陳 煒，樊曉嬌，許 鹿

（廈門大學公共事務(wù)學院，福建 廈門，361005；貴州大學經(jīng)濟學院，貴州 貴陽，220025）

公共服務(wù)供給的公民選擇模式*
——對淘寶“有求必應(yīng)”公益項目運作模式的移植和改進

陳 煒，樊曉嬌，許 鹿

（廈門大學公共事務(wù)學院，福建 廈門，361005；貴州大學經(jīng)濟學院，貴州 貴陽，220025）

公共服務(wù)正在經(jīng)歷以公民為導向到以公民為中心的轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)有的公共服務(wù)供給模式并不能滿足這一要求。淘寶“有求必應(yīng)”公益項目的運作模式為新的公共服務(wù)供給設(shè)計提供了有價值的參考。以公民選擇為核心的公共服務(wù)供給模式通過競爭性制度設(shè)計實現(xiàn)了公民意志的表達，并對政府、企業(yè)、社會組織和個人的角色進行了重新界定。盡管新的公共服務(wù)供給模式還需解決若干關(guān)鍵性問題，但仍可被視為未來公共服務(wù)供給的一種發(fā)展方向。

公共服務(wù)；公民選擇；公益；模式

在認識到“市場失靈”和“政府失敗”后，“第三種力量”——公民社會成為公共服務(wù)研究的重點。人們逐漸意識到公共管理者的作用在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而非對社會進行控制（登哈特，2010）。一種來自政治學的觀點，即認為不應(yīng)當把公民視為簡單的政策消費者，而是擁有“積極的公民資格”的“強勢民主”理論（巴伯，2006）獲得了廣泛的認可。隨后美國一批公共管理學者開始倡導以社區(qū)公共服務(wù)為基礎(chǔ)的公民治理理論，試圖將傳統(tǒng)的“官僚中心”治理轉(zhuǎn)向“公民中心”治理，他們通過對政府、市場和社會三種角色進行重新定位，以期恢復公民在公共服務(wù)提供中的核心地位（博克斯，2005；Bogason，2000）。然而，理論構(gòu)建的完成并不意味著現(xiàn)實的存在，如何在操作層面上真正實現(xiàn)以公民為中心的治理成為研究的難題。過去鼓勵公民參與的措施，例如聽證會、公民論壇、市民調(diào)查等并不能滿足新理念的要求，申訴專員、共同生產(chǎn)、志愿活動等所謂高級參與方式逐漸進入民眾視野（托馬斯，2010）。然而這些參與方式僅存在于公共服務(wù)供給的某一個或若干個環(huán)節(jié)（議程設(shè)置、決策、生產(chǎn)、執(zhí)行、評估、改進等）當中而無法貫穿全部，對政府、市場和社會各自的功能和責任也未能給予明確劃定。文本嘗試借助淘寶“有求必應(yīng)”公益項目的運作模式，將其理念和制度設(shè)計引入公共服務(wù)供給研究中，創(chuàng)制一種以公民選擇為中心的、將公民意志貫穿公共服務(wù)供給全過程的模式，同時厘清政府、市場和社會在其中的地位和作用，并指出該模式的若干關(guān)鍵性問題。

一、現(xiàn)代公益服務(wù)與“有求必應(yīng)”

