馬小娟

〔摘要〕 公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策可以更充分地實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)，更廣泛地促進(jìn)公民的政治社會(huì)化，更迅速地推動(dòng)社會(huì)問題從公眾議程轉(zhuǎn)向政府議程，更有力地保證決策信息的充足和降低決策執(zhí)行的難度。但與此同時(shí)，有可能影響決策的公平，危及政府自主性，降低參與的有效性，削弱決策的科學(xué)性。因此，優(yōu)化公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策，要縮小“數(shù)字鴻溝”，推進(jìn)參與機(jī)會(huì)均等化；加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理，促進(jìn)參與環(huán)境規(guī)范化；完善相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)參與行為常態(tài)化。

〔關(guān)鍵詞〕 網(wǎng)絡(luò)參與，公共決策，潛在風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化策略

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0097-05

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用不僅改變了人們的生活方式和生產(chǎn)方式，也使政民溝通的方式發(fā)生了重大變化。早在20世紀(jì)80年代，美國著名的未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒就曾預(yù)言，“信息是和權(quán)力并進(jìn)而和政治息息相關(guān)。隨著我們進(jìn)入信息政治的時(shí)代，這種關(guān)系會(huì)越來越深” 〔1 〕 （P9 ）。如今，公民政治參與已經(jīng)突破了政治選舉和政治結(jié)社等傳統(tǒng)方式，開始通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)直接對公共決策過程產(chǎn)生影響。本文所指的公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策就是指公民或公民團(tuán)體借助網(wǎng)絡(luò)媒介討論決策議題、發(fā)表政治觀點(diǎn)、表達(dá)利益訴求，從而影響政策議程和決策方案的行為。實(shí)踐中，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策具有一定的優(yōu)勢，但同時(shí)也存在一定的困境和風(fēng)險(xiǎn)，須從多方面入手因勢利導(dǎo)、趨利避害，以提高參與的質(zhì)量和效能。

一、公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策有助于公民政治參與能力及公共決策質(zhì)量與執(zhí)行水平的提升

互聯(lián)網(wǎng)條件下，公民參與公共決策的方式和途徑發(fā)生了重大變化，他們通過網(wǎng)絡(luò)獲取政策信息、通過論壇參與政策討論、通過政務(wù)微博與官方主體進(jìn)行互動(dòng)，并借助多樣化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與意見征集與網(wǎng)絡(luò)投票，試圖實(shí)現(xiàn)獲取信息、設(shè)置議程、提供備選方案、影響方案抉擇等參與目標(biāo)。與傳統(tǒng)方式相比，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的價(jià)值不僅體現(xiàn)在其會(huì)對公共決策程序和公共決策結(jié)果產(chǎn)生巨大影響，而且這一參與實(shí)踐對公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和參與意識(shí)與能力的提升具有重要意義。

（一）更充分地實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)。在現(xiàn)代政治文明中，公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，國家權(quán)力的配置和運(yùn)作是為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。很長時(shí)間以來，出于現(xiàn)實(shí)可行性方面的考慮，公民的參與權(quán)主要通過以選舉為主要形式的代議制民主來實(shí)現(xiàn)，但是這種選舉參與不能為公民提供充分、直接、明確、廣泛地表達(dá)利益訴求的渠道，因?yàn)檫x舉的周期性限制了公民的參與機(jī)會(huì)，使他們的利益訴求不能在日常生活中充分展現(xiàn)。而且，選票是一種非此即彼的選擇工具，不能明確體現(xiàn)公民的偏好程度，公民投票中對某一候選人的選擇和日后這一候選人的政策路線對其利益的影響之間沒有直接相關(guān)性。相比之下，公民對公共決策的參與更有利于公民參與權(quán)的行使，更有利于在政府所提供的具體產(chǎn)品和服務(wù)中體現(xiàn)自己的價(jià)值偏好。在傳統(tǒng)環(huán)境下，由于時(shí)間和空間的限制，政府在公共決策中吸納公民參與的機(jī)會(huì)是十分有限的，公民往往需要選舉代表代替自己去參與公共決策。但代表難以將公民的訴求全面、無偏差地向決策主體傳達(dá)。而在互聯(lián)網(wǎng)條件下，“隨著信息量的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治” 〔2 〕 （P234 ）。網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)群體與官方?jīng)Q策主體的直接聯(lián)系提供了渠道，使他們“面對面”交流成為可能。公民能夠突破選舉周期和選舉活動(dòng)的限制，自主地選擇時(shí)間和議題發(fā)表看法和提出建議，對與自身利益密切相關(guān)的決策過程施加影響，享受到更加充分、有效的民主權(quán)利。

