郭志京

〔摘要〕 在全面深化改革背景下推進農(nóng)村土地物權(quán)制度的改革與完善，需要構(gòu)建相對完整的農(nóng)村土地物權(quán)制度，主要包括：構(gòu)建以保障農(nóng)民成員權(quán)為中心的制度，解決主體虛位、權(quán)屬不清、各主體關(guān)系不明的問題；構(gòu)建以保障發(fā)展權(quán)為突破口的制度，最大限度賦予農(nóng)民土地權(quán)利，解決以承包權(quán)為中心的權(quán)利不足問題；科學設(shè)計農(nóng)村土地有序適度流轉(zhuǎn)的制度，實現(xiàn)經(jīng)濟效益發(fā)揮與農(nóng)民權(quán)利保障的平衡；分步統(tǒng)一農(nóng)村土地物權(quán)登記，為農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)提供程序保障；推動相關(guān)配套改革。

〔關(guān)鍵詞〕 全面深化改革，農(nóng)村土地，物權(quán)制度，土地流轉(zhuǎn)

〔中圖分類號〕D90 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0116-06

黨的十八大通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，在符合規(guī)劃和用地管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性土地建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！边@觸及了現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中的諸多核心問題，指明了未來我國農(nóng)村土地制度改革的基本方向、趨勢和突破口。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的社會保障，所以，土地問題歷來是決定民心向背的關(guān)鍵問題，而土地問題的核心內(nèi)容，則是農(nóng)村土地制度。從歷史上看，農(nóng)村土地制度的每次變革，不僅帶動了整個土地制度的改革，也促進了農(nóng)村和國家的改革和發(fā)展。因此，建立和完善適合我國國情和當前社會變革需要的農(nóng)村物權(quán)制度成為當前全面深化改革的突出問題。農(nóng)村土地物權(quán)制度的核心說到底是農(nóng)民權(quán)利的確立和保障，因此以此為中心設(shè)計相對完整的農(nóng)村土地物權(quán)體系成為改革和重構(gòu)的首要任務(wù)。這就需要做到：一是構(gòu)建以保障農(nóng)民成員權(quán)為中心的制度解決主體虛位、權(quán)屬不清、各主體關(guān)系不明的問題；二是構(gòu)建以保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)為突破口的制度，解決權(quán)能不足、權(quán)利不實、權(quán)利脆弱易受侵犯的問題；三是，科學設(shè)計農(nóng)村土地有序適度流轉(zhuǎn)的制度，解決人地矛盾引起的土地承包穩(wěn)定性與可變性之間的矛盾，土地零碎分散與農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、機械化、現(xiàn)代化之間的矛盾，身份性、農(nóng)民對土地的依賴性與城鎮(zhèn)化、市民化之間的矛盾等中國農(nóng)村土地固有頑疾；四是分步統(tǒng)一農(nóng)村土地物權(quán)登記，為農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)提供程序保障；五是推動相關(guān)配套制度改革。