作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，公益服務(wù)自2000年以來進入了跨越式成長階段，在公益政策的制定與完善、公益組織的運作水平、民眾的公益意識與熱情等方面都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。然而，以“郭美美事件”為代表的一系列公益丑聞卻又讓中國公益事業(yè)的公信力跌入谷底（北京師范大學中國慈善事業(yè)研究中心，2012）。如何推動公益事業(yè)朝著持續(xù)良性發(fā)展成為了全民性話題，政府、企業(yè)、社會組織和個人在公益服務(wù)提供的過程中應(yīng)當各自承擔什么樣的責任、彼此間的相互關(guān)系又該如何，是此次全民大討論的焦點。強調(diào)公益服務(wù)“去行政化”、“市場化”、“民間化”的全球現(xiàn)代公益理念被引入國內(nèi)并獲得了普遍認可，傳統(tǒng)由政府或政府組織的社會組織（GONGO）充當發(fā)起者和中介人的公益鏈條（圖1）逐步讓位于以“資金提供者—公益平臺—公益組織—受益群體/社會問題”為核心的現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈（圖2）。而現(xiàn)代通訊技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用為這一重大轉(zhuǎn)變提供了實現(xiàn)可能。在國外，一個名叫“全球捐贈網(wǎng)（www.globalgiving.org）”的新型公益平臺最先設(shè)計了基于現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈理念的公益服務(wù)供給模式：公益服務(wù)提供者（社會組織）將公益項目及所需資金發(fā)布在該網(wǎng)站上，由捐助者依照個人經(jīng)濟能力和偏好選擇公益項目，社會組織負責定期公布項目執(zhí)行情況。這一設(shè)計實現(xiàn)了公益服務(wù)捐助者和提供者之間的直接對接，在效率和成本控制方面擁有過去公益模式不可比擬的優(yōu)勢。很快這一運作模式被引入中國，騰訊、雅虎、支付寶等大型網(wǎng)絡(luò)企業(yè)紛紛推出類似的公益服務(wù)對接平臺*。經(jīng)筆者對比發(fā)現(xiàn)，由淘寶網(wǎng)于2012年發(fā)起的“有求必應(yīng)”公益平臺*是眾多公益平臺設(shè)計中最完備的，其運作模式也最具借鑒價值。

“有求必應(yīng)”是為公益組織提供項目發(fā)布、資金募集、商品采購及支付、執(zhí)行反饋等的一站式解決方案，其運作模式如下：第一步，公益組織向淘寶網(wǎng)提供入駐申請，經(jīng)資格審查合格后獲得勸募資格；第二步，公益組織在網(wǎng)站上傳公益服務(wù)項目計劃，內(nèi)容包括項目構(gòu)思、前期調(diào)查報告、預(yù)算和采購清單、執(zhí)行和反饋計劃，以及宣傳文案、宣傳片等；第三步，項目接受網(wǎng)民資助，在招募期（一般在15天以內(nèi)）募集金額達到項目預(yù)算80%以上時項目獲得通過，否則項目失敗，善款將退還捐助者?；第四步，成功立項的項目進行公開招標，每一項采購都向相關(guān)的淘寶商家開放，后者以不高于商品原價的報價競標，由淘寶網(wǎng)進行審核后公布；第五步，參與資助的網(wǎng)民對入圍的賣家進行投票，最高得票商家獲得該項采購的訂單，網(wǎng)民不分資助金額大小享有同等投票權(quán)重；第六步，公益組織用淘寶專用募資賬號資金向商家付款，并通過網(wǎng)站、電子郵件、阿里旺旺等對項目進度進行通報，淘寶網(wǎng)負責將網(wǎng)民意見傳遞給公益組織，并按照其交易規(guī)則監(jiān)督公益組織和商家的行為、處理交易糾紛；最后，公益組織須向網(wǎng)站提供項目完成報告，完成質(zhì)量將影響該組織下一次在“有求必應(yīng)”上的招募（圖3）。

圖1 政府主導的公益鏈條

圖2 現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈

圖3 “有求必應(yīng)”運作流程

將圖3與圖2進行對照，可以發(fā)現(xiàn)“有求必應(yīng)”是對現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈理念的進一步深化，它展示了一種全新的公益服務(wù)供給模式。這個模式的核心是捐助者（網(wǎng)民）。捐助者在閱讀完整的項目計劃后，依照個人經(jīng)濟實力以及偏好自行決定是否對某項公益服務(wù)進行捐助。易言之，捐助者掌握了公益服務(wù)的生殺大權(quán)。不僅如此，捐助者還有資格挑選公益服務(wù)相關(guān)物品的供應(yīng)商，從而確保了所捐資金得到合理地使用。此外，網(wǎng)絡(luò)平臺賦予了捐助者無處不在的監(jiān)督能力：后者有權(quán)利了解項目執(zhí)行過程中的任何細節(jié)情況，而項目在完成后還將接受捐助者的評估，完成質(zhì)量欠佳的公益組織在下一次發(fā)起項目時將很難獲得捐助者的認可。平臺的運作過程充分體現(xiàn)了“捐助者決定一切”的設(shè)計目標，與現(xiàn)代公益理念相吻合。