（二）更廣泛地促進(jìn)公民的政治社會(huì)化。政治社會(huì)化是“人們在特定的政治關(guān)系中，通過社會(huì)政治生活和政治實(shí)踐活動(dòng)，逐步獲得政治知識(shí)和能力，形成和改變自己的政治心理和政治思想的能動(dòng)過程” 〔3 〕 （P357 ）。這個(gè)過程表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是政治體系中負(fù)有教育責(zé)任的政治機(jī)構(gòu)，憑借各種手段有計(jì)劃、有目的地向公民灌輸政治信息，使公民逐步形成一定的政治思維和行為技巧等基本模式的過程；二是公民個(gè)體學(xué)習(xí)政治文化的過程，即公民個(gè)體將政治統(tǒng)治體系所確認(rèn)的政治思想、觀點(diǎn)、意識(shí)、行為方式等內(nèi)化為自己的政治信念的過程。公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策是公民政治社會(huì)化的有效途徑。作為政民互動(dòng)的一種直接形式，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策為社會(huì)普通成員提供了便捷的政治實(shí)踐機(jī)會(huì)，這有助于他們獲得政治信息、了解政治過程、積累政治知識(shí)、習(xí)得參與技能，從而強(qiáng)化民主意識(shí)和提高參與熱情。登哈特就此問題曾指出，“這樣做可以幫助人們不只是考慮他們自己的利益，而且考慮更加廣泛的利益，并且有助于人們認(rèn)識(shí)治理過程的復(fù)雜性”，參與“可以培養(yǎng)人們的道德性格，可以培養(yǎng)一種對他人需要的移情認(rèn)識(shí)，并且可以培養(yǎng)從事集體行動(dòng)的技巧” 〔4 〕 （P92 ） 。

（三）更迅速地推動(dòng)社會(huì)問題從公眾議程轉(zhuǎn)向政府議程。公共政策是政府解決社會(huì)問題的有效工具。但是社會(huì)問題難以計(jì)數(shù)，只有少數(shù)的社會(huì)問題能夠被政府部門重視。政策議程就是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題繼而納入政府機(jī)構(gòu)行動(dòng)計(jì)劃的過程。政策議程包括公眾議程和政府議程兩個(gè)環(huán)節(jié)。在公眾議程中，社會(huì)問題引起社會(huì)公眾普遍關(guān)注，他們向政府部門提出訴求，期望采取措施加以解決。在政府議程中，決策機(jī)關(guān)已經(jīng)對某一社會(huì)問題深切關(guān)注并計(jì)劃采取政策行動(dòng)?？梢姡h程的建立是公共政策出臺(tái)的必要環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)環(huán)境下，許多公共政策問題直接由具有決策權(quán)力的人員或機(jī)構(gòu)提出并出臺(tái)相應(yīng)的政策方案，而社會(huì)公眾只是接受政策的宣傳和執(zhí)行動(dòng)員。另外一些對社會(huì)發(fā)展影響重大且被社會(huì)公眾廣泛關(guān)注的問題由于未能進(jìn)入決策者重點(diǎn)考慮的領(lǐng)域而遲遲得不到有效解決。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，公民能夠通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行交流互動(dòng)，就各自關(guān)心的社會(huì)問題展開廣泛討論，其中一些關(guān)乎共同利益的事務(wù)會(huì)受到大量網(wǎng)民的持續(xù)關(guān)注，從而形成強(qiáng)大的公共輿論。這會(huì)對公共決策者形成較大的壓力，進(jìn)而將該公共問題列入政府議程并試圖出臺(tái)公共政策加以解決。近幾年，有很多政策議程的建立乃至政策方案的最終出臺(tái)都源于公民的網(wǎng)絡(luò)參與，如對“孫志剛事件”的網(wǎng)絡(luò)討論推動(dòng)了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的制定和實(shí)施；對“開胸驗(yàn)肺”事件的關(guān)注促成了新版《塵肺病診斷標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)等。

