孫鑫

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

生態(tài)文明視野下東中西部的橫向生態(tài)補償研究

孫鑫

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

黨的十八屆三中全會提出：“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。當(dāng)前，我國東中西部間的橫向生態(tài)補償缺乏?；谌蟮貐^(qū)的非均衡發(fā)展?fàn)顩r，本文試圖立足當(dāng)前國家戰(zhàn)略部署和區(qū)域發(fā)展要求，借鑒前人的研究成果，分析東中西部的經(jīng)濟發(fā)展和財政能力差距，論證區(qū)域間橫向生態(tài)補償?shù)目陀^必要，查找三大地區(qū)間實施橫向生態(tài)補償?shù)睦щy，提出推進區(qū)域橫向生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策建議。

生態(tài)文明；東中西部；橫向生態(tài)補償

黨的十八屆三中全會首次系統(tǒng)闡釋了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容，提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。橫向生態(tài)補償綜合考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本以及發(fā)展機會成本，通過生態(tài)受益區(qū)與提供區(qū)分擔(dān)成本、共享收益，解決生態(tài)服務(wù)的區(qū)域外溢和區(qū)域橫向發(fā)展不平衡，有利于推動區(qū)域間公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距，加快生態(tài)文明建設(shè)。我國東部資源匱乏，中西部資源豐富，東部的發(fā)展得到了中西部的資源支持，而中西部作為生態(tài)效益的輸出地，面臨著資源約束、環(huán)境污染、生態(tài)建設(shè)乏力的嚴(yán)峻形勢。因此，本文試圖在建設(shè)社會主義生態(tài)文明的背景下，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以國家戰(zhàn)略部署和相關(guān)理論依據(jù)為出發(fā)點，對東中西部的橫向生態(tài)補償問題進行審視與探討。

一、開展區(qū)域橫向生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)

（一）國家戰(zhàn)略部署

2005年，《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》第一次明確提出，加快建立生態(tài)補償機制。2006至2013年，從《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》到黨的十八屆三中全會等一系列綱領(lǐng)性文件、重要會議、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話，都提出了“建立生態(tài)補償機制”、“建立生態(tài)補償制度”的重要任務(wù)，不僅體現(xiàn)了國家開展生態(tài)補償?shù)膹娏乙庠?，并進一步指明了建立區(qū)域間橫向生態(tài)補償?shù)恼邔?dǎo)向。2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》詳細(xì)闡述了生態(tài)補償機制，提出：“鼓勵、引導(dǎo)和探索實施下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)補償”。2013年，黨的十八屆三中全會提出：“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。根據(jù)2011年頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，東中西部均有優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，但東部主要屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，中西部主要屬于重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，中西部應(yīng)是生態(tài)補償?shù)闹攸c地區(qū)，特別西部，擁有長江、黃河、珠江、瀾滄江等眾多江河的源頭，生態(tài)環(huán)境較脆弱。因此，三大地區(qū)間應(yīng)探索開展橫向生態(tài)補償，實現(xiàn)保護者受益、破壞者補償。

（二）區(qū)域發(fā)展要求

現(xiàn)階段，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義生態(tài)文明的總體要求，賦予了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展新的內(nèi)涵?？茖W(xué)發(fā)展觀要求堅持發(fā)展是要堅持科學(xué)發(fā)展。社會主義生態(tài)文明是在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的背景下提出的，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以尊重和維護自然為前提，以人、社會與自然和諧共生為宗旨，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。因此，社會主義生態(tài)文明建設(shè)下的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，是在人口、資源和環(huán)境的約束下，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間經(jīng)濟、政治、文化、社會與生態(tài)“五位一體”的科學(xué)發(fā)展。改革開放以來，由于實行向東部傾斜的非均衡發(fā)展政策，使東部率先得到了快速發(fā)展，中西部為此做出了有益的貢獻，由此導(dǎo)致三大地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)上存在明顯的差距。然而，東部地區(qū)未對中西部地區(qū)進行補償，中西部未與東部共享發(fā)展的成果，并面臨著經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的雙重壓力，與社會主義生態(tài)文明建設(shè)下的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展要求不相符。因而，要實現(xiàn)三大地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)發(fā)展歷史和現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，需要開展區(qū)域橫向生態(tài)補償。

二、區(qū)域橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）橫向生態(tài)補償?shù)目陀^必要

鑒于本文研究的是三大地區(qū)的橫向生態(tài)補償，下面從三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財政能力差距，分析開展橫向生態(tài)補償?shù)臈l件。

1.三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距

人均GDP是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標(biāo)，人均GDP基尼系數(shù)則是反應(yīng)一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的平衡程度。將兩者結(jié)合起來，更能反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狀況。因此，本文采用這兩項指標(biāo)來考察三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。