從公益組織的角度看，一方面擺脫了過去依靠政府或基金會撥款的模式，解決了大量不具備公募資格的中小型NGO資金來源問題。另一方面，公益組織必須對項目的必要性和可行性進行充分的論證，不僅要讓公眾理解和支持項目的設(shè)立，還要提出具有信服力的實施方案。過去簡單地提交項目計劃書的方式已經(jīng)不適用，公益組織需要學會綜合運用各種論證方式和宣傳手段“講好一個公益故事”，贏得公眾的青睞。同時，為了滿足預(yù)算和采購的公開化、細節(jié)化規(guī)定，公益組織必須充分了解相關(guān)的市場行情，并對公眾的心理期許有一定的掌握：過高的預(yù)算很可能會被潛在的捐助者否決，而過低的預(yù)算又可能會招來對項目質(zhì)量的懷疑。一個失敗的例子便是由河南希望工程義賣中心發(fā)起的“母親節(jié)，關(guān)愛環(huán)衛(wèi)工媽媽”項目。該項目計劃在母親節(jié)期間向河南省鄭州市某區(qū)的女性環(huán)衛(wèi)工人贈送一份節(jié)日禮包，內(nèi)容包括大米、食用油、罩袖、康乃馨等。該項目需要籌集資金15萬，受益人群1300名，除去10%的運作成本，平均每位受益人將獲得價值大約103元的禮包。在項目專屬的論壇上，有網(wǎng)民認為“鞋子對環(huán)衛(wèi)工人來說應(yīng)該更重要”，實際上是質(zhì)疑項目的必要性；另一位網(wǎng)友發(fā)言說“母親節(jié)早都過了，宣傳廣告還寫著母親節(jié)”，認為項目進度過于拖沓，影響了捐助者的熱情；還有網(wǎng)民指出在母親節(jié)前購買康乃馨價格過高，預(yù)算資金不足，“請你們根據(jù)實際情況做愛心活動……請不要在不（必）要的項目里投巨資”①騰訊公益網(wǎng)址http://gongyi.qq.com/；雅虎公益網(wǎng)址http://gongyi.cn.yahoo.com/；支付寶公益網(wǎng)址https://love.alipay.com/donate/index.htm.。最終該項目在規(guī)定受捐日期內(nèi)僅獲得2萬多的捐款，籌款金額只有目標預(yù)算的15%，項目宣告失敗。顯然，新公益平臺運作模式對公益組織提出了更為苛刻的要求，公益組織必須仔細審視項目的整個流程，積極回應(yīng)公民的疑問并隨時準備對項目進行調(diào)整，否則項目將很可能流產(chǎn)。

