美國(guó)地方政府“招商大戰(zhàn)”

■田和璧

直觀美國(guó)這場(chǎng)難得一見(jiàn)的招商大戰(zhàn)，各州政府使出渾身解數(shù)各出奇招。這場(chǎng)大戰(zhàn)打破了國(guó)內(nèi)的某種流行觀念，即“經(jīng)濟(jì)上奉行自由市場(chǎng)的美國(guó)，本身并不存在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策”。

特斯拉汽車(chē)公司為了配合其銷(xiāo)量龐大的第三代電動(dòng)汽車(chē)取得成功，2014年計(jì)劃在美國(guó)選址，建設(shè)一座投資50億美元的超級(jí)鋰電池工廠，美國(guó)各州政府展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪。

這場(chǎng)難得一見(jiàn)的招商大戰(zhàn)，打破了美國(guó)國(guó)內(nèi)的某種流行觀念，即“經(jīng)濟(jì)上奉行自由市場(chǎng)的美國(guó)，本身并不存在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策”，也引發(fā)了國(guó)內(nèi)相關(guān)人士的疑惑和思考。

為爭(zhēng)奪超級(jí)工廠而戰(zhàn)

特斯拉公司的這座超級(jí)鋰電池工廠，將成為美國(guó)歷史上單筆投資最大的制造業(yè)項(xiàng)目之一。這一超級(jí)鋰電池工廠的落地，不僅將對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，作出巨大貢獻(xiàn)，也將成為拉動(dòng)新興科技產(chǎn)業(yè)的一個(gè)“發(fā)動(dòng)機(jī)”。而特斯拉需要在三年時(shí)間內(nèi)完成場(chǎng)地評(píng)估，與其選擇的州或城市談判達(dá)成可贏利的激勵(lì)方案，完成設(shè)計(jì)和批準(zhǔn)手續(xù)，建設(shè)工廠，安裝設(shè)備和批量生產(chǎn)。

特斯拉起初表示，它把位于亞利桑那州、德克薩斯州、新墨西哥州和內(nèi)華達(dá)州的四個(gè)面積在500至1000英畝（約合404畝）的地塊視為雇傭約6500名工人的超級(jí)工廠潛在的廠址。提供成百上千份高收入工作機(jī)會(huì)的前景使得各州和各城市陷入了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，紛紛提供更具吸引力的激勵(lì)方案。按照研究機(jī)構(gòu)的分析預(yù)測(cè)，各州也許會(huì)主動(dòng)提出承擔(dān)崗位培訓(xùn)成本、投資基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)稅退稅、企業(yè)所得稅抵免和能源補(bǔ)貼等。果然不久，2014年4月，亞利桑那州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)為計(jì)劃使用可再生能源的公司提供能源補(bǔ)貼。媒體援引兩位匿名人士的消息稱(chēng)，圣安東尼奧市已經(jīng)為特斯拉提供了約為8億美元的本地激勵(lì)方案。

然而2014年9月，美國(guó)內(nèi)華達(dá)州州長(zhǎng)布萊恩·桑多瓦簽署了13億美元的20年稅務(wù)減免協(xié)議，并允許特斯拉在當(dāng)?shù)刂变N(xiāo)，在這些優(yōu)惠措施的支持下，特斯拉“千兆工廠”最終將落戶(hù)內(nèi)華達(dá)州里諾。根據(jù)這項(xiàng)協(xié)議，內(nèi)華達(dá)州將減免特斯拉未來(lái)20年的所有銷(xiāo)售稅以及10年的財(cái)產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅。20年的稅務(wù)減免是桑多瓦與特斯拉C E O埃隆·馬斯克達(dá)成“千兆工廠”定址的主要原因，雙方在9月4日已經(jīng)正式宣布進(jìn)行合作，將“千兆工廠”的所在地定為里諾，以供應(yīng)50萬(wàn)臺(tái)特斯拉電動(dòng)車(chē)的電池需求。并且，在一次特別會(huì)議上，州立法委員同意讓特斯拉在內(nèi)華達(dá)州進(jìn)行直銷(xiāo)，對(duì)此，內(nèi)華達(dá)州汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商協(xié)會(huì)一位常務(wù)理事表示：整個(gè)州都將從特斯拉汽車(chē)的直銷(xiāo)中受益，經(jīng)銷(xiāo)商亦如此。

