桂玉

（河南工程學(xué)院 人文社會科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州，451191）

社區(qū)治理路徑的選擇—基于政策網(wǎng)絡(luò)的分析*

桂玉

（河南工程學(xué)院 人文社會科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州，451191）

在全球化和我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動下，隨之而產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷構(gòu)建了社區(qū)治理的新現(xiàn)實(shí)社會生活圖景。社會變革要求社區(qū)科層制治理方式必須適應(yīng)新的環(huán)境進(jìn)行治理職能轉(zhuǎn)變，尤其是在原有的社區(qū)科層治理方式出現(xiàn)能力不足，引發(fā)治理危機(jī)的狀態(tài)下，尋求新的治理路徑是必須的選擇。而政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為社區(qū)治理路徑的轉(zhuǎn)變提供了符合現(xiàn)實(shí)的理論支持，并成為發(fā)展和成為社區(qū)治理的新的手段。從政策網(wǎng)絡(luò)的視角對社區(qū)治理路徑選擇進(jìn)行分析有利于深刻認(rèn)識和運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)途徑，并實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的走出困境的新思維和新途徑。

社區(qū)治理；科層制；社區(qū)行動者；政策網(wǎng)絡(luò)

政府科層治理方式一直是目前社區(qū)治理的主要模式，政府主導(dǎo)社區(qū)的一切事務(wù)，而集中體現(xiàn)這種現(xiàn)象的是科層治理的行政化，社區(qū)治理行政化把政府的權(quán)力、資源及利益幾乎全部下沉帶社區(qū)組織和機(jī)構(gòu)，使社區(qū)承擔(dān)起政府治理基層社會的重任。這與社區(qū)自治性質(zhì)相背離，尤其不能適應(yīng)也不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的社區(qū)多元利益主體的多樣化的社會需求，政府社區(qū)治理的能力有限的問題日益凸顯，其中的主要原因是社區(qū)治理所需要的資源嚴(yán)重不足，即依靠政府本身難以創(chuàng)造和提供社會需要的所有公共服務(wù)。面對新的環(huán)境變化和治理困境需要轉(zhuǎn)變社區(qū)治理的方式，而政策網(wǎng)絡(luò)由于以政府和社會行動者的關(guān)系為研究重點(diǎn)，成為解決治理危機(jī)的路徑選擇，引入政策網(wǎng)絡(luò)可以分析和描繪出目前社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)的真是圖景，為社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的治理提供有價值的新思路，為走出社區(qū)治理危機(jī)創(chuàng)造新的路徑依賴。

一、問題與反思

社區(qū)治理是指在一定地域范圍內(nèi)政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。在城市社區(qū)中，政府、居民自治組織和,非政府組織等多元治理主體共同管理社區(qū)公共事務(wù)，其特征表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理過程的互動性、居民的廣泛參與和自下而上的協(xié)調(diào)。社區(qū)行政化,指的是政府使社區(qū)組織如居委會承接自己的行政管理職能，成使其為隸屬于政府的下屬行政機(jī)構(gòu),走向?qū)Ｂ毣⒖茖踊靶姓?。社區(qū)的行政化極大地影響到社區(qū)治理本身，而且促使社區(qū)治理不斷走向行政化和社區(qū)目的不斷異化，如社區(qū)治理主體的單一化，政府是提供公共服務(wù)以及居民的需求的唯一行動者，社區(qū)非政府組織的活動實(shí)質(zhì)上處于政府領(lǐng)導(dǎo)之下，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)主要資源來源于政府的權(quán)威，社區(qū)治理的內(nèi)容界限限于政府行政界定，社區(qū)治理的目的是基于政府的政績等。由此，科層制管理主要通過行政化干預(yù)，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)自上而下的管理過程，管理方式的單向度、控制式是其突出特征，社區(qū)成為了政府層層節(jié)制的科層制權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的組成部分，其突出的而且普遍的行動形式是政府通過行政指導(dǎo)、行政命令等強(qiáng)制性管理手段干預(yù)社區(qū)的幾乎一切事務(wù)，社區(qū)管理的資源、能力及行動只有依賴政府的管控而存續(xù)。