除了捐助者（網(wǎng)民）和執(zhí)行者（公益組織）兩個最重要的參與者外，“有求必應(yīng)”還存在三個支持者：商家、淘寶網(wǎng)和政府。以往公益組織在項目采購環(huán)節(jié)上一般都尋找與大型零售實體店進行合作，這種集中采購的方式雖然節(jié)省了部分物流費用，但卻也存在采購價偏高、物品質(zhì)量參差不齊、采購流程不透明等問題?！坝星蟊貞?yīng)”依托其強大的虛擬商店群體，實現(xiàn)了分散式采購的新模式，相關(guān)商家就某一采購進行競標，不僅有效降低了采購成本，而且保證了供應(yīng)的品質(zhì)。更重要的是這種招標方式實現(xiàn)了采購流程的完全透明，杜絕了暗箱操作、虛開發(fā)票、吃回扣等交易問題。至于負責平臺建構(gòu)的淘寶網(wǎng)，除了維護網(wǎng)站的正常運營以外，其功能主要在于審核和監(jiān)督：包括對入駐的公益組織的資質(zhì)審核、對商家信譽和產(chǎn)品質(zhì)量的審核，監(jiān)督項目資金的去向和項目運作過程，并在必要時處理交易糾紛。例如在一個名為“春天里的小課桌”的公益項目執(zhí)行中，由于有不少捐助者表示要確認供應(yīng)商的資質(zhì)和產(chǎn)品的質(zhì)量，平臺專門派出調(diào)查組前往實地考察，并將廠家的生產(chǎn)環(huán)境、產(chǎn)品樣式和相關(guān)資質(zhì)證明進行拍攝和公布，此舉獲得了網(wǎng)友們的認可①網(wǎng)址http://ying.taobao.com/index.htm.。最后，政府在這種公益服務(wù)供給模式中扮演“幾乎看不見的看門人”角色——僅負責審批和登記公益組織，以及核準公益平臺最基本的運作條款。只要各機構(gòu)不觸犯相關(guān)法律條例，政府就可以將公益服務(wù)的供給交由公益平臺實現(xiàn)。

目前“有求必應(yīng)”還處在試運行階段，還沒有大規(guī)模的進行推廣，所完成的項目也只有八個（其中一個流產(chǎn)），但這種新型公益模式已經(jīng)吸引了多方注意，除了熱心的網(wǎng)民，淘寶網(wǎng)內(nèi)的許多虛擬商家也積極參與到公益項目的資助和宣傳當中。每天“有求必應(yīng)”平均的訪問量達到17萬次②值得注意的是“有求必應(yīng)”規(guī)定在募集到預(yù)算所需全部資金后募捐平臺將自動關(guān)閉，無論是否尚存有募捐時間，也無論是否還有更多愿意捐助的網(wǎng)民。這一制度體現(xiàn)了對項目預(yù)算的硬約束。。公益服務(wù)供給模式創(chuàng)新所帶來的不僅僅是公益服務(wù)效率的提升，還重新煥發(fā)了公眾對公益事業(yè)的熱情。

二、創(chuàng)建一種新的公共服務(wù)供給模式

“有求必應(yīng)”以公民為中心的公益服務(wù)供給模式給我國公共服務(wù)的改進提供了一種參考方式。當前，對公共服務(wù)改進的討論雖然也立足于加強市民的參與性和主動性，但對于如何實現(xiàn)公民在公共服務(wù)過程中的核心作用則鮮有研究。那么，是否可以移植“有求必應(yīng)”的運作模式，重造政府、社會組織和公民的角色功能，創(chuàng)建一種基于公民選擇的公共服務(wù)供給模式？

1.轉(zhuǎn)變公共服務(wù)鏈條

現(xiàn)代公益服務(wù)鏈的提出為“有求必應(yīng)”的運作模式提供了理念基礎(chǔ)。同樣，新的公共服務(wù)供給模式要求對現(xiàn)行公共服務(wù)鏈條進行革新。當前的公共服務(wù)鏈是一種政府主導的模式，由政府選擇公共服務(wù)的領(lǐng)域（什么服務(wù)）、預(yù)算（多大規(guī)模）以及執(zhí)行方式（如何服務(wù)），公民參與僅限于聽證會、小范圍的咨詢以及執(zhí)行反饋、滿意度調(diào)查等（圖4）。而在新的公共服務(wù)鏈條中，上述功能將由公民選擇來完成，政府只負責向執(zhí)行人撥款，并在鏈條的兩端執(zhí)行監(jiān)督（圖5）。

