權(quán)力的約束機(jī)制。

第一，對(duì)于房地產(chǎn)這種對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生具有極其重要之影響、對(duì)“央地關(guān)系”及其利益分配具有極其重要之影響、本身又因市場(chǎng)化程度較深而具有高度專業(yè)性和技術(shù)性的產(chǎn)業(yè)調(diào)控，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、鼓勵(lì)各方主體參與。中央政府及其相關(guān)部委應(yīng)當(dāng)拿出一份調(diào)控可行性的研究報(bào)告送交全國(guó)人大常委會(huì)審議，詳細(xì)闡述其調(diào)控理由、目標(biāo)、起始時(shí)間、擬采取措施及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)相關(guān)利益主體反應(yīng)的預(yù)備措施、應(yīng)急機(jī)制等。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布上述研究報(bào)告，以與征求立法意見相同的程序鼓勵(lì)地方人大及政府、開發(fā)商等經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)媒體、專家學(xué)者及普通民眾等各方主體參與。通過匯集、萃取和平衡以上各方主體形成的“民意”，全國(guó)人大常委會(huì)再與中央政府及其相關(guān)部委會(huì)商，以確定最終的調(diào)控方案。中央政府同時(shí)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部先行征求地方政府的意見，以避免“央地關(guān)系”與產(chǎn)業(yè)調(diào)控之間互相羈絆。地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)調(diào)控措施應(yīng)當(dāng)循此辦理。這個(gè)制度要想有效實(shí)施，關(guān)鍵在于強(qiáng)化人民代表大會(huì)的權(quán)力，即先以法律明確政府提交研究報(bào)告義務(wù)的范圍，并以臨時(shí)質(zhì)詢的方法保證對(duì)政府的約束。這些都是《憲法》、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》以及《地方組織法》等賦予的法定權(quán)力，應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中予以有效利用。特別需要補(bǔ)充的是，這種約束并不是對(duì)政府調(diào)控權(quán)的否決，而是對(duì)具體調(diào)控程序和方案的監(jiān)督，既符合分權(quán)制衡的憲政原理，也能促使政府形成制度預(yù)期而謹(jǐn)慎調(diào)控。這種約束也不妨礙中央政府在出現(xiàn)緊急狀態(tài)時(shí)先行采取專斷而必要的緊急措施，但事后應(yīng)當(dāng)重新履行報(bào)告程序。在公私融合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)調(diào)控牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體發(fā)展往往具有系統(tǒng)性影響，故不能再偏好傳統(tǒng)的集權(quán)管控思維；否則，一旦騎虎難下、進(jìn)退兩難，既增加解決問題的成本，亦嚴(yán)重傷及調(diào)控者的權(quán)威性和公信力。

第二，構(gòu)建調(diào)控反饋、績(jī)效評(píng)估等管理制度，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的科學(xué)性和合理性。面對(duì)緊迫、重大的調(diào)控需求和紛繁復(fù)雜、變動(dòng)不均的產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況，要嚴(yán)格保證和準(zhǔn)確評(píng)價(jià)特定的產(chǎn)業(yè)調(diào)控措施是否科學(xué)合理、確實(shí)有違調(diào)控本身的客觀規(guī)律。實(shí)際上這是許多領(lǐng)域的政府公共管理所面臨的共同難題。就房地產(chǎn)調(diào)控而言，首先，不能以此為理由拒絕績(jī)效管理；否則即會(huì)釀成房地產(chǎn)調(diào)控困局這樣的嚴(yán)重后果。其次，一定要建立多渠道的調(diào)控反饋、績(jī)效評(píng)估等管理制度。在調(diào)控之前和調(diào)控過程中，向人民代表大會(huì)提交報(bào)告、征求社會(huì)意見、聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，都是增強(qiáng)調(diào)控績(jī)效管理的常見而可行的方法。尤其是直接涉及“央地關(guān)系”的房地產(chǎn)調(diào)控，更應(yīng)在央地政府之間構(gòu)建充分而深入的調(diào)控反饋機(jī)制。即使擔(dān)憂有些地方政府會(huì)基于自身利益考慮而違反調(diào)控政策，中央政府也應(yīng)當(dāng)事先與各地政府充分溝通，詳細(xì)解釋調(diào)控的立場(chǎng)、原則及具體措施的適用，如剛性需求和改善型群體的保障、對(duì)投機(jī)投資型群體的遏制，而不能等到地方政府大面積試探，才以選擇性的默認(rèn)或封殺來顯示調(diào)控的權(quán)威。這里的關(guān)鍵也是要落到實(shí)處，必須以立法明確并由人民代表大會(huì)監(jiān)督。最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本看，調(diào)控措施的合法性和合理性判斷終究要與調(diào)控的效力相綁定，不合法、不合理的調(diào)控措施，應(yīng)當(dāng)禁止并退出。而這一判斷權(quán)，最理想的歸屬應(yīng)該是最高人民法院，也就是調(diào)控的司法審查。包括地方政府在內(nèi)的利益相關(guān)者均有權(quán)向最高人民法院申訴。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)允許調(diào)控者以“商業(yè)判斷規(guī)則”為自己的調(diào)控行為作出解釋或辯解，審查結(jié)果則是責(zé)令停止或修正特定措施。司法審查能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)調(diào)控等政府公共管理行為是否具有合法性和合理性作出獨(dú)立而權(quán)威的裁判，從而糾正錯(cuò)誤，約束專斷調(diào)控，減少社會(huì)成本，凝聚社會(huì)共識(shí)。如果在現(xiàn)有司法條件下尚不可行，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的審查、質(zhì)詢和監(jiān)督機(jī)制也可作為制度予以替代。

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