一、構(gòu)建以保障農(nóng)民成員權(quán)為中心的制度，解決主體虛位、權(quán)屬不清、各主體關(guān)系不明的問題

由于我國農(nóng)村土地形成過程的特殊性，雖然自1962年《農(nóng)業(yè)六十條》形成所謂的“隊為基礎(chǔ)，三級所有”，后經(jīng)一系列改革和調(diào)整，至《土地管理法》第10條從法律層面對土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)進行了明確，但權(quán)屬不清特別是所有權(quán)主體不明的問題始終困擾著農(nóng)村土地制度的運行，從而導致諸如農(nóng)民權(quán)利不斷受到侵犯、土地征收補償矛盾重重等突出問題。為此，理論和實務(wù)界進行了苦苦探索，卻難以找到真正的突破口。實際上，只要認識到農(nóng)村土權(quán)利主體和權(quán)屬問題的實質(zhì)為國家、集體、農(nóng)民個人之間的關(guān)系（以下簡稱主體之關(guān)系），則這一突破口實際上就在我們身邊，那就是長期以來被學界所關(guān)注，后被物權(quán)法第59條等采用的成員權(quán)。這是因為成員權(quán)能夠把充分體現(xiàn)成員意志、實現(xiàn)村民自治和發(fā)揮集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村基層政權(quán)的指導和服務(wù)職能有機結(jié)合起來，從而成為鏈接各主體之間關(guān)系的橋梁和各種矛盾的緩沖帶，起到潤滑各種利益訴求和磨合各種機制的獨特作用。因此，雖然成員權(quán)屬于基礎(chǔ)性權(quán)利，并不直接表現(xiàn)為農(nóng)村土地具體物權(quán)，但卻可以成為化解農(nóng)村土地物權(quán)制度主體難題的突破口。不過目前對成員權(quán)的認識和運用尚處于爭論階段，對其重要性和內(nèi)容的理解還遠未達到實踐的程度，因此將來的重點是充實成員權(quán)的內(nèi)容和保障成員權(quán)的行使。

當然，成員權(quán)只是解決主體之間關(guān)系的一個突破口，其在實踐中要真正有效運行和發(fā)揮作用，還需要相應(yīng)制度的配套，其中與目前突出問題相關(guān)的主要是兩個方面：

一方面是建立完善正確處理國家與集體和農(nóng)民之間關(guān)系的制度，主要包括：一是實化集體經(jīng)濟組織，夯實和強化所有權(quán)。實際上以往對農(nóng)民權(quán)利的侵犯主要表現(xiàn)為一些地方政府對農(nóng)民的亂攤派、亂收費，近年來主要表現(xiàn)為地方政府濫用公共利益進行土地征收，而導致這些問題的一個根本原因是農(nóng)村集體所有權(quán)主體不明確，缺乏應(yīng)對土地征收的法律武器。因此必須強化集體土地所有權(quán)的主體，在目前體制下也只能是實化集體經(jīng)濟組織，即不要將其視為農(nóng)村土地所有權(quán)主體寄托的軀體這樣一個虛幻概念，而要使其真正成為一個實體。二是打破政府土地一級市場壟斷地位，逐步形成農(nóng)村建設(shè)用地市場，解決農(nóng)地入市問題。近年來一些地方政府熱衷于舊城改造、招商引資、讓農(nóng)民上樓，以及大規(guī)模土地征收、土地財政，特別是小產(chǎn)權(quán)房問題的凸顯等，根本原因是政府的土地一級市場壟斷，通過非市場化征收和市場化土地出讓尋求土地增值收益。因此，唯有打破政府土地一級市場壟斷地位，方能正確理順國家、政府與集體的關(guān)系，而要實現(xiàn)這一點，就必須重構(gòu)非農(nóng)建設(shè)用地市場體系，實現(xiàn)農(nóng)村集體所有權(quán)與國家所有權(quán)的平等，政府應(yīng)當退出商業(yè)用地市場，縮小政府征地范圍。凡涉及公益性用地即公共設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)用地，采取征地的形式，其余經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)允許農(nóng)村集體土地所有人和農(nóng)民與需用土地人直接談判，使集體土地進入市場，加快非農(nóng)建設(shè)用地的自由流動。國家征收土地的范圍縮小后，政府可通過征收土地使用稅的辦法調(diào)控土地利用，增加財政收入〔1 〕。這樣，如果實現(xiàn)農(nóng)地直接入市，則不僅能夠打破政府土地一級市場壟斷地位，實現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地同價同權(quán)，同時也克服了非正式經(jīng)濟（例如小產(chǎn)權(quán)房）對正式經(jīng)濟和法律制度的侵蝕，在很大程度上消解了隱形的經(jīng)濟雙軌制。