（四）更有力地保證決策信息的充足和降低決策執(zhí)行的難度。在當(dāng)前環(huán)境下，社會(huì)變化日益迅速，社會(huì)問題紛繁復(fù)雜，這給公共決策帶來了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策已無法應(yīng)對瞬息萬變的社會(huì)環(huán)境，也無法滿足多元化的公民訴求，科學(xué)決策應(yīng)運(yùn)而生。科學(xué)決策要求決策者具有科學(xué)思維、掌握科學(xué)手段、遵循科學(xué)程序，充分有效的信息是科學(xué)決策的必要條件。但由于受思維、能力、時(shí)間、精力等主客觀條件的限制，任何公共決策者所掌握的信息都是有限的，因此需要廣開言路吸納公民參與公共決策，這是公共決策者獲取決策信息的重要途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。一方面，公共決策的目標(biāo)是解決公共問題、維護(hù)公共利益，因此了解公民訴求是決策的首要前提?；ヂ?lián)網(wǎng)為政民互動(dòng)提供了便捷的平臺(tái)，使公共決策者能夠比以往更多更快地收集民意，為科學(xué)決策奠定信息基礎(chǔ)。另一方面，廣泛的公民網(wǎng)絡(luò)參與有利于公共決策者了解不同領(lǐng)域不同階層的公民對待同一政策問題的不同看法，這些不同意見的互補(bǔ)有助于形成統(tǒng)籌兼顧的決策方案，保證決策的合理性。此外，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策能夠提高他們對決策的認(rèn)知和認(rèn)同，這對決策的順利執(zhí)行至關(guān)重要?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，公共決策的執(zhí)行對政策效果具有決定性影響。公共決策中廣泛的公民網(wǎng)絡(luò)參與不僅使公民更充分地表達(dá)了訴求，使決策者更清晰地獲知了公民需求，同時(shí)也使公民對公共決策方案本身有了更加深入的了解和更主動(dòng)的認(rèn)同，這降低了政策宣傳和政策動(dòng)員的難度，提高了決策執(zhí)行的可預(yù)測性。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策存在降低公共決策質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)

作為公民參與的一種新途徑，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策并不必然會(huì)促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和政策過程的優(yōu)化。任何新技術(shù)的應(yīng)用都只是使某種社會(huì)變遷成為可能而不是必然。技術(shù)本身不具有價(jià)值選擇的功能，它可以被用來從善，也可以被用以行惡，即使是善意的使用也可能導(dǎo)致不良的后果，各種因素的制約使公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）參與條件的差異性導(dǎo)致參與主體的不均衡，影響決策的公平性。從理論上說，任何公民都擁有通過網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的平等權(quán)利，但是由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，互聯(lián)網(wǎng)的普及在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間存在著較大差異，加之經(jīng)濟(jì)收入、年齡、學(xué)歷、空閑時(shí)間、參與能力等方面的不均衡，導(dǎo)致公民的實(shí)際參與機(jī)會(huì)并不平等，存在明顯的“數(shù)字鴻溝”。如2014年7月中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第34次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2014年6月底，我國網(wǎng)民總數(shù)為6.32億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為46.9%。整體網(wǎng)民中，農(nóng)村人口占比為28.2% ，中學(xué)以下學(xué)歷人群的占比為12.1%。20世紀(jì)70年代，美國傳播學(xué)家蒂奇諾等人提出了“知溝理論”，即認(rèn)為信息傳播技術(shù)的發(fā)展會(huì)對社會(huì)階層分化產(chǎn)生影響，這一影響表現(xiàn)為大眾媒介傳播的信息越多，信息富有者和信息貧困者之間的知識(shí)鴻溝會(huì)越大，而且這種鴻溝會(huì)延伸至社會(huì)生活的其他領(lǐng)域。托夫勒也曾表達(dá)了類似觀點(diǎn)，認(rèn)為在信息通信技術(shù)不斷發(fā)展的國家中，草根階層與主流社會(huì)之間的鴻溝會(huì)隨著新傳媒系統(tǒng)的普及而擴(kuò)大〔5 〕 （P348）。很顯然，互聯(lián)網(wǎng)條件下的數(shù)字鴻溝導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)參與主體的不平衡。在網(wǎng)絡(luò)參與中，處于網(wǎng)絡(luò)負(fù)極的群體的利益訴求難以向政策主體傳遞，進(jìn)入公共議程的往往是強(qiáng)勢社會(huì)群體關(guān)注的社會(huì)問題，他們利用資源優(yōu)勢擴(kuò)大了自身的影響力。網(wǎng)絡(luò)參與主體的不平衡使政策議程不能夠全面反映社會(huì)不同群體的利益訴求，影響公共政策的公平性，加劇不同群體間的不平等。