由此，社區(qū)科層制治理的弊端也因政府憑借權(quán)力過多介入社區(qū)治理領(lǐng)域而使之在社區(qū)中生根、發(fā)芽和延續(xù)，形成社區(qū)治理中的許多困境，如社區(qū)自治組織職能的范圍界限不明，社區(qū)自治的性質(zhì)和功能錯位，權(quán)力行使不規(guī)范，社區(qū)治理過程民主不夠，社區(qū)治理制度規(guī)范缺失，社區(qū)的治理理念滯后，機(jī)制創(chuàng)新不足，而且社區(qū)治理資源獲取嚴(yán)重不足，社區(qū)的多種公共服務(wù)不能滿足社區(qū)居民的需求等等。社區(qū)行政化治理中的種種缺陷，面對于社區(qū)治理主體生成日益多元化及社區(qū)主體日益多樣化以及其需求的多元化,使社區(qū)治理已經(jīng)不能適應(yīng)新的環(huán)境變化的要求，而且在社區(qū)治理的許多方面的累積著各種各樣的矛盾和問題，主要可以概括為社區(qū)形態(tài)的多樣性和居民需求的多元化與社會管理與服務(wù)提供水平之間存在一定的差距，以行政為主導(dǎo)的社區(qū)管理理念和方式與當(dāng)前社區(qū)發(fā)展要求之間存在著脫離，甚至違背社區(qū)居民利益訴求，這種管理與訴求的不一致，社區(qū)社會群體的利益分化與差異，以及利益維權(quán)意識的增長與意見表達(dá)的渠道不通暢，都集中體現(xiàn)出政府科層制的缺陷，而政府介入社區(qū)管理中的行政化和干預(yù)社區(qū)居民事務(wù)的指令化是主要表現(xiàn)。由此，行政化是社區(qū)治理中的主要問題。行政權(quán)力的過分介入始終是社區(qū)治理理念嚴(yán)重滯后和諸多問題產(chǎn)生的癥結(jié)，已成為社區(qū)治理要轉(zhuǎn)變方式走出困境的瓶頸。社區(qū)科層管理及結(jié)果暴露出的許多問題，削弱了社區(qū)管理的自組織治理能力，一方面損害了社區(qū)自治組織發(fā)展完善的環(huán)境條件，導(dǎo)致治理功能的先天性的不足，以使在社區(qū)自治組織與社區(qū)其他組織主體存在利益博奕過程中處于弱勢和不利地位；另一方面，降低了社區(qū)的凝聚力，削弱了社區(qū)居民、社區(qū)中介組織、市場組織、志愿組織、社區(qū)外非政府組織及駐區(qū)單位等社區(qū)主體參與社區(qū)治理的意識和主動性。

社區(qū)治理的科層制與我國社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，嚴(yán)重滯后于現(xiàn)代社區(qū)生活的多元化趨勢，積極轉(zhuǎn)變社區(qū)治理方式成為社區(qū)發(fā)展的必需的選擇。反思與分析社區(qū)治理危機(jī)，促進(jìn)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，必須深刻反思和分析科層制治理的缺陷，但是“去行政化”只是轉(zhuǎn)變社區(qū)治理和發(fā)展的必要條件。隨著社區(qū)社會多元利益主體的形成和發(fā)展，將社區(qū)治理研究中引入政策網(wǎng)絡(luò)分析框架，在“去行政化”的探索中發(fā)現(xiàn)和運(yùn)用新的管理理念，構(gòu)建和形成新的社區(qū)治理路徑將是解決日益復(fù)雜的社區(qū)治理困境，不斷推動社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的必要選擇。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，利益主體的多元化的形成，促進(jìn)社區(qū)治理的治理過程尤其是城市社區(qū)正逐漸發(fā)展成為一個日益明晰的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而這正契合了的政策網(wǎng)絡(luò)的適用條件和運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)要求。

