劉湘國,查利平

(1.嘉興學院 商學院;2.嘉興市財政局,浙江嘉興314001)

任何一級政府,要想有效治理當?shù)氐慕?jīng)濟、社會并向民眾提供基本的公共產(chǎn)品,就必須用自身的財政資金供養(yǎng)一定數(shù)量的公務(wù)員、警察、老師、醫(yī)務(wù)人員等,所以財政供養(yǎng)人員是政府行政的基礎(chǔ)。[1]但是財政供養(yǎng)人員維持在何種水平才合理、適度,是一直困繞政府的一個理論和現(xiàn)實難題,學術(shù)界就此問題也有激烈的爭論。一些學者對中國的財政供養(yǎng)規(guī)模從縱向上進行了古今比較,認為中國當前的財政供養(yǎng)率同歷史各個時期相比都顯得過高,并以此認為政府機構(gòu)臃腫和人員膨脹已經(jīng)非常嚴重,必須大力精減機構(gòu)和人員;另一些學者則借助于財政供養(yǎng)率等指標將中國與發(fā)達國家進行橫向比較,認為中國財政供養(yǎng)規(guī)模不是偏大而是偏小,財政供養(yǎng)的主要問題是供養(yǎng)結(jié)構(gòu)不合理,從而導致結(jié)構(gòu)性過剩和運行性過剩。[2]但是這些文獻從研究對象看,主要集中在中央和省級政府,對縣 (區(qū))政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)這一級政府 (機構(gòu))很少涉及;從研究的樣本數(shù)據(jù)看,主要依賴于公開的統(tǒng)計資料,這些統(tǒng)計資料中的財政供養(yǎng)人員基本限定于行政事業(yè)編制內(nèi)人員,然而一個不爭的事實是各級政府尤其是基層政府在行政事業(yè)編制外存在大量的聘用人員,這些人員的工資福利、辦公經(jīng)費也由財政支付,本質(zhì)上說也應(yīng)算財政供養(yǎng)人員。因此,剔除編制外聘用人員來研究財政供養(yǎng)是不全面的,本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府 (機構(gòu))的聘用人員為研究對象,是對財政供養(yǎng)研究的有益探索和補充。

一、基層政府聘用人員的現(xiàn)狀分析

由于政府聘用人員的相關(guān)數(shù)據(jù)沒有公開的資料,全部依賴于實地調(diào)查,因此本文以嘉興市本級22個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的調(diào)查數(shù)據(jù)來分析基層政府聘用人員的現(xiàn)狀和問題。

(一)基層政府聘用人員的規(guī)模及類型

2012年,嘉興市本級22個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)共有財政供養(yǎng)人員7 069人,其中行政事業(yè)編制人員1 941人,占27.5%,聘用人員5 128人,占72.5%,這說明基層政府聘用人員占比很大,其原因在于：一是由于經(jīng)濟社會的發(fā)展,人們對公共服務(wù)需求的增加以及大量的事權(quán)下移,使基層政府對財政供養(yǎng)人員的需要增加,而我國一直采取嚴格的編制管理,基層政府只得在編制外大量使用聘用人員來滿足需要。[3]二是聘用人員的使用成本由公共財政負擔,而使用聘用人員的直接收益是減輕了編制內(nèi)人員的工作負擔,收益和成本分別由不同主體承擔,理性的政府部門必然有增加聘用人員的沖動,以獲得本部門 (個人)的利益最大化,從而導致聘用人員的不斷增加。[4]事實上基層政府的在編人員都已成為脫離一線的管理干部,做事主要是聘用人員。

目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)這一級基層政府的聘用人員類型較為復雜,大體可分為四類：一是崗位合同工,即在行政事業(yè)核定編制數(shù)內(nèi)因缺編而形成的聘用人員和社區(qū)工作人員,這類人員聘用需經(jīng)上級人事部門批準;二是合同工,即鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)自主聘用的人員,包括正式聘用的人員、退休返聘人員以及派出所的協(xié)警和城市綜合執(zhí)法局在鎮(zhèn) (街道)執(zhí)法中隊的協(xié)管員等;三是勞務(wù)派遣工;四是臨時工。其中勞務(wù)派遣工和派出所協(xié)警、城管協(xié)管員的聘用主體雖不是鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府 (勞務(wù)派遣工、協(xié)警、協(xié)管的聘用主體分別是勞務(wù)公司、區(qū)公安局和區(qū)城市綜合執(zhí)法局),但他們的工資福利和辦公費用是由鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政負擔,所以本質(zhì)上講仍屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的財政供養(yǎng)人員。聘用人員的類型結(jié)構(gòu)如表1。從表1數(shù)據(jù)可計算出崗位合同工和合同工兩者占全部聘用人員的91.2%,這兩類人員一般是長期聘用,較為穩(wěn)定,說明絕大部分聘用人員并不只是政府的臨時需要。