（二）參與主體的多元化增大了政府利益綜合的難度，危及政府自主性。改革開放以來，我國所有制結(jié)構(gòu)的改變和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立使原有的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，社會(huì)分層日益明顯，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間居民在收入和其他社會(huì)機(jī)會(huì)方面的差異性不斷顯現(xiàn)。這些變化打破了單一公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“利益一元化”的格局，喚醒了利益意識(shí)，并形成了新的利益群體。利益主體的多元化和利益差別的擴(kuò)大化激發(fā)了公民參與公共決策的熱情，而互聯(lián)網(wǎng)恰恰能夠突破傳統(tǒng)的時(shí)空限制，使廣泛的公民參與公共決策成為可能。對于普通公民來說，參與主要是為了表達(dá)利益訴求并使之在公共決策中有所體現(xiàn)，因?yàn)槔娣只馕吨鎸α⑴c沖突的存在，不同利益群體具有不同的政策意愿，只有通過積極的參與才能夠?qū)φ呓Y(jié)果形成影響。但這些利益訴求能否在實(shí)質(zhì)上影響決策，并不僅僅與公民表達(dá)有關(guān)，更為重要的是決策部門如何對這些訴求進(jìn)行甄別和取舍，這正是利益綜合的過程。利益綜合應(yīng)在承認(rèn)各種利益訴求合理性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公共決策機(jī)關(guān)的平衡協(xié)調(diào)作用，妥善處理社會(huì)各階層的利益關(guān)系，保證盡可能多的公民能實(shí)現(xiàn)自己的合理利益追求?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及為政民互動(dòng)提供了便捷的平臺(tái)，但同時(shí)也增大了政府利益綜合的難度，這可能會(huì)對決策效率、決策成本和政府權(quán)威形成負(fù)面的影響。不同公民所表達(dá)的利益訴求是分散的、相互沖突的甚至是模糊不清的。面對規(guī)模龐大的公民意見，政府如何在公共決策中界定公共利益顯得艱難和緩慢。更為重要的是，作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)的政府如何能夠在紛繁復(fù)雜的社會(huì)訴求中保持相對的自主性而不是簡單地按照不同利益群體的呼聲高低作為決策的依據(jù)，這在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更具有挑戰(zhàn)性。