二、社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵理解

政策網(wǎng)絡(luò)主要是考察和研究社區(qū)政府與社會行動者間的相互關(guān)系，是指政府和其他行動者在政策制定和實(shí)施的過程中，基于利益關(guān)系所結(jié)成的正式的和非正式的聯(lián)系。政策網(wǎng)絡(luò)是公私行動者之間的一種關(guān)系模式，羅茨（Rhodes）認(rèn)為是公私行動者依賴于相互間的資源而相互連結(jié)，又因資源關(guān)系結(jié)構(gòu)而相互區(qū)別，形成互動的利益關(guān)系群體，并基于對對方權(quán)威、資金、正當(dāng)性、信息、人員、技術(shù)、設(shè)備的需求而形成聯(lián)盟或利益共同體。因此，政策網(wǎng)絡(luò)形成于公私行動者間的信息和意見交流、相關(guān)資源交換、權(quán)利追逐、結(jié)盟與協(xié)調(diào)等需要，其中核心是利益需要，這是政策網(wǎng)絡(luò)形成的堅實(shí)的基礎(chǔ)。正是在社區(qū)多元主體之間權(quán)力和利益關(guān)系的互動與博弈過程之中構(gòu)建出了社區(qū)的政策網(wǎng)絡(luò)。由于網(wǎng)絡(luò)本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性的，所以，馬什和羅茲（Marsh and Rhodes）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的形成結(jié)構(gòu)有資源依賴的結(jié)構(gòu)、行動者之間關(guān)系性結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)外部性結(jié)構(gòu)等途徑或形式，同時，他們也認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與政策結(jié)果之間具有一定的因果關(guān)系，而其中的行動者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系影響政策結(jié)果。杜?。↗．Dowding）進(jìn)一步認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者的議價行為與政策結(jié)果之間的直接聯(lián)系對政策過程具有直接的影響，即網(wǎng)絡(luò)中行動者之間的互動行為決定著政策結(jié)果。由此，可以把政策網(wǎng)絡(luò)總結(jié)為政府和社會多元行動者基于利益的需求而形成的資源依賴型的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或共同體，網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)行動者間的互動都會對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)果產(chǎn)生影響，是利益主體、資源和網(wǎng)絡(luò)間的相互連接、相互影響和相互構(gòu)建的辯證關(guān)系系統(tǒng)。其實(shí)質(zhì)意義在于一個政策進(jìn)行的過程，無需建構(gòu)一個政策權(quán)力中心或主導(dǎo)中心，也不需由層級節(jié)制的權(quán)威，而是在組織系統(tǒng)之內(nèi)通過垂直或水平存在的不同力量進(jìn)行和加以協(xié)調(diào)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)在于社會行為體的資源和力量，其條件是取決于外部和內(nèi)部的環(huán)境變化，其中心是協(xié)調(diào)政府與社會各行為體間的利益關(guān)系，其目標(biāo)是依賴行動者間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來預(yù)測并達(dá)成預(yù)期的結(jié)果。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理不同于傳統(tǒng)科層制下的社區(qū)管理，它是形成于社區(qū)多元主體之間權(quán)力和利益關(guān)系的互動或博弈之中，這是對政策網(wǎng)絡(luò)的分析和理解的基本內(nèi)容。首先，要關(guān)注社區(qū)內(nèi)外在環(huán)境變化的影響。一方面，社區(qū)外部的宏觀上的政治體制、社會結(jié)構(gòu)及改革開放時代，微觀中的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、消費(fèi)方式變革及個人權(quán)利觀念的增長等都是社區(qū)治理的大環(huán)境，這些環(huán)境都會深刻影響社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)與目標(biāo)選擇。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)部利益發(fā)展的多元化和個性化，人們的不同利益界定了人們的不同行動時，社區(qū)多元利益決定了人們參入社區(qū)行動的多元性。

其次，基于社區(qū)利益多元化催生的多元利益主體為實(shí)現(xiàn)自己的利益目標(biāo)多元化的積極行動，形成趨向于社區(qū)治理的內(nèi)在動力。社區(qū)主體或行動者多元化的形成和發(fā)展，決定了其行動具有多元性、異質(zhì)性，但這些差異都統(tǒng)一于社區(qū)，也使行動者間具有一致性的方面。因?yàn)榛诶骊P(guān)系的聯(lián)接與互動形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性及互動性，并構(gòu)建出多元利益下的行動者網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)多元化的存在也就構(gòu)建了行動者網(wǎng)絡(luò)的不一致性或差異性，因而行動者的行為往往具有異質(zhì)性。這種異質(zhì)性主要體現(xiàn)在行動者的利益關(guān)系的層次性，并形成不同類型和層次的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，既有利益緊密型的社區(qū)政策社群，也有利益松散型的社區(qū)政策議題網(wǎng)絡(luò)，也有介于這兩者間的其他類型的網(wǎng)絡(luò)的。