圖4 政府主導的公共服務(wù)鏈條

圖5 新的公共服務(wù)鏈條

2.建立公共服務(wù)項目競爭制度

“有求必應(yīng)”等新公益平臺的項目發(fā)起機制基于這樣一個理念：公益資源（社會捐贈）是有限的，必須通過公開的競爭機制篩選出前景最優(yōu)的公益項目。同樣，新的公共服務(wù)供給模式也應(yīng)當對公共服務(wù)項目實行公開競爭，同一時期將有不同類型的公共服務(wù)項目被發(fā)起并公開爭奪公共服務(wù)資源（政府財政支出）。項目競爭制度能促使項目發(fā)起人對項目的必要性和可行性進行仔細分析，那些更為緊迫、更為重要以及項目設(shè)計更為周全的項目將獲得通過，社會資源實現(xiàn)更優(yōu)化配置。

3.構(gòu)建公共服務(wù)生產(chǎn)者競爭制度

公共服務(wù)安排者和生產(chǎn)者相分離是現(xiàn)代公共服務(wù)的標志之一。公共服務(wù)安排者負責組織和協(xié)調(diào)公共服務(wù)，而公共服務(wù)生產(chǎn)者則按照市場規(guī)則制造公共服務(wù)所需的物品?！坝星蟊貞?yīng)”正是在這樣的理念下運作的：公益服務(wù)生產(chǎn)者（商家）對項目的某種物品競標，項目所需的各種物品將由不同的生產(chǎn)者負責生產(chǎn)，公益組織僅承擔物資分揀和運送。新的公共服務(wù)供給模式也將移植這一制度設(shè)計，通過構(gòu)建公開的生產(chǎn)者競爭制度，將公共服務(wù)所需的物品、服務(wù)交由相關(guān)領(lǐng)域的生產(chǎn)者完成。

4.實現(xiàn)公民“雙重選擇”決策機制

競爭機制是公共服務(wù)優(yōu)化配置的前提，后者的實現(xiàn)還有賴于決策機制的設(shè)計。對“有求必應(yīng)”運作模式的分析可以看出，捐助者在公益服務(wù)鏈條中享有兩次選擇權(quán)，一次是選擇是否對某公益項目進行捐贈，另一次是選擇由哪些商家提供公益物品。類似的，在新的公共服務(wù)供給模式中，公民同樣應(yīng)當有兩次選擇的機會，一次是選擇應(yīng)當發(fā)起哪些公共服務(wù)，另一次是選擇由哪些企業(yè)或社會組織執(zhí)行該公共服務(wù)。第一次選擇可稱之為“社會選擇”，公民依據(jù)自身的需求和偏好給心儀的公共服務(wù)項目投票，得票最高或前幾位的項目獲得立項；第二次選擇屬于“市場選擇”，公民依據(jù)企業(yè)或社會組織的規(guī)模、信譽、實力等因素決定將選票投給其中的某幾家競標者?！半p重選擇”是新公共服務(wù)供給模式的核心機制，一方面確保了公共服務(wù)真正滿足公民的需求，另一方面通過市場競爭控制了公共服務(wù)的成本，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。為了實現(xiàn)“雙重選擇”，需要建立一個類似“有求必應(yīng)”的公共服務(wù)平臺。平臺可以由社會組織發(fā)起，也可以由政府扶持，但必須保證平臺的中立性。

5.界定參與者的功能

“有求必應(yīng)”存在五類參與者：捐助和決策者（網(wǎng)民）、公益服務(wù)的策劃和執(zhí)行者（公益組織）、公益服務(wù)生產(chǎn)者（商家）、平臺運營者以及幾乎看不見的監(jiān)督者（政府）。新的公共服務(wù)供給模式也有類似的參與者：公共服務(wù)的策劃者、決策者、生產(chǎn)者、執(zhí)行者、平臺運營者、監(jiān)督者。但是，新的公共服務(wù)供給模式在參與者的功能界定上有其獨特性：（1）相較于公益服務(wù)出資方與決策者同為一人的情況，公共服務(wù)的出資方與決策者相分離，資金由政府而非公民提供①這是從資金的直接來源角度談的，如果考慮間接來源（例如稅收和行政費用），則決策者實際上也是資助者。；（2）公共服務(wù)的策劃來源廣泛，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)團體甚至公民個人都可以承擔策劃的功能，而在“有求必應(yīng)”等公益平臺中的公益服務(wù)項目僅限由公益組織發(fā)起；（3）“有求必應(yīng)”公益服務(wù)生產(chǎn)者僅提供物資，而公共服務(wù)的生產(chǎn)者不僅提供物資，還提供勞務(wù)、專業(yè)咨詢等非實體服務(wù)，因此生產(chǎn)者與執(zhí)行者的界限將不那么分明，生產(chǎn)者很可能也承擔了執(zhí)行者的功能；（4）公共服務(wù)平臺不再局限由網(wǎng)絡(luò)企業(yè)建造，政府、社會團體甚至個人都可以搭建。