面對(duì)超級(jí)電池工廠選址內(nèi)華達(dá)，特斯拉所在的加州，一些人士感到失望，加州一位議員發(fā)表聲明稱(chēng)，對(duì)于加州的6500個(gè)家庭無(wú)法為特斯拉工作，感到很失望。那么內(nèi)華達(dá)州相較于加州的優(yōu)勢(shì)主要在于哪些方面呢？

首先，是一些客觀的自然優(yōu)勢(shì)。例如區(qū)位優(yōu)勢(shì)，未來(lái)的電池廠距離舊金山的海灣地區(qū)只有幾個(gè)小時(shí)的車(chē)程，從特斯拉位于F r e m o n t的工廠到汽車(chē)組裝廠只需要四個(gè)小時(shí)。如果從電池廠到組裝廠只需要幾小時(shí)的路程，特斯拉可以在物流費(fèi)用上省下一大筆錢(qián)。又如清潔能源資源，內(nèi)華達(dá)州擁有大量清潔能源資源，包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮艿?；特斯拉打算通過(guò)這些資源為下屬工廠提供能源。另如，離人才近，特斯拉的電池廠需要六千五百個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的工人；美國(guó)其它地區(qū)沒(méi)有這個(gè)資源，但內(nèi)華達(dá)州距離舊金山海灣地區(qū)和洛杉磯很近，所以附近的城市可以提供很好的人才資源。

其次，地租便宜。北內(nèi)華達(dá)州的地價(jià)相比其他州便宜很多，甚至便宜到特斯拉可以不考慮工廠選址，直接開(kāi)始新建工廠。

再次，繳稅較少。內(nèi)華達(dá)的稅務(wù)不重，工廠進(jìn)駐不用繳稅，員工所得稅也很少。所以?xún)?nèi)華達(dá)是一個(gè)做生意的好地方。

最后，較強(qiáng)的政府能力。內(nèi)華達(dá)州政府的執(zhí)行力很強(qiáng)，他們可以同時(shí)調(diào)動(dòng)各部門(mén)執(zhí)行同一個(gè)任務(wù)，所以手續(xù)上會(huì)節(jié)省很多時(shí)間。這也是為什么特斯拉可以在保密的情況下完成建廠的大動(dòng)作。

在優(yōu)惠措施的支持下，特斯拉“千兆工廠”最終將落戶(hù)內(nèi)華達(dá)州里諾。

“再工業(yè)化”與地方競(jìng)爭(zhēng)

美國(guó)作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力首屈一指，其地方政府為什么要為吸引制造業(yè)項(xiàng)目而打起如此激烈的招商戰(zhàn)？

美國(guó)作為世界經(jīng)濟(jì)霸主在經(jīng)歷“去工業(yè)化”過(guò)程后，由于制造業(yè)轉(zhuǎn)移和金融投機(jī)過(guò)度，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)日趨空心化，大量工廠倒閉，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退，貿(mào)易赤字急劇上升。為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)蕭條、失業(yè)率攀升等問(wèn)題，近年來(lái)美國(guó)大力推進(jìn)“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，部分海外制造業(yè)遷回本土發(fā)展。2011年，美國(guó)著名的波士頓顧問(wèn)公司（B C G）發(fā)布了《美國(guó)制造回歸——為何制造業(yè)將回流美國(guó)》的報(bào)告，報(bào)告分析了兩個(gè)趨勢(shì)，一是高附加值、高技術(shù)含量的科技產(chǎn)業(yè)將回流美國(guó)，二是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或?qū)闹袊?guó)轉(zhuǎn)移至其它成本更低的發(fā)展中國(guó)家。

美國(guó)制造業(yè)回流主要由于以下原因：首先是政策影響。國(guó)際金融危機(jī)后，為重振美國(guó)制造業(yè)，美國(guó)政府推出再工業(yè)化戰(zhàn)略，并頒布了一系列政策措施鼓勵(lì)制造業(yè)發(fā)展、回歸。2009年，奧巴馬政府頒布《重振美國(guó)制造業(yè)框架》，描繪了重振制造業(yè)的構(gòu)想藍(lán)圖。2010年，又出臺(tái)《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》、《創(chuàng)造美國(guó)就業(yè)及結(jié)束外移法案》等政策，為促進(jìn)制造業(yè)回歸做足準(zhǔn)備。