社區(qū)行動者利益關(guān)系的關(guān)聯(lián)性是基于社區(qū)行動者行動目標(biāo)具有相關(guān)的聯(lián)系，也即具有利益上的聯(lián)接與互動，在多元化中存在一致性的行動訴求。社區(qū)行動者關(guān)系的異質(zhì)性，體現(xiàn)于不同社區(qū)行動者目標(biāo)上的多樣性和差異性，社區(qū)整體目標(biāo)則深深嵌入行動者不同層次的目標(biāo)之中，是與統(tǒng)一于社區(qū)的利益異質(zhì)和行動多元的的利益主體，在追求一致性的社區(qū)利益方面有著共同的利益訴求，因而，多元化社區(qū)主體的多樣性、差異性的利益聯(lián)結(jié)與社區(qū)整體利益目標(biāo)具有緊密的相關(guān)性，可以根據(jù)多方行動者的權(quán)威、資金、技術(shù)、信息、設(shè)備等資源條件，形成不同目標(biāo)層次的利益鏈關(guān)系形態(tài)，即利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。同時，通過依賴不同類型的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響網(wǎng)絡(luò)的結(jié)果。

再者，由網(wǎng)絡(luò)資源的相互依賴性以及由此而形成的行動能力是社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)核心要素。社區(qū)行動者自身的資源是利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)首要條件，資源是能力形成的基礎(chǔ)，界定能力依賴資源的層次及類型，資源的狀況如何界定行動者的目標(biāo)與行動。各個行動主體資源只有建立在相互依賴的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，才能達(dá)成和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

最后，社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是政策網(wǎng)絡(luò)中的資源、行動者關(guān)系及其互動的結(jié)果。社區(qū)行動者利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于資源，通過相互間的需求信息進(jìn)行互動，推動資源的交換，在資源的相互交換過程中達(dá)到相互間目標(biāo)的聯(lián)接與整合。行動者的資源交換是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基本內(nèi)容，資源交換形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)又成為資源交換存在的基礎(chǔ)，是決定進(jìn)行資源交換的過程和形式。

三、社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)關(guān)系

社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的主要功能在于通過社區(qū)利益行動者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)果的預(yù)測分析，達(dá)到對現(xiàn)實(shí)生活中社區(qū)關(guān)系圖景的真實(shí)認(rèn)知，而影響和形成對社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)知過程，要受到社區(qū)治理中不同的分析變量諸如資源、行動者、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等獨(dú)立力量作用，并受到變量間相互關(guān)系及過程的綜合的影響。社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)中的這些變量的特征和和相互聯(lián)系，體現(xiàn)于他們在網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境中具有不同的位置和層次，形成了變量關(guān)系的復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu)。社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)中變量關(guān)系的存在三個方面的層次結(jié)構(gòu)。第一，是基于變量的位置不同形成的層次結(jié)構(gòu)。主要涉及社區(qū)行動者天生技巧、學(xué)習(xí)潛力，及社區(qū)環(huán)境 (經(jīng)濟(jì)狀況、政治意識形態(tài)、權(quán)力制度、信息以及政策網(wǎng)絡(luò)類型等)，這些變量影響社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其位置體現(xiàn)了社區(qū)網(wǎng)絡(luò)行動者所擁有的資源水平或資源能力。其中，社區(qū)行動者的談判和協(xié)商技巧存在著先天擁有與后天習(xí)得的區(qū)別。第二，是變量的互動上形成的層次結(jié)構(gòu)。這涉及基于社區(qū)網(wǎng)絡(luò)互動行為規(guī)則等反映出來的社區(qū)行動者技能、資源，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及社區(qū)政策在互動過程中的整合。第三，是根據(jù)變量的關(guān)系結(jié)構(gòu)而形成的層次結(jié)構(gòu)。變量之間的相互作用是基于變量間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，而這又是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)成員資源、網(wǎng)絡(luò)互動以及社區(qū)政策后果等共同構(gòu)建的，變量關(guān)系結(jié)構(gòu)是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化的的具體體現(xiàn)。社區(qū)政策后果是反映社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)行動者行為的相互作用、相互影響的過程。因而，在社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)中，變量的位置、互動過程及結(jié)構(gòu)關(guān)系使各要素形成具有辯證關(guān)系的聯(lián)系圖景。其中，社區(qū)行動者能否成功地獲得自己的結(jié)果取決于行動者是否擁有政治資源（資本），因?yàn)檎钨Y本產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)互動中行動者的個體性權(quán)力。社區(qū)行動者所擁有的政治資源稟賦及政治身份構(gòu)成的社區(qū)政策資本的差異決定了行動者進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)中機(jī)會、行動能力和號召力，這都會對政策的預(yù)期后果產(chǎn)生直接影響。個體在社區(qū)的權(quán)力系統(tǒng)的的互動過程中，通常擁有政治資的本行動者，決定了行動者的能力。