至此一個完整的公共服務(wù)供給模式構(gòu)建完成。在這個模式中，所有的公共服務(wù)項目和公共服務(wù)生產(chǎn)者都將面對公開競爭，公民通過“雙重選擇”決定最具價值的項目和最具實力的生產(chǎn)者，政府則負責對相關(guān)組織機構(gòu)進行資質(zhì)審核，并依照公民的選擇對公共服務(wù)進行撥款，至于監(jiān)督的功能則由政府、企業(yè)、社會和公民共同承擔（圖6）。

三、若干關(guān)鍵性問題

以公民選擇為中心的公共服務(wù)供給模式給公共服務(wù)的公民參與提出了一種解決之道，在技術(shù)層面解決了公民意志如何表達、各參與者的角色如何界定的問題。但了解“怎么做”是一回事，明白“為什么要做”以及“什么時候做”是另一回事。公民參與有助于增強公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性，有助于公共項目的實施，但公民參與同樣也可能會影響到政府組織效益與效率的達成（托馬斯，2010）。面對公民選擇模式，公共管理者還需要對以下關(guān)鍵性問題作出回答：什么樣的公共服務(wù)適合主要由公民選擇來確定？哪些公民有資格作出選擇？公民應(yīng)當在多大程度上參與某項公共服務(wù)的供給，是局部還是全過程？如何提高公民的參與積極性？只有澄清上述問題，新的公共服務(wù)供給模式才能真正運轉(zhuǎn)起來。

1.什么公共服務(wù)？

并非所有的公共服務(wù)都適合完全交由公民自行選擇?！坝星蟊貞?yīng)”等新公益平臺之所以能夠率先采用公民選擇的供給模式，最重要的原因是公益服務(wù)自身的特殊性。對公益服務(wù)特征的歸納有助于發(fā)現(xiàn)適合該模式的公共服務(wù)類型：（1）參與周期較短，但不緊迫?！坝星蟊貞?yīng)”一個公益項目從發(fā)起到完成，一般不超過三個月，在這段時期內(nèi)網(wǎng)民的關(guān)注度能保持在較高的水平上，有利于確保項目執(zhí)行的質(zhì)量?？梢酝茰y，一些需要花費數(shù)年甚至更長時間才能完成的大型公共服務(wù)項目似乎不那么適合由公民來選擇。但是一個需要馬上實施的公共服務(wù)（例如特定時期的應(yīng)急服務(wù)）可能來不及等待漫長的公民選擇過程，對效率的追求往往要付出民主化為代價。（2）對專業(yè)知識要求不高。所有成功發(fā)起的公益項目內(nèi)容都相對簡單，例如給山區(qū)兒童購買體育器材，或者向退伍老兵贈送一些生活用品等，這些項目從創(chuàng)意到實踐到不需要特別的專業(yè)知識，網(wǎng)民作出選擇相對容易。不難想象一個需要復雜知識才能理解的公共服務(wù)項目若是讓公民進行選擇，將會出現(xiàn)多大的爭議，而選擇的結(jié)果又會有多大的偏差。此外一個高度專業(yè)化的公共服務(wù)項目還會打擊公民參與的積極性，不利于社會參與文化的培育。（3）對公民認同度的要求較高。“有求必應(yīng)”依賴網(wǎng)民的捐贈，因此網(wǎng)民的認同度是公益項目得以生存的第一條件。而公共服務(wù)的資金幾乎都來自政府公共支出，對公民認同度的要求沒有那么高。然而這并不表明公共服務(wù)不需要公民的認同。一些對日常生活影響巨大的公共服務(wù)項目必須獲得使用者的認同方能順利實施。相對而言，那些離日常生活較遠的公共服務(wù)則可能不太能引起公民的關(guān)注，因而也無從發(fā)起公民選擇，這類公共服務(wù)也許更適合由公共管理者決定。（4）相關(guān)競爭者的存在。必須要有不止一個的競爭者存在才能談得上公民選擇?！坝星蟊貞?yīng)”規(guī)定，每一個采購類別中參與競標的商家必須在兩個或兩個以上方能由網(wǎng)民進行選擇，否則重新開放投標。一個具有壟斷性特征的公共服務(wù)項目，無論是項目競爭階段的壟斷，還是生產(chǎn)者競爭階段的壟斷，都無法采用新的公共服務(wù)供給模式。因此，公共管理者有責任創(chuàng)造更寬松的準入機制，以擴大可供選擇的公共服務(wù)范圍?？偟膩碚f，公共管理者應(yīng)當意識到，公共服務(wù)的供給應(yīng)當隨著公民參與意識和參與能力的提升而逐步向公民選擇模式轉(zhuǎn)變。