另一方面是建立完善正確處理基層政權(quán)、集體與農(nóng)民、農(nóng)戶之間關(guān)系的制度，即保障農(nóng)民的參與權(quán)制度。從理論上講，基層政權(quán)、集體與農(nóng)民、農(nóng)戶之間本不存在矛盾，因為基層政權(quán)從經(jīng)濟職能退出后，本職工作應(yīng)當集中于農(nóng)村公共服務(wù)，同時扮演監(jiān)管集體財產(chǎn)、監(jiān)督農(nóng)村土地用途以及協(xié)助上級政府進行宏觀調(diào)控等，而集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民成員集體，本質(zhì)上是一個自治組織，不存在與農(nóng)民成員的利益矛盾。但實際上，由于集體經(jīng)濟組織的生命力來自于成員的參與，而在廣大農(nóng)村，由于各種原因，農(nóng)民作為成員的參與權(quán)并沒有得到保障，集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)事實上已經(jīng)發(fā)生變異，形成事實上的空殼化，集體事務(wù)的重大決策權(quán)往往被基層政權(quán)甚至個人所取代，這樣集體經(jīng)濟組織的決策不僅無法反映農(nóng)民成員的意志，反而有侵犯成員利益的危險，而且使得基層政權(quán)的定位又一次發(fā)生偏離，從而產(chǎn)生與民爭利的現(xiàn)象。因此只有從程序和內(nèi)容上充分保障農(nóng)民作為集體成員的參與權(quán)，才能在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自治，從根本上消除由于代理成本等產(chǎn)生的集體與個人的利益沖突。

二、構(gòu)建以保障發(fā)展權(quán)為契機的制度，最大限度賦予農(nóng)民土地權(quán)利，解決以承包權(quán)為中心的權(quán)利不足問題

如前所述，農(nóng)民權(quán)利不足的問題一直是困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和土地改革的核心課題，因此，最大限度賦予農(nóng)民土地權(quán)利是完善農(nóng)村土地物權(quán)制度的方向，農(nóng)民擁有完整的土地權(quán)利，可產(chǎn)生較大的利益激勵機制，促使農(nóng)民合理利用和保護土地，持續(xù)增加對土地的投入，最大限度地激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時，農(nóng)民擁有能夠自主支配流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利，讓土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，通過市場機制的合理配置，可以充分挖掘其作為重要生產(chǎn)要素的功能。這一點也為我國歷經(jīng)的多次土地制度的權(quán)屬變遷所證實 〔2 〕。家庭承包責任制實施以來，農(nóng)村土地制度變遷的基本趨勢是逐步增強農(nóng)民的土地權(quán)利，但是如何賦予和充實農(nóng)民的土地權(quán)利依然是近年來人們關(guān)注的焦點。

首要的是充實農(nóng)民享有的土地權(quán)利中物權(quán)的固有權(quán)能和建立相應(yīng)的保障機制。農(nóng)民享有的土地權(quán)利中的物權(quán)雖然也具有四個權(quán)能，但均受到一定限制，因此需要充實這些權(quán)能。首先，確保農(nóng)民充分行使既有的占有、使用和收益權(quán)。其次，要不斷豐富和完善處分權(quán)能。未賦予農(nóng)民土地抵押權(quán)和入股權(quán)主要是出于農(nóng)村土地社會保障功能的考慮，但伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加快，農(nóng)村土地的社會保障功能也在不斷減弱，賦予農(nóng)民完整的土地處置權(quán)能是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要 〔3 〕。為了保障這些權(quán)利的實現(xiàn)，還要強化農(nóng)民的私力救濟權(quán)，堅決抵制來自政府和基層經(jīng)濟組織的干預(yù)和侵犯，同時通過建立健全相應(yīng)的民事訴訟和行政訴訟機制，確保農(nóng)民的公力救濟權(quán)。再次，結(jié)合黨的十八屆三中全會決定的精神，還需要從以下幾個方面改革：一是在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。二是進一步規(guī)范征地政策，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制。三是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在允許農(nóng)民對承包地擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上新增加承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保功能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。四是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，明確承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要在公開市場上進行，流入的主體既有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社，也有農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式①。