表1 2012年嘉興市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)

(二)基層政府聘用人員的功能及崗位分布

鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)聘用人員所從事的工作范圍非常廣,幾乎涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)工作的方方面面。根據(jù)服務(wù)的性質(zhì)可將其分為城鄉(xiāng)社區(qū)工作、綜合服務(wù)和綜合執(zhí)法三類。2102年嘉興市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員、綜合服務(wù)類聘用人員和綜合執(zhí)法類聘用人員分別占聘用人員總數(shù)的31.67%、20.42%和45.36%,見表2。

表2 2012年嘉興市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)聘用人員的功能結(jié)構(gòu)

城市社區(qū)和農(nóng)村村委會雖然從法律上講都是自治組織,但由于在當前社會轉(zhuǎn)型過程中,這一最基層的組織在社會管理中的作用日益突出,政府為加強對這一級組織的控制和強化這一級組織對上級政策的執(zhí)行,采取的辦法是把這一級組織的工作人員納入到財政供養(yǎng)范圍。對于城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員的管理目前仍有較大的爭議：一種觀點是為了有利于政府對其控制,讓其作為政府行政的末梢,即把城鄉(xiāng)社區(qū)作為政府的一級機構(gòu),其工作人員變?yōu)闇使珓?wù)員,由財政來供養(yǎng);另一種觀點是讓社區(qū)和村委會回歸自治的本質(zhì),從而減輕財政供養(yǎng)負擔。但從實踐的趨勢看,政府部門的許多事務(wù)性工作越來越下壓到社區(qū),政府對其控制的要求也越來越大,這樣,社區(qū)工作人員數(shù)量將不斷增加,社區(qū)機構(gòu)也不斷膨脹,已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政的一個大負擔。

綜合執(zhí)法人員在聘用人員中占比最大,主要功能有：一是市容和城市建設(shè)執(zhí)法;二是綜合治安執(zhí)法;三是新居民 (外來人口)協(xié)管;四是交通協(xié)管;除此以外還有環(huán)境執(zhí)法、禁毒、矯正等。綜合執(zhí)法按崗位分布見表3。

表3 2012年嘉興市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)綜合執(zhí)法類聘用人員的崗位分布

綜合執(zhí)法類聘用人員最主要的崗位是新居民協(xié)管和派出所協(xié)警,兩者占綜合執(zhí)法類聘用人員的75.6%,其次是城管協(xié)管和交通協(xié)警,分別占13.2%和7.7%。這說明非戶籍人口的增加是政府聘用人員增加的一個重要因素。綜合執(zhí)法類聘用人員的聘用主體和人事管理是上級政府的職能部門,但人頭費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政支出。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)在一些大的臨時性任務(wù)中由于人手不夠,會調(diào)用這部分人員,并提供財政保障,但從職能上說應(yīng)屬于上級政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)都為偶爾一次的使用而承擔全部費用。所以綜合執(zhí)法類聘用人員最大的問題是事權(quán)與財權(quán)不一致,同時,由于各條線是獨立運行的,所聘用的協(xié)管人員不能進行統(tǒng)籌使用,這樣就會增加聘用人員的數(shù)量,從而增加財政負擔。

綜合服務(wù)類聘用人員包括經(jīng)濟服務(wù)類 (鎮(zhèn)街道經(jīng)濟服務(wù)中心、企業(yè)服務(wù)中心、招商人員、企業(yè)管理辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)站的聘用人員)、社會事業(yè)類 (圖書館、文化站、計生辦、民政辦、敬老院、合作醫(yī)療等機構(gòu)聘用人員)、教育類、衛(wèi)生類 (教育衛(wèi)生服務(wù)已由縣級政府統(tǒng)籌,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不再承擔人頭費用,只是在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的體制下,仍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育衛(wèi)生聘用人員)和行政機構(gòu)服務(wù)類。綜合服務(wù)類聘用人員的崗位分布見表4。