從2000年以來三大地區(qū)的人均GDP來看，三大地區(qū)的經(jīng)濟實力和發(fā)展程度都在不斷提升。2000年，東部的人均 GDP為 11334.45元，中部為5982.38元，西部為4687.35元，三大地區(qū)的人均GDP差距較大，東部超過中部近兩倍，超過西部兩倍多。經(jīng)過西部大開發(fā)戰(zhàn)略和西部大開發(fā)新十年的推進，2012年，東部的人均GDP達(dá)到57428.67元，中部為33381.54元，西部為31268.89元，相比2000年分別增長了406.67%、458%、567.09%，三大地區(qū)的人均GDP差距有一定縮小，但東部仍處于領(lǐng)先地位，比中西部的人均GDP多了一倍多。

經(jīng)測算，自2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，三大地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)，總體趨勢是在不斷縮小。其中，東部地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)最接近于0，在2000年以后，該值連續(xù)四年增加，但2005年開始不斷縮小，2012年降為0.4018，相比2000年減少了9.6%，變化幅度最大，表明該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)平衡態(tài)勢；西部地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)最接近于1，2000年為0.95177，2012年相比2000年僅減少了0.5%，變化幅度最小，表明該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展很不平衡；中部地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)介于東部和西部之間，較接近于1，表明該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大。

2.三大地區(qū)的財政能力差距

區(qū)域財政能力的差距既反映了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，也體現(xiàn)了公共服務(wù)能力的差異，但由于財政能力的概念尚未統(tǒng)一，測度區(qū)域財政能力的差距較為復(fù)雜，本文簡單采用財政收入、財政支出和人均財政收入的絕對數(shù)來考察三大地區(qū)的財政能力差距。2013年，從三大地區(qū)的財政收入來看，東部明顯超過中西部，達(dá)到近三倍，受西部大開發(fā)戰(zhàn)略的影響，中部略低于西部，表明東部財力勝過中西部，中西部的公共服務(wù)水平低于東部；從財政支出來看，東部的財政支出仍最多，相比中西部多了一倍多，因此中西部的財政收支缺口較大，表明中西部地區(qū)的財政壓力較大。從人均財力情況來看，東部明顯高于中西部，西部略比中部高，表明東部的財政實力比中西部強（詳見表1）。

表1 2013年三大地區(qū)的財政收入與支出情況一覽表單位：元

綜上所述，三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財政能力均呈現(xiàn)出明顯的梯度差異，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展差距的變化趨勢來看，在短期內(nèi)，三大地區(qū)的財政能力差距很難通過自身經(jīng)濟發(fā)展的能力而消除。因此，在中西部經(jīng)濟發(fā)展較滯后、地方財力有限的情況下，為避免中西部陷入“PPE怪圈”，按照社會主義生態(tài)文明建設(shè)要求，由中央政府介入，開展區(qū)域橫向生態(tài)補償，支持中西部生態(tài)建設(shè)，不僅必要，并且可行。

（二）橫向生態(tài)補償實施的困難

橫向生態(tài)補償相比縱向補償能更好地解決區(qū)域間的外部性問題，但目前尚未建立橫向生態(tài)補償機制，實踐案例也不多，究其原因，主要受制于以下幾方面：

1.環(huán)境公平意識不強

環(huán)境公平是社會公平的重要組成部分，卻也往往是容易被忽視的權(quán)益。我國經(jīng)濟高速發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價換取的，特別是東部地區(qū)，依靠國家政策、利用自然資源率先發(fā)展起來，三大地區(qū)在環(huán)境資源的分配使用上存在不公。東部地區(qū)不僅沒有補償中西部的生態(tài)系統(tǒng)和居民所付出的代價，還是環(huán)境污染的主要制造者，在其經(jīng)濟發(fā)展不斷提升的同時，逐步重視對環(huán)境的保護，借助產(chǎn)業(yè)升級，將以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的產(chǎn)業(yè)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，使其成為環(huán)境污染的直接受害者。中西部地區(qū)迫于生存發(fā)展的壓力，環(huán)境公平意識較淡薄，更重眼前的、短期的利益，忽視了生態(tài)效益和長遠(yuǎn)利益，忽視了對環(huán)境資源分配和環(huán)境污染所承擔(dān)的不公，采取粗放式經(jīng)濟發(fā)展方式。