雖然通過充實這些固有權(quán)能和建立相應(yīng)的保障機制能夠極大地改善農(nóng)民的土地權(quán)利狀況，但隨著近年來城鎮(zhèn)化步伐的加快和新一輪土地改革的逐步推進，土地價值不斷增值，由此而產(chǎn)生的收益分配就成為一個新問題，這一問題用傳統(tǒng)的物權(quán)四權(quán)能未必能圓滿解決，這在土地征收中體現(xiàn)得最為明顯，于是學界主張引入西方早已成熟的土地發(fā)展權(quán)，由此也產(chǎn)生了一定的爭論。實際上，所謂的發(fā)展權(quán)也不過是土地產(chǎn)權(quán)進一步細化的結(jié)果，雖然對這種新型權(quán)利的界限目前還不夠分明，但不論怎樣，由此引發(fā)的產(chǎn)權(quán)細分以及將來如何對待新一輪土地改革中產(chǎn)生的新型權(quán)利，值得重視。以所謂的發(fā)展權(quán)為突破點，進行產(chǎn)權(quán)細分，解決既有權(quán)能之外利益的歸屬問題是完善和保障農(nóng)民土地權(quán)利的新思路。

由此可見，以發(fā)展權(quán)為突破口進行產(chǎn)權(quán)細分、明晰產(chǎn)權(quán)是擺脫既有權(quán)利框架束縛，實現(xiàn)實質(zhì)正義的需要。因為土地產(chǎn)權(quán)細分是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段實現(xiàn)土地價值增值和有效利用，促進其市場化流轉(zhuǎn)的必然要求。產(chǎn)權(quán)細分雖然尚未改變土地集體所有的名分， 卻大大擴展和提高了產(chǎn)權(quán)的實施能力，不同權(quán)利主體各自擁有有限的產(chǎn)權(quán)，并按照各自的方式實施自己的權(quán)能，從而能夠共同促進生產(chǎn)的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)細分所以能夠增強產(chǎn)權(quán)的實施能力，是因為產(chǎn)權(quán)細分的過程就是通過權(quán)利交易重新配置產(chǎn)權(quán)的過程，它會把產(chǎn)權(quán)配置給或者轉(zhuǎn)移給能夠最有效地使用它的主體 〔4 〕 （前言）。

在產(chǎn)權(quán)細分的同時，一些發(fā)達地區(qū)還嘗試實現(xiàn)土地資本化、證券化，并逐步確立起農(nóng)村土地金融制度，為進一步的土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。這種商業(yè)性的運作模式和手段所要求的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益分割形態(tài)對傳統(tǒng)物權(quán)體系提出了挑戰(zhàn)，因此以發(fā)展權(quán)和土地資本化、金融化為突破口搭建新的農(nóng)村土地物權(quán)體系成為農(nóng)村土地新一輪改革和創(chuàng)新的當務(wù)之急。

三、科學設(shè)計農(nóng)村土地有序適度流轉(zhuǎn)的制度，實現(xiàn)經(jīng)濟效益發(fā)揮與農(nóng)民權(quán)利保障的平衡

農(nóng)地新一輪流轉(zhuǎn)的原因是市場經(jīng)濟發(fā)展和進一步深化土地改革的必然結(jié)果，直接體現(xiàn)為土地資源的有效利用以及效率和平等的要求。土地的進一步流轉(zhuǎn)首先是土地資源有效利用的需要。市場經(jīng)濟發(fā)展所導致的勞動力非農(nóng)化現(xiàn)象、農(nóng)民需求與目標的差異化發(fā)展、閑置土地的再利用、土地效率及收益的差異化發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系開始不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求，這一切都表明，進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新成為當務(wù)之急。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求，是進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然結(jié)果。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不改變農(nóng)村土地所有制，但能克服土地承包經(jīng)營權(quán)固有的歷史問題，盤活土地資源，發(fā)揮土地價值，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利，是再次調(diào)動農(nóng)民積極性，實現(xiàn)第三次土地革命的唯一方式和中間道路。同時隨著我國第二產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展和城市化進程的加快，大量青壯年農(nóng)民選擇進城務(wù)工，大量土地缺少勞動力耕種，農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營的客觀條件日趨成熟，因此利用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)破解這些矛盾成為一條可行的選擇。