（三）參與能力的有限性導(dǎo)致觀點(diǎn)的表層化，降低參與的有效性?；ヂ?lián)網(wǎng)在使文本創(chuàng)作者與閱讀者、信息生產(chǎn)者與消費(fèi)者一體化的同時(shí)，也使業(yè)余參與者與專家的界限模糊不清，互聯(lián)網(wǎng)可能帶給我們的是生活中膚淺的觀察而非深刻的分析。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的參與者不像傳統(tǒng)代議制形式下的“代表”是經(jīng)過層層“選拔”的，虛擬平臺(tái)上的網(wǎng)民素質(zhì)參差不齊，他們自身知識(shí)儲(chǔ)備的限制和參與技能的不足會(huì)影響其對決策議題的認(rèn)知和觀點(diǎn)的表達(dá)。尤其是當(dāng)決策議題專業(yè)性較強(qiáng)或與普通民眾的利益相關(guān)度較弱時(shí)，參與者所持有的態(tài)度和作出的選擇往往是即興隨意而非深思熟慮的結(jié)果。例如，美國馬里蘭大學(xué)主管的世界民意調(diào)查機(jī)構(gòu)在2010年11月發(fā)布了一項(xiàng)關(guān)于聯(lián)邦政府對外援助經(jīng)費(fèi)的民意調(diào)查結(jié)果，該調(diào)查顯示，美國人希望削減對外援助，受訪者認(rèn)為聯(lián)邦的預(yù)算有25%用于外援。當(dāng)問到他們認(rèn)為多少比例算合理時(shí)，答案中間值為10%。而實(shí)際上，對外援助經(jīng)費(fèi)只占聯(lián)邦預(yù)算的1% 〔6 〕。很顯然，大多數(shù)受訪者對此議題并沒有深入的了解，他們的回答只是基于主觀感知而非理性的判斷。這一調(diào)查有助于決策機(jī)關(guān)了解公眾對對外援助的態(tài)度，但受訪者給出的建議對援助經(jīng)費(fèi)的確定這一決策本身沒有意義。因此，當(dāng)公民傳遞的信息和表達(dá)的觀點(diǎn)缺乏足夠的思考與說服力時(shí)，參與的有效性會(huì)大大降低。

（四）參與方式的虛擬性引發(fā)“虛假民意”，削弱決策的科學(xué)性。公共決策的科學(xué)性要求公民參與公共決策的行為是理性規(guī)范、客觀真實(shí)的。而網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是一個(gè)分散無中心的結(jié)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，公民可以自由、平等、便捷地表達(dá)自己的意見。由于缺少現(xiàn)實(shí)社會(huì)的硬性規(guī)范約束，網(wǎng)絡(luò)參與的不可控性會(huì)增大。一方面，網(wǎng)絡(luò)參與身份的匿名性特征使網(wǎng)民的意見表達(dá)更加隨意，有時(shí)會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上宣泄不良情緒或發(fā)布虛假信息，如果這種情緒或信息被快速傳播并引發(fā)共鳴，極易形成極端情緒化的“民意”，對決策機(jī)關(guān)形成巨大壓力，這種壓力與決策的科學(xué)性要求背道而馳。另一方面，虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界中也產(chǎn)生了各種“水軍”，他們制造虛假文本，操縱民意混淆視聽，不僅影響政府科學(xué)決策，同時(shí)也對網(wǎng)絡(luò)參與秩序造成了極大的危害?？傊ヂ?lián)網(wǎng)使每個(gè)人都可能成為公共決策的信息源，但網(wǎng)絡(luò)的虛擬性增大了對信息發(fā)布者和信息內(nèi)容進(jìn)行“把關(guān)”的難度，正如帕特里夏·華萊士所指出的，“一旦人們相信自己的行為不會(huì)被追到個(gè)人頭上，他們就會(huì)變得不那么受社會(huì)習(xí)俗和戒律的約束” 〔7 〕 （P220 ）。若情緒化的或被操縱的民意被用來作為政府決策的有效情報(bào)，后果將令人擔(dān)憂。

三、優(yōu)化公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的策略

上述分析表明，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)為公民參與公共決策提供了便捷的途徑但又充滿了風(fēng)險(xiǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)本身不會(huì)塑造價(jià)值，其效用的發(fā)揮要受現(xiàn)實(shí)環(huán)境中其他變量的影響。從長遠(yuǎn)來看，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)必然會(huì)推動(dòng)公民參與形態(tài)的改變和參與質(zhì)量的提高。但從短期來看，意識(shí)、能力、制度、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等多種因素的制約使公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的行為面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，必須采取多種措施使參與機(jī)會(huì)更加均等、參與環(huán)境更加規(guī)范、參與制度更加完善，從而使公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的行為真正發(fā)揮保障公民權(quán)利和促進(jìn)決策優(yōu)化的雙重價(jià)值。