四、社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建路徑

社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)通過結(jié)合結(jié)構(gòu)功能分析和理性選擇，嘗試描述社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與社區(qū)多元利益行動者、社會環(huán)境及社區(qū)政策結(jié)果之間的的多層次辯證關(guān)系，深刻把握政府在社區(qū)治理過程中，社區(qū)諸多行動者如何在利益訴求中形成的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與治理的利益表達(dá)中增強(qiáng)自身對政策的學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)技能，并依賴相互的資源關(guān)系實(shí)現(xiàn)自身的及社區(qū)共同的目的?；诖?，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的諸多內(nèi)容主要體現(xiàn)于網(wǎng)絡(luò)特征方面，又具體于社區(qū)政策行動者與政府制定和實(shí)施社區(qū)政策過程中的許多不同的方面。

首先，社區(qū)行動主體的多元化是區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的形成基本條件。社區(qū)各行動者必須依賴他者發(fā)的資源才能獲得實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的手段，而這種途徑的運(yùn)用又必須構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)作為行動的載體。政策網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)成員之間以資源相互交換為主要內(nèi)容而產(chǎn)生相互依賴的關(guān)系結(jié)構(gòu)。計劃經(jīng)濟(jì)體制時代的政府基本上是通過單位制度實(shí)現(xiàn)對社區(qū)社會的整合和控制，政府統(tǒng)攝單位，單位管理社區(qū)。通過機(jī)構(gòu)的層層制約，實(shí)現(xiàn)單位對社區(qū)自治組織、物業(yè)業(yè)主、事業(yè)機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)團(tuán)體、學(xué)校、商店等一切社會組織，形成政府與社區(qū)的上下級的隸屬關(guān)系，因而社區(qū)各社會行為主體缺乏獨(dú)立性和自主性。而且在社區(qū)治理形式上，單位的自上而下的層級管理與社區(qū)中的各組織機(jī)構(gòu)大量并存，單位下的社區(qū)和社區(qū)中的組織機(jī)構(gòu)縱橫交錯，各單位社區(qū)之間是互不隸屬，各自管理，形成了社區(qū)之間各自孤立與隔離的的孤島狀態(tài)，因而，社區(qū)不同群體間的資源交換和聯(lián)接很少，造成社區(qū)行動者資源過于分散難以形成相互間的依賴狀態(tài)。因此，在傳統(tǒng)的科層治理時期，政府主導(dǎo)社區(qū)一切事務(wù)，一切都隸屬于政府，受政府控制，只存在分散的缺少聯(lián)系的的社區(qū)行為者。市場經(jīng)濟(jì)體制使政府和社區(qū)之間，以及社區(qū)社會個體與群體之間不斷走向結(jié)構(gòu)性的利益分化，社區(qū)的社會環(huán)境尤其是市場體制機(jī)制了發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理中的去單位化，去行政化逐漸成為社會管理過程演變的主要方式。社區(qū)個體和社區(qū)組織從政府科層制的單位控制下重新獲得利益、身份和地位的獨(dú)立性和自主性。社區(qū)主體的利益日趨分化或利益主體的多元化使社區(qū)利益主體越來越關(guān)注自己在社區(qū)的利益實(shí)現(xiàn)與維護(hù)，僅僅依賴于政府資源的社區(qū)科層制管理已經(jīng)不適應(yīng)和滿足社會急劇增多的多元化的社會生活訴求。社區(qū)治理的成功日益需要依靠國家與社會合作、政治權(quán)力公民權(quán)利的合作、政府與非政府組織的合作、公共利益與私人利益的合作、強(qiáng)制命令與資源共享的合作。諸多的合作形成的不同的政策網(wǎng)絡(luò)把具有不同利益訴求、目標(biāo)和信仰的組織和個人的所有資源和能力聯(lián)接起來，構(gòu)建機(jī)遇共同的共識、目標(biāo)和行動的共同體，形成網(wǎng)絡(luò)化的不同關(guān)系結(jié)構(gòu)，進(jìn)而達(dá)成不同的政策制定和執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)化手段及路徑，以此共同解決社區(qū)治理中的各種社會公共利益、公共事務(wù)及公共發(fā)展的問題。