從前面分析可以看出，雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展趨勢，但也始終存在兩面性。土地承包經(jīng)營權(quán)如果不允許流通，勢必影響到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，也會造成農(nóng)民拋荒現(xiàn)象的蔓延，但是農(nóng)村土地物權(quán)（特別是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)）又是農(nóng)民賴以生存和生活的基礎(chǔ)，過度的流轉(zhuǎn)有可能造成農(nóng)村無地農(nóng)民增多，帶來社會秩序的不穩(wěn)定。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度還要考慮到限制實質(zhì)上的土地兼并，因為如果出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并會打破目前的利益格局，社會沖突會十分激烈，有可能使改革開放中發(fā)展起來的生產(chǎn)力遭到嚴重破壞 〔5 〕。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當堅持的基本原則和總方針是適度流轉(zhuǎn)，具體包含兩個方面：一是同時體現(xiàn)土地稀缺的社會屬性和財產(chǎn)屬性， 堅持穩(wěn)定和流動的平衡，即在流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計上，既滿足規(guī)?；?jīng)營的需要，又確保農(nóng)民的基本社會保障不受到影響，同時防止土地的大規(guī)模兼并。二是堅持既要長期化又要適度流轉(zhuǎn)，這是把提高效率和促進社會公平結(jié)合起來。土地用益物權(quán)長期穩(wěn)定最重要的意義在于通過激發(fā)對土地的持久性投資，促進社會發(fā)展，而土地用益物權(quán)適度流轉(zhuǎn)的意義在于保障社會穩(wěn)定 〔5 〕。

在這種原則和方式的指引下，采取妥當?shù)牧鬓D(zhuǎn)方式至關(guān)重要。就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，從立法政策的角度為未來土地承包經(jīng)營權(quán)的制度完善指明了方向。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作；其次， 流轉(zhuǎn)的目的是多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，并不追求最大的規(guī)模效益；第三，規(guī)模經(jīng)營的主體是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社，排除公司形式，防止土地過分集中；第四，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的禁區(qū)，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。就宅基地使用權(quán)而言，要對宅基地分配制度進行改革，突破一戶一地原則和無償使用原則，通過變革村莊建設(shè)思路， 不再審批一戶一地的宅基地使用權(quán)。同時，通過技術(shù)手段解決制度難題。通過節(jié)約化建設(shè)，通過多層甚至高層樓房解決農(nóng)民的居住需要，農(nóng)民通過類似于購買商品房的方式解決新增人口的住房需要，不僅解決了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題，還節(jié)約了土地，大量富余的宅基地還可以復墾為耕地 〔5 〕。

另外還需要建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。為此，要注意完善法律條文，促進土地流轉(zhuǎn)；大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)機制；有效發(fā)揮政府和村集體的職能；建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度；為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。同時應(yīng)當打通城市與農(nóng)村土地使用權(quán)兩個分割的市場，讓所有土地使用權(quán)參與市場交易，最終實現(xiàn)我國所有土地同制、同權(quán)、同價。另外還需要逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地資本化，建立農(nóng)村土地金融市場。

四、分步統(tǒng)一農(nóng)村土地物權(quán)登記，為農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)提供程序保障

如前所述，在既有的法律框架下，農(nóng)村土地物權(quán)變動模式、公示方式、登記的效力都存在不統(tǒng)一問題，嚴重影響了農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)，因此建立統(tǒng)一的物權(quán)變動模式與公示方式是統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地使用權(quán)市場，最終統(tǒng)一不動產(chǎn)市場的關(guān)鍵。但是，這種統(tǒng)一是一個漸進的過程，難以一步到位，具體可以分為階段性統(tǒng)一和最終統(tǒng)一兩個步驟。