表4 2012年嘉興市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)綜合服務(wù)類聘用人員的崗位分布

從表4中可以看出,服務(wù)類聘用人員中最大的是經(jīng)濟服務(wù)類人員,占全部服務(wù)類聘用人員的59.2%,因此,這類聘用人員主要需要解決的問題是區(qū)分政府、市場與社會的邊界問題,哪些服務(wù)必須由政府來提供,哪些則可以由社會或市場來提供,從而分離出社會和市場的功能,來縮小政府現(xiàn)有的功能,減少財政供養(yǎng)人員。[5]然而調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于改革開放30多年來,政府一直以經(jīng)濟建設(shè)為中心,經(jīng)濟發(fā)展是官員政績的最主要考核指標,加上政府計劃經(jīng)濟大包大攬的思維慣性,政府大量聘用了這類人員增加對經(jīng)濟部門的服務(wù)。

二、基層政府聘用人員管理存在的問題

(一)編制核定不合理,使財政供養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡

嘉興市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)人員中,行政事業(yè)編制人員只占27.5%,而編制外聘用人員占72.5%。聘用人員遠大于有編制人員,造成這種現(xiàn)象的主要原因在于,我國嚴格的編制管理使編制核定沒有根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展作出相應(yīng)調(diào)整,使基層政府只能通過大量聘用人員來滿足需要。同時由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的經(jīng)濟社會發(fā)展和流動人口不平衡,導致其工作人員的苦樂不均。這也說明目前的編制管理體制對控制行政事業(yè)編制人員是有效的,但并不能有效控制財政供養(yǎng)總規(guī)模,并導致編外人員遠超編內(nèi)人員的結(jié)構(gòu)失衡。

(二)上下級政府事權(quán)不清,導致聘用人員無限擴張

事權(quán)不清主要體現(xiàn)在兩個方面：一是上下級政府之間不合理確權(quán)或權(quán)責劃分模糊,導致事權(quán)不清。如派出所協(xié)警、新居民協(xié)管、環(huán)境執(zhí)法等職責,這些公共服務(wù)的效用完全溢出了鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的行政區(qū)劃,按理應(yīng)該由上級政府負擔,但現(xiàn)實卻成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的職責;二是沒有很好區(qū)分政府、市場和社會的邊界,導致事權(quán)不清,如城鄉(xiāng)社區(qū)本來是自治組織,但政府為了繼續(xù)保留甚至強化自身對城市社區(qū)和農(nóng)村社會的控制,通過把這一級自治組織的工作人員納入到財政供養(yǎng)范圍,強化對城鄉(xiāng)社區(qū)政治權(quán)力體系的控制,維系自上而下的權(quán)力執(zhí)行渠道,保障其各項職能的行使,從而擴大了財政供養(yǎng)規(guī)模。

(三)政府部門條塊分割,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)對聘用人員的管理權(quán)

條塊分割表現(xiàn)最為突出的問題是區(qū)政府的職能部門在鎮(zhèn) (街道)設(shè)立的各類 “站、所”問題。一是這類站所聘用的人員,管理主體和責任主體分離。這類聘用人員的日常工作和業(yè)務(wù)管理主體屬于上級職能部門,但他們的費用是鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)負責,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)并不具有完全的人事管理權(quán),使聘用人員不能統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用,降低了聘用人員的使用效率。二是這類站、所條條分割,各自為政,每條線都希望有自身獨立的聘用人員,從而增加了聘用人員的數(shù)量。三是這種為了上下對口的條條分割,由于每條線都要配置領(lǐng)導崗位,導致領(lǐng)導職數(shù)比例過高,真正在一線向社會直接提供公共服務(wù)者卻相對不足,官多兵少、頭重腳輕,人員結(jié)構(gòu)整體失衡,嚴重影響了鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)人員總體的工作績效和勞動產(chǎn)出。