圖6 公共服務(wù)的公民選擇模式

2.什么人？

不同的公共服務(wù)所面向的人群不同。從地域上看，有全國性的公共服務(wù)，也有地方性的公共服務(wù)，有城市公共服務(wù)，也有農(nóng)村公共服務(wù)；從受益人群來看，有面向全體公民的公共服務(wù)，也有針對特殊人群的公共服務(wù)；從內(nèi)容上看，有基本的公共服務(wù)，也有一些較高端的公共服務(wù)①此處討論也涵蓋了所謂“準公共服務(wù)”。。在發(fā)起公民選擇的時候，有必要對選擇資格進行認定。最便利的方式是給予全體公民選擇的資格，但選擇成本顯然太高。另一個簡單的認定方法是“誰受影響誰選擇”，但公共服務(wù)常常很難界定受影響群體。一個地方性的公共服務(wù)看上去是當?shù)鼐用竦氖聞?wù)，實際上很可能將影響到周邊地區(qū)，例如建立一個區(qū)公共圖書館，似乎應(yīng)當由本地區(qū)居民進行選擇，但實際上其他區(qū)甚至其他省、市的居民也很可能是該項公共服務(wù)的受影響人群。同樣，一些針對特殊人群的公共服務(wù)也有可能會對普通人群造成不便，另一些服務(wù)于中高收入人群的公共服務(wù)很可能因為占用了基本公共服務(wù)的資源而不得不考慮底層群體的意見。在確定公共服務(wù)選擇資格的時候，公共管理者需要謹慎平衡選擇成本和公平性之間的張力，過分強調(diào)成本控制（以及效率）將會削弱公共服務(wù)的公平性，而對公平性的過度看重又可能導致漫長的討價還價過程。

3.如何選擇？

有時候公共服務(wù)只需要部分的公民選擇，而不是全部。一項在短期內(nèi)難以見效的公共服務(wù)往往會遭到公民的否決，但若能在執(zhí)行過程中安排公民參與——例如在生產(chǎn)者競爭環(huán)節(jié)讓公民進行選擇——又能極大地提高項目的完成質(zhì)量和被接受程度。同樣，一項非常專業(yè)化的公共服務(wù)也許不適合由公民來選擇其生產(chǎn)者，但這不意味著公民不能對項目本身的必要性進行選擇。如何選擇的問題還包括選擇權(quán)重的分配。一般情況下每位公民的選擇權(quán)重應(yīng)當是相等的，但不能排除在某些情況下部分公民的意見更為重要。這些公民也許是因為利益最為攸關(guān)，也許是因為擁有專業(yè)的判斷力，也許是因為在該地區(qū)享有較高的影響力。如果確實要進行有權(quán)重差別的選擇，那么還須要先對選擇的權(quán)重分配進行廣泛的討論。對“如何選擇”這一問題的回答不僅是對公共管理者智慧的考驗，還是對其誠意的測試。