（一）階段性統(tǒng)一——分離式統(tǒng)一。雖然最終實現(xiàn)統(tǒng)一登記的必要性不容置疑，但是要實現(xiàn)完全的統(tǒng)一（公示方式與登記效力的合一統(tǒng)一）仍然存在很大的難度。從實質(zhì)理性看，雖然土地的承載、養(yǎng)育等傳統(tǒng)功能逐步萎縮，財富儲存功能、產(chǎn)業(yè)空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強，但其賴以存在的基礎(chǔ)并沒有根本喪失，農(nóng)地功能的改變還處在過渡階段，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)起步較晚等因素制約，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)總體相對滯后，保障面較窄，保障水平偏低，與城市存在較大差距。在這種情況下，宅基地使用權(quán)仍然具有很強的福利性質(zhì)，是農(nóng)村村民最基本的生活居住保障 〔6 〕。

這樣一來，兩元格局下建立不動產(chǎn)登記一元制所面臨的內(nèi)在矛盾仍然存在，實行強制登記，確立登記生效主義一元制在我國當前的環(huán)境下，不可避免地會遇到重重阻礙。最根本的原因就在于城鄉(xiāng)有別的社會保障制度在短期內(nèi)無法實現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將繼續(xù)存在， 農(nóng)村土地所承擔的生活保障職能也將無法改變， 那么農(nóng)村土地的使用格局將在相當長時期內(nèi)保持原狀 〔7 〕。正是基于這一點，在制度選擇上既不能固守不變，也不能一步到位，實行徹底的統(tǒng)一，而應(yīng)當逐步推行宅基地使用權(quán)的市場化配置，采取階段性統(tǒng)一的方式，實現(xiàn)公示方式與登記效力的分離式統(tǒng)一，具體表現(xiàn)在兩個方面。

第一，繼續(xù)保持現(xiàn)有的物權(quán)變動模式和公示方式。一是設(shè)定范圍仍然局限于本村村民。即在城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建立之前， 為保障村民的居住權(quán)，實現(xiàn)宅基地取得的初始公平，宅基地使用權(quán)取得制度總體上應(yīng)該堅持僅限于本村村民初始取得宅基地使用權(quán)的做法。在城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建立之后，農(nóng)村居民和城市居民的身份差別基本消失，農(nóng)民有了生活的基本保障，農(nóng)村社區(qū)的開放具備了條件，在宅基地使用權(quán)設(shè)定上可以按市場方式面向所有社會成員有償出讓，以提高宅基地的使用效率，增加集體收益 〔8 〕。二是物權(quán)變動模式和公示方式保持原狀，即對土地承包經(jīng)營權(quán)而言，仍然通過村民會議+承包合同的方式設(shè)定，對宅基地使用權(quán)保持申請+審批。對于公示方式，在不強制登記的情況下，可以遵從習慣和實踐的多樣性。但是不強制登記不意味著政府也可以消極不登記，而必須依據(jù)職責做好登記工作，構(gòu)建相對健全的登記簿和登記系統(tǒng)，為最終的強制登記奠定基礎(chǔ)。

第二，就登記的效力而言，實現(xiàn)登記效力的二元統(tǒng)一。登記效力的統(tǒng)一雖然具有很大的必要性，但完全統(tǒng)一為登記要件主義目前尚難以實現(xiàn)，這種局面是由我國當前的社會現(xiàn)實決定的，可能要維持很長的一段時間。這就是說，由于我國現(xiàn)階段農(nóng)地仍然要承擔社會保障和農(nóng)村秩序穩(wěn)定的基本職能，相應(yīng)的農(nóng)地使用權(quán)的身份性依然不能從根本上得以改變，農(nóng)地大幅度流轉(zhuǎn)仍然難以實現(xiàn)，這些社會基礎(chǔ)決定了價值衡量尚不能偏向于農(nóng)地的市場化需要，制度選擇上，登記要件主義因為成本過高和必要性欠缺而難以采用，完全不登記又無法滿足已經(jīng)變化了的農(nóng)地改革需求和將來完全統(tǒng)一的趨勢，在這兩個極端之間尋求一種既能維持農(nóng)村穩(wěn)定，適應(yīng)新變化的社會經(jīng)濟發(fā)展需求，又能為將來強制登記的實施創(chuàng)造條件的措施成為必然選擇。因此，登記對抗主義可謂恰逢其時。同時貌似巧合的是，我國在非登記要件主義的情形下，登記的效力如前所述恰好存在不明確的情況，既然登記的效力沒有明確，存在多種解釋的可能性，那么明確為登記對抗既不會增加農(nóng)民和政府的負擔，但卻可以在一定程度上鼓勵登記，通過自由登記、效力有別的方式引導登記行為，增強對登記意義的認識，培養(yǎng)不動產(chǎn)物權(quán)變動登記的意識，逐步改變當前不登記的習慣。