（一）縮小“數(shù)字鴻溝”，推進(jìn)參與機(jī)會(huì)均等化。實(shí)踐中，“數(shù)字鴻溝”的存在降低了公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的有效性，使公共決策的民主性和科學(xué)性都面臨著挑戰(zhàn)，因此應(yīng)從多方面入手克服障礙，推進(jìn)參與機(jī)會(huì)的均等化，使更多的人有機(jī)會(huì)和能力通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)注公共決策。一是降低互聯(lián)網(wǎng)的使用成本。理性的個(gè)人行為都受成本—收益分析結(jié)果的制約，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的首要前提是他能夠以較低的成本獲得使用互聯(lián)網(wǎng)的機(jī)會(huì)。因此，我國應(yīng)在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使所有地區(qū)具備接入互聯(lián)網(wǎng)的基本條件的基礎(chǔ)上，通過宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)逐步降低互聯(lián)網(wǎng)接入和使用費(fèi)用以及終端設(shè)備的購買成本，避免因經(jīng)濟(jì)因素所導(dǎo)致的數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大。二是大力發(fā)展教育事業(yè)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)，提高公民的信息素養(yǎng)。一個(gè)人只有具備了一定的信息素養(yǎng)才能使?jié)撛诘木W(wǎng)絡(luò)參與機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)。2014年1月發(fā)布的第33次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》曾對我國非網(wǎng)民不使用互聯(lián)網(wǎng)的原因進(jìn)行了調(diào)查分析。報(bào)告顯示，截至2013年底，導(dǎo)致我國非網(wǎng)民不使用互聯(lián)網(wǎng)的因素包括技能、年齡、設(shè)備、接入條件、時(shí)間、興趣等。其中，不懂電腦或網(wǎng)絡(luò)這一原因占比58.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他因素。由此可見，網(wǎng)絡(luò)使用能力是目前影響我國互聯(lián)網(wǎng)深入普及的主要障礙，未來應(yīng)著力加強(qiáng)教育和培訓(xùn)。（1）大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，推進(jìn)基本教育資源和教育服務(wù)的均等化，提升公民整體的文化水平，使他們具備網(wǎng)絡(luò)使用的基礎(chǔ)知識(shí)和基本能力。（2）有針對性地加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用的專門培訓(xùn)，提高公民的網(wǎng)絡(luò)使用技能。我國應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家解決數(shù)字鴻溝問題的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如英國政府在全國范圍內(nèi)設(shè)立信息技術(shù)培訓(xùn)中心，投入專項(xiàng)資金加強(qiáng)信息通信技術(shù)培訓(xùn)；美國政府也建立了輻射全國的城鄉(xiāng)社區(qū)技術(shù)中心并加大財(cái)政支持，利用社區(qū)技術(shù)中心、公共圖書館等公共機(jī)構(gòu)為美國公民提供網(wǎng)絡(luò)使用機(jī)會(huì)并提供指導(dǎo)。（3）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息無障礙建設(shè)，使有視覺障礙、聽覺障礙、肢體障礙的公民或老年人都能夠無差別的具有使用網(wǎng)絡(luò)和獲取信息的機(jī)會(huì)。作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府網(wǎng)站應(yīng)特別注重?zé)o障礙功能建設(shè)，減少因生理差別所引起的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理，促進(jìn)參與環(huán)境規(guī)范化。實(shí)踐證明，網(wǎng)絡(luò)不能成為“超越法律與道德的純自由之地”，正如瑞典斯德哥爾摩大學(xué)教授安德斯·鮑威爾所說：“回顧人類文明發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)任何一種新事物的影響力擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)層面時(shí)，就必須加以限制，以保證良性秩序的實(shí)現(xiàn)?！?〔8 〕因此，要加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)的綜合治理，為公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策創(chuàng)造良好的環(huán)境。一是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮技術(shù)對非法行為的防范作用，保障互聯(lián)網(wǎng)安全和信息傳播的可控性。二是堅(jiān)持依法管理，建立完善互聯(lián)網(wǎng)管理的法律法規(guī)體系，對威脅網(wǎng)絡(luò)安全、破壞網(wǎng)絡(luò)秩序的行為依法規(guī)制和懲處。一方面要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要制定專門針對互聯(lián)網(wǎng)管理的法律法規(guī)并加強(qiáng)落實(shí)，另一方面要做好現(xiàn)有法律法規(guī)的解釋和補(bǔ)充工作，增強(qiáng)原有法律法規(guī)在新環(huán)境中的適用性和可操作性。三是重視網(wǎng)絡(luò)倫理道德建設(shè)，提高公民的信息素養(yǎng)和自律意識(shí)。一方面要引導(dǎo)公民樹立網(wǎng)絡(luò)道德意識(shí)，使他們理性地認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)自由并非不受任何規(guī)則制約，而是要在尊重他人權(quán)利和客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行互動(dòng)，良好的網(wǎng)絡(luò)秩序是進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與的重要前提。另一方面要倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)參與的道德規(guī)范，通過媒體宣傳、學(xué)校教育等方式使其內(nèi)化為公民網(wǎng)絡(luò)參與的基本準(zhǔn)則?？傊诰W(wǎng)絡(luò)治理中，技術(shù)是一種防范工具，其作用是從過程上遏制不良行為；法律是約束個(gè)人行為的底線規(guī)則，其作用是使人從內(nèi)心畏懼懲罰，注重懲惡而不擅揚(yáng)善；道德是行為自律的根本保證，其作用是使人自覺地遵守網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序。要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的良性發(fā)展，保證公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的有序性和有效性，必須綜合運(yùn)用三種手段，剛?cè)嵯酀?jì)，缺一不可。