(四)管理職能模糊不清,失去了對聘用人員的監(jiān)督控制作用

在聘用人員中,崗位合同工雖然需要上級人事部門的審批,但審批單位認為人頭經(jīng)費是鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政負責,從而放松審批標準,導致聘用人員的增加。而執(zhí)法類聘用人員,聘用主體是上級政府部門,而人員經(jīng)費由鎮(zhèn) (街道)財政負擔,雖然聘用多少有一些人口指標參照,但由于聘用權(quán)與財政負擔不在同一級政府,下級財政部門在聘用過程中沒有話語權(quán),基本上不存在約束,很容易導致這類聘用人員的膨脹。鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)自主聘用的人員,目前尚沒有任何硬性指標進行約束,上級人事和財政部門也沒有監(jiān)管的要求和動力,而鎮(zhèn) (街道)這一級財政預算也處于軟約束狀態(tài),既便財力不夠,也往往通過舉債來支付人頭經(jīng)費。同時擴大財政供養(yǎng)還能獲得更多的政治支持,從而進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)多聘用人員的動機,促進鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)規(guī)模擴張。所以對鎮(zhèn) (街道)聘用人員的管理,看似有多個部門,但由于每個部門的管理和監(jiān)督的職責不清晰,使聘用人員實際上處于失控狀態(tài)。

三、完善基層政府聘用人員管理的建議

聘用人員的管理受行政體制改革、上下級政府的確權(quán)、社會經(jīng)濟的發(fā)展階段和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型等多方面因素的影響,因此,完善政府聘用人員的管理既需要頂層設(shè)計,也需要基層探索。

(一)建立政府聘用人員動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng),實現(xiàn)對聘用人員的有效監(jiān)控

嚴格的編制管理雖然在短期內(nèi)控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)機構(gòu)的膨脹、行政事業(yè)編制人員的規(guī)模,但卻導致編制外聘用人員的大幅度增加,從根本上講,它并沒有有效控制財政供養(yǎng)的總規(guī)模,相反產(chǎn)生了編內(nèi)人員的惰性、身份歧視、同工不同酬等不合理甚至違法的現(xiàn)象。因此,首先應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu) (包括新居民)、城市化進程等,科學核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人員編制,嚴格限定聘用人員與編制人員的比例 (如南京市政府規(guī)定,行政機關(guān)的編外人員不能超過編制人員的10%)。其次應(yīng)建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)人員的動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。財政、人事等部門把鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的聘用人員納入到財政供養(yǎng)人員監(jiān)管系統(tǒng),實行縣 (區(qū))政府范圍的統(tǒng)一招聘,統(tǒng)一工資福利標準,控制鎮(zhèn) (街道)聘用人員招聘使用的隨意性。

(二)整合執(zhí)法協(xié)管員隊伍,實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用

目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)綜合執(zhí)法類聘用人員采用縱向的條線管理模式,使這類人員不能交叉使用,造成一定的人員浪費。在當前事權(quán)、人事管理權(quán)和財權(quán)難以根本解決的前提下,可考慮整合現(xiàn)有條線的執(zhí)法類聘用人員,在鎮(zhèn) (街道)建立綜合執(zhí)法隊伍,由鎮(zhèn) (街道)統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用,變專業(yè)執(zhí)法為綜合執(zhí)法。一是可以在各條線協(xié)管員相對固定的前提下,實現(xiàn)交叉使用,從而提高用人效益,減小協(xié)管員隊伍的總體規(guī)模;二是可根據(jù)執(zhí)法要求對協(xié)管員進行統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一考核,提高協(xié)管員的執(zhí)法能力和綜合素質(zhì);三是由于減少了人員浪費,在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)財政負債不加重的前提下,可提高協(xié)管員的工資福利待遇,降低協(xié)管員的流動率,穩(wěn)定協(xié)管員隊伍;四是在一定程度上實現(xiàn)了人事管理權(quán)與財權(quán)的一致,可以提高鎮(zhèn) (街道)控制這類聘用人員規(guī)模的動力,實現(xiàn)節(jié)約聘用人員規(guī)模的激勵。

(三)探索基層政府權(quán)力和職能重塑,優(yōu)化聘用人員結(jié)構(gòu)