除了上述由于社會基礎(chǔ)條件未發(fā)生根本性改變而無法完全統(tǒng)一為登記生效主義的外，現(xiàn)階段應(yīng)明確所有農(nóng)地不動產(chǎn)物權(quán)變動均采登記對抗主義的理由也是由我國目前的登記現(xiàn)狀所決定的。目前，我國登記發(fā)證工作還遠未完成，如果規(guī)定宅基地使用權(quán)自登記之日起生效，可能導致實踐中許多農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)并未設(shè)立，容易產(chǎn)生糾紛。采取登記對抗主義，當事人根據(jù)需要申請宅基地使用權(quán)登記，既尊重了歷史，又可以為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的安全性預(yù)留一定的空間。

這樣一來，雖然公示制度仍然沒有完全統(tǒng)一，但不明確的這些登記經(jīng)過分流后，農(nóng)地物權(quán)變動均明確為原則上采登記對抗主義，再加上個別特殊情況下的登記生效主義，登記效力就由多元制變成了二元制，實現(xiàn)了階段性統(tǒng)一。

（二）最終統(tǒng)一——合一式統(tǒng)一。雖然階段性統(tǒng)一是目前切實可行的方案，但隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立、法治社會建設(shè)的推進，從發(fā)展趨勢看原有的農(nóng)村法律制度建立的社會基礎(chǔ)性條件正在改變，農(nóng)地物權(quán)變動的獨特性、公示方式和登記效力的多樣性越來越無法滿足現(xiàn)代化建設(shè)的需求，建立統(tǒng)一的登記制度和徹底統(tǒng)一登記的效力成為進一步深化農(nóng)村土地改革的法律保障。

就理論而言， 建立不動產(chǎn)變動統(tǒng)一的公示方式， 將有利于結(jié)束我國目前登記機關(guān)多重、程序繁復的狀態(tài)，對于不動產(chǎn)市場統(tǒng)一化和規(guī)范化將提供一個基本的法律平臺 〔7 〕。就實踐而言，雖然登記效力的二元制在當下中國仍然具有一定的合理性，但與之伴隨的問題卻始終存在，而且隨著土地改革的深入其弊端越發(fā)凸顯，徹底統(tǒng)一登記的效力，實行公示方式與登記效力的同步統(tǒng)一是大勢所趨。同時，新一輪土地改革為統(tǒng)一不動產(chǎn)登記提供了政策和制度支持。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。十八屆三中全會通過的《決定》明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其中賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，是一個重大的政策突破，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式因之進一步增加、范圍進一步擴大，在這種背景下，如何促進土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)是當前的首要任務(wù)，而有效流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是交易安全是否得到保障，建立統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一登記效力，最終實現(xiàn)從二元到一元模式的轉(zhuǎn)變，即公示方式與登記效力的合一式統(tǒng)一，成為刻不容緩的任務(wù)。