4.選擇方式與積極性

公共管理者應(yīng)當安排便利的選擇方式以爭取更高的參與積極性。公共服務(wù)平臺可以只有一個，但公民選擇的方式應(yīng)當有多種。在網(wǎng)絡(luò)上進行選擇固然是一個便利的方法，但這可能會影響那些不熟悉或不常使用網(wǎng)絡(luò)的人們的參與積極性。移動網(wǎng)絡(luò)的興起提供了另一種可行的選擇方式，公民可以通過移動設(shè)備對公共服務(wù)進行選擇。傳統(tǒng)的方式，例如電話咨詢、上門訪談或者街頭活動日等將作為補充手段以提高公民的參與度。多樣化的選擇方式有賴于公民信息數(shù)據(jù)庫的完善，對流行的信息傳播渠道的掌握和運用同樣有助于提升公民對公共事務(wù)的關(guān)注度。

5.政府

在新的公共服務(wù)供給模式中，政府扮演著最復雜的角色，不僅負責項目撥款，還要對選擇和執(zhí)行過程進行監(jiān)督，此外政府還可以是公共服務(wù)項目的發(fā)起者，在執(zhí)行缺位的時候甚至可以是公共服務(wù)的執(zhí)行者。政府需要根據(jù)所處的環(huán)境對自身的角色進行定位，在一個公民參與度不高的社會里政府的任務(wù)固然會非常復雜，但即使是在一個公民文化發(fā)育良好的社會中政府的任務(wù)也不會輕松。單就安排預(yù)算和撥款這一項而言，“有求必應(yīng)”公益項目的預(yù)算基本上都在三十萬以下，但一般的公共服務(wù)所需要的資金將比公益服務(wù)大得多，那么政府該如何確認公共服務(wù)項目預(yù)算的合理性？是否應(yīng)當對所有發(fā)起的公共服務(wù)設(shè)置預(yù)算上限？當公民選擇的公共服務(wù)超出政府財政預(yù)算的時候該如何進行協(xié)調(diào)？如果公共服務(wù)是由政府倡議的，再由政府擔當監(jiān)督者是否合適？此外，考慮到我國現(xiàn)行的政府績效考核機制，政府如果拒絕對某項已經(jīng)獲得公民支持的公共服務(wù)項目進行撥款該怎么辦？顯然，以公民選擇為核心的公共服務(wù)供給模式將觸及更深層次的體制內(nèi)容。

四、結(jié)語

基于公民選擇的公益服務(wù)運作模式已經(jīng)在新型公益平臺中獲得認可。這不僅在一定程度上改善了我國公益事業(yè)的發(fā)展環(huán)境，也給我國公共服務(wù)的改進提供了一種可供移植的方式。然而大部分公共服務(wù)無論是在規(guī)模上還是在影響力上都遠超公益服務(wù)，尤其是其資金來源與公益服務(wù)完全不同。這些因素決定了對公益服務(wù)模式的移植需要謹慎的思慮和靈活的改進。從目前階段看，這種模式更適合在基層運行，其所指涉的公共服務(wù)內(nèi)容也應(yīng)當以較簡單的項目為宜。但以公民選擇為基本特征的運作設(shè)計將是未來公共服務(wù)供給的發(fā)展方向。

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（責任編輯 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）03-0110-05

陳煒（1986-），男，廣東廣州人，廈門大學公共事務(wù)學院博士研究生；樊曉嬌（1984-），女，貴州畢節(jié)人，廈門大學公共事務(wù)學院博士研究生；許鹿（1964-），黑龍江哈爾濱人，貴州大學經(jīng)濟學院教授。

2013-11-14

廈門大學基礎(chǔ)創(chuàng)新科研基金（研究生項目） （項目編號為201222G004）。