2.法制監(jiān)管制度不力

目前，我國關(guān)于環(huán)境保護的法律體系已基本建立，《森林法》、《水法》、《自然保護區(qū)條例》等各類法律法規(guī)，對生態(tài)補償?shù)姆秶⒅黧w、對象、方式和標(biāo)準(zhǔn)等做出了相應(yīng)的規(guī)定，但政出多門、政策偏多、重疊沖突。2010年，《生態(tài)補償條例》起草工作啟動，并形成草案框架，但該草案尚未審議通過，國家層面的生態(tài)補償立法仍缺失。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，近年各地生態(tài)補償實踐也陸續(xù)開展，浙江、山東、遼寧等地按照《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》的要求，制定了生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)和政府規(guī)章，但其法律效力僅限于地方，而有關(guān)區(qū)域橫向生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)缺失。區(qū)域經(jīng)濟活動對生態(tài)、環(huán)境的沖突，往往具有跨區(qū)域、跨行政區(qū)劃的特點，由于區(qū)域間橫向生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)缺乏，區(qū)域間生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者責(zé)任關(guān)系界定、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償金來源和支付方式等問題尚未明確，致使區(qū)域間的橫向生態(tài)補償難以推進。

3.行政執(zhí)行效率不高

（1）行政管理體制的制約

我國的環(huán)境管理體系由兩大系統(tǒng)構(gòu)成，一個是從中央到地方的環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一管理，一個是相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)的輔助管理體系。

在以地域管理為主的環(huán)境管理體系下，地方環(huán)境行政主管部門受同級地方政府和上級環(huán)境行政主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。由于地方環(huán)境行政主管部門的人事權(quán)、編制權(quán)、財政權(quán)掌握在同級地方政府手中，使得環(huán)境行政主管部門主要對同級政府負(fù)責(zé)。在以GDP為核心的政績考核引導(dǎo)下，地方政府往往以經(jīng)濟發(fā)展為重，地方環(huán)境行政主管部門由此受到各種干擾。上級環(huán)境行政主管部門只是起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，缺乏監(jiān)督、制約，難以督促落實地方環(huán)境保護職責(zé)。環(huán)境沒有地域邊界，基于行政區(qū)劃而開展的環(huán)境管理，容易導(dǎo)致以自身利益為出發(fā)點，加上缺乏法制依據(jù)、議事程序和解決辦法，跨行政區(qū)劃的環(huán)境事件難以得到及時、有效處理。

在部門分工負(fù)責(zé)的輔助管理體系下，機構(gòu)調(diào)整、設(shè)立，與職能授權(quán)、撤銷或合并存在不同步的情況，導(dǎo)致管理分散與重疊并存的現(xiàn)象。此外，區(qū)域間橫向生態(tài)補償?shù)姆芍С植蛔?，?zé)任主體不明確，使得部門間協(xié)調(diào)、合作較難，容易導(dǎo)致相互推諉現(xiàn)象。

（2）財政管理體制的約束

現(xiàn)行的分稅制財政管理體制對橫向生態(tài)補償?shù)挠绊懀饕w現(xiàn)在兩個方面。一方面，生態(tài)環(huán)境是準(zhǔn)公共物品，需要政府提供。財政預(yù)算級次決定了各級政府提供的公共物品的范圍。區(qū)域間的生態(tài)事件應(yīng)由哪一級政府負(fù)責(zé)，取決于其影響范圍，由于具有跨區(qū)域性和不確定性，難以事先歸屬于某一級次財政預(yù)算。另一方面，政府的財力水平和結(jié)構(gòu)決定了生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч?。?jù)歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，盡管東部較中西部財力更強，但三大地區(qū)的財政赤字都有擴大趨勢。2013年，三大地區(qū)的財政支出中，節(jié)能環(huán)保專項所占比例均不高，分別為2.49%、2.77%、2.96%。因此，受現(xiàn)行財政管理體制的影響，橫向生態(tài)補償?shù)馁Y金保障受到一定影響。

4.自然資源產(chǎn)權(quán)不清

自然資源沒有產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)界定不明，意味著它的保護人缺位，使其受益或受損的權(quán)利得不到維護，企業(yè)不會關(guān)心如何高效利用資源、減少污染物排放、保護自然環(huán)境；市場一般不會對沒有產(chǎn)權(quán)的物品進行交易，使得自然資源成為人人可以免費開采和使用的共有物品。根據(jù)我國憲法規(guī)定，自然資源主要為國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等除外。法律法規(guī)將自然資源的所有權(quán)界定為國有產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)，但未對其占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)進行界定，并且很多自然資源沒有完成產(chǎn)權(quán)確定，無法通過市場和行政的手段來合理配置資源，使得自然資源被保護的動力不足，區(qū)域間開展橫向生態(tài)補償缺乏科學(xué)依據(jù)。