五、推動相關(guān)配套改革

（一）逐步剝離農(nóng)村土地的其他功能，強化其物權(quán)特征。這主要集中在廢除戶籍制度、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一社會保險制度等方面。如前所述，我國農(nóng)村土地物權(quán)制度的發(fā)展變遷始終與城鄉(xiāng)二元戶籍制度交織在一起，形成所謂的互動關(guān)系 〔9 〕。這種互動關(guān)系一方面充分發(fā)揮了土地服務(wù)工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和承擔農(nóng)村社會保障的職能，出色完成了其應(yīng)有的歷史使命；另一方面這種深厚的孿生情結(jié)也成為當前農(nóng)村通過土地物權(quán)制度改革以適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。因此，從戶籍制度入手破除長期形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)成為改革和完善農(nóng)村物權(quán)制度的突破口。但是，要破除這種二元結(jié)構(gòu)，就必須改變其賴以存在的社會基礎(chǔ)，其中最基本的是農(nóng)村社會保障制度的建立和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，即建立一個新型的農(nóng)村社會保障體系取代現(xiàn)行承包土地直接保障的形式， 是賦予承包土地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的基本前提 〔10 〕。當前，在中央政府的推動下，我國正在加緊建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，這為剝離農(nóng)村物權(quán)制度承擔過重的社會功能、強化其物權(quán)屬性，進一步改革和完善農(nóng)村土地物權(quán)制度創(chuàng)造了良好社會條件。

（二）建立健全農(nóng)村土地物權(quán)制度運作的服務(wù)體制。當前我國農(nóng)村土地物權(quán)制度的運作體制，特別是以市場為中心的配套服務(wù)體系還處在較原始的水平，例如目前我國農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)缺乏完整的土地測量評級、土地評估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險等服務(wù)機構(gòu)；土地交易和土地合同管理等制度體系不健全， 基本上不能實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的跨區(qū)域流動 〔11 〕。這就需要發(fā)揮政府的引導、服務(wù)職能，建立健全有利于農(nóng)村土地物權(quán)制度運轉(zhuǎn)的服務(wù)機制和體制，特別是要完善土地流轉(zhuǎn)市場，建立相應(yīng)的中介服務(wù)機構(gòu)。

（三）加強基層政權(quán)建設(shè)，促進政府職能轉(zhuǎn)變。就公法方面而言，改革和完善農(nóng)村土地物權(quán)制度主要包括以下兩方面，一方面是加強和改善基層政權(quán)建設(shè)，實現(xiàn)村民自治。由于既有村社治理結(jié)構(gòu)下，基層政權(quán)與村社共同體之間存在結(jié)構(gòu)性的利益分離甚至對立的狀況，使得國家必須在村社共同體成員與基層政權(quán)之間不斷地尋求平衡，這在很大程度上影響了農(nóng)村土地物權(quán)制度的構(gòu)建。為了走出這種左右逢源、循環(huán)往復的怪圈，就需要尋求在基層政權(quán)和村社共同體之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，建立這種利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的手段就是實行村民自治。實行村民自治對于優(yōu)化土地承包經(jīng)營權(quán)制度背后的治理策略，進而對具體規(guī)則設(shè)計具有重要作用，能從根本上實現(xiàn)農(nóng)村土地物權(quán)制度與農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)的良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展 〔12 〕。

另一方面，與之相適應(yīng)，在國家治理方式轉(zhuǎn)變的大背景下，應(yīng)明確政府和基層政權(quán)組織的地位和功能。在農(nóng)民土地權(quán)益保護至上這一新的立法理念引領(lǐng)下，要徹底打破中央政府與地方政府、地方政府與村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益聯(lián)盟，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，培育村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民新型利益共同體，是擺脫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律、政策與實踐相互矛盾的根本出路 〔3 〕。這就需要轉(zhuǎn)變和規(guī)范基層政權(quán)的職能，基層政權(quán)不能擴大而只能限縮其對包括土地在內(nèi)的集體財產(chǎn)的專有控制權(quán)，它只能在村社共同體成員自愿的基礎(chǔ)上進行集體利益的維護，同時為村社共同體成員提供公共服務(wù)。對于國家治理權(quán)力而言，要通過各種方式增強對于村社共同體成員的社會保障，運用立法保障村社共同體成員的自主權(quán)以獲得治理權(quán)力的合法性，擴大村社共同體成員對集體土地行使和管理的參與權(quán)，限縮基層政權(quán)對于集體財產(chǎn)的專有控制權(quán)， 將基層政權(quán)的功能限制在公共服務(wù)功能之上 〔12 〕。

注 釋：

①參見國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英在農(nóng)村辦公室開展十八屆三中全會土地制度改革專題學習時的講話。

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責任編輯 楊在平