其次是政治壓力。2012年，美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選中，奧巴馬大打中國(guó)牌，其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手羅姆尼因在從商期間將業(yè)務(wù)外包給中國(guó)而最終落敗?？梢哉f(shuō)，在此次競(jìng)選中,奧巴馬推行的以再工業(yè)化振興美國(guó)制造業(yè)的政策為其贏得了眾多民眾支持?！霸俟I(yè)化”推行后，民眾對(duì)制造業(yè)回歸的呼聲越來(lái)越高，不少美國(guó)大型企業(yè)都面臨著為本國(guó)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)以降低失業(yè)率的政治壓力。2012年11月，剛剛繼任的奧巴馬又在白宮舉行“內(nèi)包美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)”的圓桌會(huì)議,強(qiáng)調(diào)在外美企應(yīng)回國(guó)發(fā)展。

此外，海外制造成本上升、本土比較優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)、全球生產(chǎn)方式變革等等原因，共同造成了美國(guó)“制造業(yè)回流”，從而使得吸引外來(lái)企業(yè)投資，幾乎成為地方首長(zhǎng)在茲念茲的頭等大事。招商大戰(zhàn)一觸即發(fā)，政府競(jìng)爭(zhēng)白熱化。

芝加哥市政府成立世界商務(wù)委員會(huì)，為投資商提供全方位服務(wù)，提供免稅、補(bǔ)貼、低息債券自助貸款、貸款擔(dān)保、雇員培訓(xùn)、土地補(bǔ)貼、特殊租期規(guī)定，積極改善投資環(huán)境。尤其是針對(duì)特別項(xiàng)目而設(shè)立的“E D G E項(xiàng)目”（能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目），更以個(gè)性化政策吸引外資入駐開(kāi)發(fā)區(qū)。

阿拉巴馬州通過(guò)“2011阿拉巴馬關(guān)稅補(bǔ)貼法案”：外資企業(yè)只要符合對(duì)本州直接投資超過(guò)1億美元、創(chuàng)造超過(guò)100個(gè)就業(yè)崗位等相關(guān)條件，就可獲得州政府的稅收減免來(lái)對(duì)沖他們?cè)诿绹?guó)海關(guān)遭受的反傾銷(xiāo)稅損失。

而在特斯拉案例中，內(nèi)華達(dá)州之所以送出代價(jià)不菲的大禮包，也正是看上了特斯拉超級(jí)電池工廠，預(yù)計(jì)帶來(lái)3000個(gè)建筑施工崗位以及6500個(gè)工廠崗位。作為這一交易的一部分，工廠雇員至少要有一半以上的州內(nèi)居民。州長(zhǎng)表示：“特斯拉的這一項(xiàng)目將徹底改變內(nèi)華達(dá)州的發(fā)展軌跡，我們已經(jīng)通過(guò)這一項(xiàng)目向全世界、而不是全國(guó)表明內(nèi)華達(dá)州已經(jīng)作好了再次成為領(lǐng)導(dǎo)者的準(zhǔn)備?！?/p>

形形色色的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，是美國(guó)地方政府競(jìng)相打出的王牌。放棄單一稅率，征收更低的公司所得稅；提供勞動(dòng)力補(bǔ)貼和資本補(bǔ)貼；建立減免稅收的加工貿(mào)易區(qū)等等，不一而足。必要的時(shí)候，地方政府甚至為企業(yè)鋪設(shè)道路和鐵路，成本由州政府和縣政府共同承擔(dān)。

可以看到，這種地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為就是國(guó)家內(nèi)部的不同行政區(qū)域之間提供公共物品，吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，并在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開(kāi)展跨區(qū)域政府間的競(jìng)爭(zhēng)。在這場(chǎng)招商戰(zhàn)中，州政府和納稅人衡量工業(yè)區(qū)對(duì)外招商的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)方面：一是到該行政區(qū)域來(lái)落戶(hù)的外國(guó)企業(yè)給美國(guó)交納了多少稅，二是外企為該區(qū)域解決了多少就業(yè)人員。

總而言之，積極政府和有限政府的傳統(tǒng)在美國(guó)是同時(shí)共存的，這或許才是美國(guó)后來(lái)居上并長(zhǎng)期維持經(jīng)濟(jì)王者地位的終極秘密。真正將美國(guó)和其他國(guó)家區(qū)別開(kāi)來(lái)的獨(dú)特因素，是美國(guó)的政府能力。