三、推進區(qū)域橫向生態(tài)補償?shù)慕ㄗh

針對當(dāng)前區(qū)域間橫向生態(tài)補償實施的困難，本文提出如下建議：

（一）推進橫向生態(tài)補償立法工作

法律法規(guī)作為一種強制手段，可保障生態(tài)補償?shù)捻樌_展。區(qū)域橫向生態(tài)補償是促進東中西部“五位一體”發(fā)展的有效手段之一，但涉及面廣、體系繁雜，因此，國家有關(guān)部門應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)支持，對區(qū)域橫向生態(tài)補償進行立法，明確補償?shù)姆秶ο?、方式和?biāo)準(zhǔn)等補償體系，規(guī)范區(qū)域生態(tài)補償行為；明確各級生產(chǎn)者、消費者與資源環(huán)境的關(guān)系；明確各經(jīng)濟行業(yè)之間、政府部門之間、地區(qū)之間的關(guān)系，建立完善的橫向生態(tài)補償管理機制。

（二）完善橫向生態(tài)補償管理體制

生態(tài)環(huán)境是一個整體，其自然狀態(tài)不受行政區(qū)劃的影響，生態(tài)受益和受損區(qū)卻可能分屬不同的行政區(qū)，要處理好橫向生態(tài)補償中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護管理體制進行改革，改變“名條實塊”的現(xiàn)狀，建立起真正的垂直管理體系，收回地方處置環(huán)境資源的權(quán)力，統(tǒng)一環(huán)保事權(quán)；建立以中央政府牽頭、跨行政區(qū)域的生態(tài)補償管理機構(gòu)，由國家相關(guān)部門、三大地區(qū)各省級政府、社會組織等多方派出的代表共同組成，突破行政管轄限制，開展省際間生態(tài)補償；發(fā)揮區(qū)際生態(tài)補償管理機構(gòu)的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，明確相關(guān)區(qū)域分?jǐn)偵鷳B(tài)補償?shù)闹黧w責(zé)任，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益關(guān)系。

（三）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

橫向生態(tài)補償應(yīng)以明確自然資源產(chǎn)權(quán)為前提，推動產(chǎn)權(quán)制度改革，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，界定產(chǎn)權(quán)歸屬，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟權(quán)利，使超越產(chǎn)權(quán)的行為、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓能通過市場交易得到體現(xiàn)；規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，使交易價格體現(xiàn)資源環(huán)境要素的價值、依據(jù)價格規(guī)律和供求關(guān)系來確定，解決好產(chǎn)權(quán)交易的市場供求和市場競爭問題；明確產(chǎn)權(quán)保護，對產(chǎn)權(quán)的取得、行使及保護范圍等實行嚴(yán)格的界定，使自然資源的提供區(qū)獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收益，使自然資源的占用區(qū)支付相應(yīng)的費用。

（四）設(shè)立橫向生態(tài)補償?shù)幕鸪?/p>

生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性及其效應(yīng)的外部性，決定了財政資金是生態(tài)補償?shù)闹饕Y金來源。區(qū)際生態(tài)補償管理機構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)東部地區(qū)各省級政府，以生態(tài)環(huán)境為主要指標(biāo)，結(jié)合GDP總值、財力水平、人口規(guī)模、生態(tài)效益等因素確定撥付比例，按撥付比例上繳財政資金，建立區(qū)際生態(tài)補償基金池，對中西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)進行差別化補償。對基金池的資金進行監(jiān)督管理，用于環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)，確保?？顚Ｓ?，嚴(yán)格執(zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)，使區(qū)域之間享有平等的生態(tài)福利。

（五）拓寬橫向生態(tài)補償資金來源

目前，我國經(jīng)濟仍處于轉(zhuǎn)軌時期，政府職能范圍在不斷擴大，各地區(qū)的財力都十分有限，單一依靠政府投入完成橫向生態(tài)補償，對財政的壓力較大，會影響實施效果。為確保橫向生態(tài)補償?shù)膶嵭В瑧?yīng)拓寬橫向生態(tài)補償資金來源，開征區(qū)際生態(tài)補償專項稅收；提供低息貸款、延長貸款償還期、給予稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本投資；鼓勵環(huán)保企業(yè)上市，引導(dǎo)資本市場進行環(huán)保融資，多渠道籌集橫向生態(tài)補償資金。

（六）豐富區(qū)域橫向生態(tài)補償形式

改變單一的資金補助方式，將現(xiàn)金補償與實物補償、技術(shù)補償和政策補償相結(jié)合，鼓勵政府扶持、行業(yè)介入、國際合作、民間投資等多種參與方式，探索市場化生態(tài)補償，開展生態(tài)項目扶持，加快制定生態(tài)補償?shù)募夹g(shù)支持和產(chǎn)業(yè)扶持政策，形成多樣化的補償形式，提高被補償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

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（責(zé)任編輯 劉 強）

D63-31

A

1671-0681（2014）03-0137-03

孫鑫，女，貴州人，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院教務(wù)處。

2013-7-11