（三）完善相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)參與行為常態(tài)化。為使公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的活動(dòng)持久而有效地進(jìn)行，就必須加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè)，形成網(wǎng)絡(luò)參與的長效機(jī)制。制度化對于公民參與至關(guān)重要，它可以降低交易成本、提高參與效果、促進(jìn)政治穩(wěn)定?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展擴(kuò)大了公民參與公共決策的廣度和范圍，這需要相應(yīng)的制度保障，因?yàn)椤罢畏€(wěn)定依賴制度化和參與之間的比率。如果要想保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時(shí)，社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高” 〔9 〕 （P60 ）。一是完善信息公開制度。知情是參與的前提，向公眾及時(shí)準(zhǔn)確地提供信息是參與過程的重要環(huán)節(jié)。我國應(yīng)在積極實(shí)施《中華人民共和國信息公開條例》的基礎(chǔ)上不斷細(xì)化完善，提高立法層次。同時(shí)，應(yīng)針對網(wǎng)絡(luò)信息公開的范圍、程序、內(nèi)容等出臺(tái)專門的制度加以規(guī)范。二是完善網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測制度。網(wǎng)絡(luò)信息浩如煙海，無論對于普通公民還是政府工作人員而言，單單依靠個(gè)人判斷去甄別和解讀信息都是困難的。因此必須完善網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測制度，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)，積極主動(dòng)地捕捉社情民意和設(shè)置參與議題，對網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行適時(shí)引導(dǎo)和干預(yù)。三是建立網(wǎng)絡(luò)參與的制度化平臺(tái)。一方面要充分發(fā)揮政府門戶網(wǎng)站的互動(dòng)交流功能，設(shè)立專門的欄目如公眾留言板、專家在線訪談、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上調(diào)查、行政首長信箱等作為公民利益表達(dá)和政府收集民意的途徑。另一方面要將政民互動(dòng)的范圍拓展延伸，依托重點(diǎn)新聞網(wǎng)絡(luò)媒體的互動(dòng)平臺(tái)如微博等建立更廣泛的互動(dòng)交流體系，充分吸納公民參與。四是健全政府回應(yīng)制度。在公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的過程中，政府對公民訴求和建議的回應(yīng)速度和方式體現(xiàn)了其對公民參與的態(tài)度，影響著公民參與的廣度和深度。在網(wǎng)絡(luò)參與規(guī)模不斷擴(kuò)大的環(huán)境下，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)回應(yīng)主體、時(shí)間、程序等方面的規(guī)范化和制度化，在網(wǎng)絡(luò)民意面前主動(dòng)明確地表明態(tài)度和立場，提高公民網(wǎng)絡(luò)參與的效能感和積極性。

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責(zé)任編輯 周 榮