首先,界定行政管理權(quán)和居民自治權(quán),優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)聘用人員結(jié)構(gòu)。在鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)人員中,有近1/3是城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員,因此,要減少鎮(zhèn) (街道)財政供養(yǎng)規(guī)模,必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)與社區(qū) (村委)的權(quán)力和職能作出調(diào)整。在我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理中存在兩種不同來源的權(quán)力：行政管理權(quán)和居民 (村民)自治權(quán)。如果鎮(zhèn) (街道)政府過度強化或擴張行政管理權(quán),必然會壓縮居民 (村民)自治權(quán),使居委會 (村委會)日益行政化、附屬化,這不僅導致財政供養(yǎng)人員增加,還會影響城鄉(xiāng)社區(qū)和諧社會的構(gòu)建。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府要對行政權(quán)力與職能體系進行重塑,充分擴大社區(qū) (村委)的自治空間,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)應(yīng)根據(jù)確定的社區(qū) (村委)的基本行政職能來劃撥經(jīng)費,居民 (村民)在自治范圍內(nèi)事務(wù)由其自主決定。上級政府各條線上需要社區(qū) (村委)向居民 (村民)提供的服務(wù)可采取向社區(qū) (村委)購買的方式來實現(xiàn),從而減少鎮(zhèn) (街道)對社區(qū) (村委)的財政供養(yǎng)規(guī)模。

其次,確定政府、社會和市場邊界,優(yōu)化綜合服務(wù)類聘用人員結(jié)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)聘用人員中,綜合服務(wù)類人員占20.42%,主要涉及經(jīng)濟服務(wù)領(lǐng)域和社會事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。在經(jīng)濟服務(wù)領(lǐng)域主要是資產(chǎn)經(jīng)營、項目建設(shè)和招商引資的聘用人員,這部分聘用人員,鎮(zhèn) (街道)應(yīng)按照政府與市場的分工,明確聘用主體和企業(yè)身份,割斷其與鎮(zhèn) (街道)財政的聯(lián)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)只對這類聘用行為進行監(jiān)管。社會事業(yè)服務(wù)類聘用人員則應(yīng)該按照國家對事業(yè)單位改革的要求,明確政府與社會的邊界,鼓勵社會組織參與公益服務(wù)的提供,把聘用人員的工作逐步轉(zhuǎn)移到社會組織中,鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)可通過購買服務(wù)來扶植社會組織的發(fā)展,形成公益服務(wù)多元化提供主體,最終實現(xiàn)公共財政由 “養(yǎng)人”向“買服務(wù)”的轉(zhuǎn)變,達到減少聘用人員而不減服務(wù)、優(yōu)化聘用人員結(jié)構(gòu)的目的。

(四)明確上下級政府事權(quán),優(yōu)化聘用人員的財政分擔比例

財政供養(yǎng)人員都是為社會提供公共服務(wù)的,但是必須明確三級政府各自的職責 (事權(quán)),并根據(jù)各自的責任確定合理的財政分成比例 (財權(quán)),或合理分配聘用人員的承擔比例?；驹瓌t是根據(jù)所提供服務(wù)的溢出性來確定各級政府的責任,即所提供的公共服務(wù)其效應(yīng)不會溢出到鎮(zhèn) (街道)行政區(qū)外的應(yīng)由鎮(zhèn) (街道)負責,其相應(yīng)的聘用人員由鎮(zhèn) (街道)財政承擔,效應(yīng)溢出到鎮(zhèn) (街道)之外但在區(qū)之內(nèi)的由區(qū)、鎮(zhèn) (街道)兩級財政共同承擔,效應(yīng)溢出到區(qū)之外的則由市、區(qū)、鎮(zhèn) (街道)三級財政共同承擔。按照這一原則對各級政府進行確權(quán),優(yōu)化聘用人員的財政分擔比例。

(五)建立激勵機制,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)減人增效

建立鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)分流人員和減少財政供養(yǎng)人員的激勵機制。首先,市區(qū)財政部門在對下資金分配和財力結(jié)算時,應(yīng)使之直接與鎮(zhèn) (街道)減人、減支相掛鉤,把財政預算供養(yǎng)人員的增減納入激勵性轉(zhuǎn)移支付的計算中,鼓勵一人多崗,積極推行節(jié)編獎勵制度,對空編單位給予適當經(jīng)費獎勵,切實鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)機關(guān)事業(yè)單位減少用人數(shù)量,不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),增強人員素質(zhì),提高管理水平和行政效率;其次,要加強上級政府職能部門之間的信息共享,減少鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)人員的事務(wù)性工作,為鎮(zhèn) (街道)減人增效創(chuàng)造有利條件;第三,適當提高聘用人員的收入水平,減少聘用人員的流動率,從而可加強培訓,提高聘用人員工作熟練程度,增加工作產(chǎn)出,實現(xiàn)減少聘用人員總量的效果。

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