其次，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系形成過程的互動性?；有詫?shí)際上是各種具有一定資源和不同的利益與目標(biāo)的行動主體為實(shí)現(xiàn)自己的利益和目標(biāo)相互影響、相互作用的動態(tài)過程。由于政策網(wǎng)絡(luò)中的資源非平均分配及權(quán)力的非中心化，網(wǎng)絡(luò)行動者須透過資源的交換才能達(dá)到成目標(biāo)。在改革前，社區(qū)的科層制行政管理是主導(dǎo)，社區(qū)自身是政府的附屬物，社區(qū)管理為適應(yīng)科層制的要求，形成了的自上而下的垂直的正式的組織等級結(jié)構(gòu)及“條塊分割”，政府機(jī)構(gòu)以外的政府社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)的營利及非營利組織共同參與社區(qū)事務(wù)十分有限。由此造成了社區(qū)管理社區(qū)主體間相互隔閡，缺乏聯(lián)系和互動，在當(dāng)前社區(qū)治理主體已出現(xiàn)多元治化的趨勢下，利益的和權(quán)力的保障意識不斷增長，社區(qū)不同的利益行動者主動參與社區(qū)公共事務(wù)管理，共同采取行動達(dá)成對某些社區(qū)公共問題的解決。為了實(shí)現(xiàn)各社區(qū)主體自身及社區(qū)共同體的共同利益目標(biāo)，社區(qū)行動者不斷發(fā)展和采用民主對話與協(xié)商等集體行動，通過集體性行動的積極互動，促進(jìn)和達(dá)成社區(qū)各行動者間正式的與非正式的資源互利合作和共享關(guān)系機(jī)制，構(gòu)建起基于資源依賴的具有多樣性、差異性及層次性的的正式的或非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

最后，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的持續(xù)性變動是社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的變革因素。社區(qū)行動者間的或是緊密或是松散，或有序或雜亂的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及互動過程，使行動者間的關(guān)系結(jié)構(gòu)形態(tài)在變化中具有一定程度的延續(xù)性。社區(qū)科層治理模式下的政府主要通過強(qiáng)制力的行政法規(guī)、行政政策以及行政命令等政府工具實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。行政化手段的強(qiáng)制性使得社區(qū)治理具有剛性，層層節(jié)制的嚴(yán)密控制也抑制了政府行動者的創(chuàng)新性及對社區(qū)問題及時的回應(yīng)性，在社區(qū)管理中容易形成僵化的管理方式，因此科層制的的強(qiáng)制性有余但靈活變動性不足，造成政府的社區(qū)治理任然是強(qiáng)調(diào)管理，服務(wù)能力嚴(yán)重不足。相較之下，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的治理使網(wǎng)絡(luò)行動者可以根據(jù)不同的資源能力和資源關(guān)系，針對社區(qū)公共問題并結(jié)合現(xiàn)實(shí)利益訴求，充分利用多元化的行動者能力，諸如家庭、非營利機(jī)構(gòu)，社區(qū)社團(tuán)等自愿性工具，來共同達(dá)成解決而與治理社會問題的政策方案。因而，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)能夠及時回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題的變化，創(chuàng)建公共事務(wù)共識，并能夠動員積聚社會行動者的資源，形成密切的資源交換和利益聯(lián)盟，達(dá)成滿足要多樣化需求的合作，進(jìn)而不斷獲得持續(xù)性的解決問題的資源支持。

五、結(jié)語

與政府科層制相比，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)所體現(xiàn)的行動者關(guān)系結(jié)構(gòu)、利益訴求方式、各主體間的資源交換過程等方面，都不同于基于等級制的科層結(jié)構(gòu)，它是由基于共同的社區(qū)利益目標(biāo)，通過社區(qū)行動者的多元化持續(xù)互動而形成的多樣性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)揭示了在社區(qū)治理中難以形成有主導(dǎo)性的或支配性權(quán)力的行動者，基于此，基于資源依賴才能實(shí)現(xiàn)個行動者自身目標(biāo)和社區(qū)的共同愿景，體現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)的理性選擇和社會合作的雙重特質(zhì)。社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)具科層制不具有的新的特征，對于現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理具有積極的反思和借鑒意義。

（責(zé)任編輯 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）03-0103-04

桂玉（1966-），男，河南固始人，教授，博士，主要研究方向：社區(qū)建設(shè)與管理。

2013-12-13

河南工程學(xué)院博士基金項目“社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)治理及其路徑選擇”（D2012035）、鄭州市科技規(guī)劃項目“基于政策網(wǎng)絡(luò)視角的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究”（131PRKXF441-2）。