積極政府和有限政府的傳統(tǒng)在美國(guó)是同時(shí)共存的，這或許才是美國(guó)后來(lái)居上并長(zhǎng)期維持經(jīng)濟(jì)王者地位的終極秘密。

“招商大戰(zhàn)”的啟示

面對(duì)美國(guó)如此激烈的招商戰(zhàn)，中國(guó)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)如何從中汲取經(jīng)驗(yàn)？

一方面，積極應(yīng)對(duì)美國(guó)等西方國(guó)家“制造業(yè)回流”的挑戰(zhàn)，優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)“制造業(yè)”競(jìng)爭(zhēng)力。80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家將加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移到中國(guó),把資本密集度較低和技術(shù)水平較低的生產(chǎn)線同中國(guó)的廉價(jià)勞動(dòng)力結(jié)合，中國(guó)制造業(yè)得到了飛速發(fā)展，逐漸成為“世界工廠”。如今歐美實(shí)行“再工業(yè)化”政策，許多制造業(yè)開(kāi)始回流本土。雖說(shuō)目前還未對(duì)中國(guó)制造構(gòu)成威脅，但著眼于未來(lái)，制造業(yè)還是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心之一，優(yōu)化升級(jí)迫在眉睫。這是中央和各級(jí)地方政府在產(chǎn)業(yè)政策方面都必須面對(duì)和解決的中心議題。

另一方面，從美國(guó)州政府間的招商戰(zhàn)反觀我國(guó)地方政府間招商等各項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)，亦有啟示。繼我國(guó)1994年“分稅制”后，分灶吃飯的財(cái)政分權(quán)思路使得各個(gè)地方政府日漸形成具有各自獨(dú)特的利益主體的特點(diǎn)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，地方政府這種利益主體的趨勢(shì)越來(lái)越突出，有些學(xué)者將其概括為“地方法團(tuán)主義”，即“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府具有公司的許多特征，官員完全像一個(gè)董事會(huì)成員那樣行動(dòng)，這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式，稱(chēng)為地方法團(tuán)主義……地方法團(tuán)主義是指一個(gè)地方政府協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司?！?/p>

目前，我國(guó)各級(jí)政府之間都存在著相對(duì)緊張的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，包括橫向和縱向的競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)中央集權(quán)體制下，縱向競(jìng)爭(zhēng)不具有公平性，所以一般達(dá)不到較大的規(guī)模；而橫向的競(jìng)爭(zhēng)則存在于同一個(gè)等級(jí)之間，在所屬權(quán)、責(zé)、利及資源相對(duì)平衡的情況下，競(jìng)爭(zhēng)就成為一個(gè)關(guān)鍵的變量。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為主要的競(jìng)爭(zhēng)要素，而圍繞經(jīng)濟(jì)政治的競(jìng)爭(zhēng)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單位，縣市級(jí)政府往往會(huì)成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，這樣伴隨著市場(chǎng)化改革下經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，縣市就成為競(jìng)爭(zhēng)程度最激烈的層級(jí)所在。

現(xiàn)行財(cái)稅機(jī)制對(duì)地方政府發(fā)展的競(jìng)賽有較大的催動(dòng)力，而民眾的發(fā)展訴求也對(duì)該地政府提出要求，這些都決定了我國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)在某種程度上是不可避免的；但是與此同時(shí)也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，這其中更有影響力的原因卻是，政績(jī)考核與升遷機(jī)制催生當(dāng)?shù)毓賳T“扭曲”的政績(jī)觀。

因此，要規(guī)范我國(guó)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，首當(dāng)其沖是完善地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系，完善官員晉升制度中對(duì)地方政府官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度及其方法，使這種評(píng)價(jià)更科學(xué)、更公平、也更符合人民的意愿，在此基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)孛癖姷陌l(fā)展訴求搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)。不可以只學(xué)習(xí)效仿美國(guó)等西方國(guó)家政府間的招商戰(zhàn)等方式搶占資源，更應(yīng)該在合理競(jìng)爭(zhēng)的范疇內(nèi)時(shí)刻關(guān)注當(dāng)?shù)孛癖姷睦嬖V求，才能盡可能避免資源浪費(fèi)，同時(shí)不違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷。