唐古拉

中國人與垃圾短信的斗爭，論時間跨度已然超越了“八年抗戰(zhàn)”，至今仍硝煙不止。

來自工信部的數據顯示，2013年，垃圾短信超過2000億條。絕大多數中國手機用戶，都被垃圾短信所困擾。

在2004年，信息產業(yè)部就發(fā)出《關于規(guī)范短信息服務有關通知》，2008年7月，“中國互聯(lián)網協(xié)會反垃圾短信息聯(lián)盟”成立。

或許，2012年12月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》可稱為中國垃圾短信治理歷程的一道分水嶺。

以此法律文件為據，國家相關職能部門對垃圾短信展開圍剿，一個垃圾短信治理解決方案趨于成型。

上述《決定》將垃圾電子信息界定為：不請自來的商業(yè)性電子信息。要點有二：違背接收人意愿；商業(yè)性信息。

在實踐中，這樣的界定會遇到兩個操作困難：一是違背意愿是主觀標準，如何對其進行客觀評判；二是并非所有的商業(yè)性信息都是垃圾信息，干擾用戶的除了商業(yè)性信息之外，還有違法信息和大量重復推送的資訊。

垃圾短信的“生產體系”

根據工信部的統(tǒng)計，2013年我國移動短信業(yè)務量約為9000億條，其中近1/4屬于垃圾短信。

就發(fā)送手段來看，在所有被舉報的惡意垃圾短信息中，通過端口發(fā)送的信息約占17%，以個人手機點對點發(fā)送約占76%，由小靈通網路發(fā)送短信約占5%。

據“中國互聯(lián)網協(xié)會反垃圾短信聯(lián)盟”的分析報告，制造垃圾短信最核心的參與者分為三類：

第一類是廣告主。他們是短信內容的策源地，為發(fā)送者提供資金支持、支付發(fā)送費，同時也是整個鏈條中最大的利益獲得者；

第二類是發(fā)送者，包括SP企業(yè)、群發(fā)公司等。還有一些發(fā)送者依靠非法手段來運作，如生產運行偽基站，或者將集團端口挪作非法用途。

第三類是運營商。運營商是通信網絡平臺最基礎的運營者，短信業(yè)務由它們來提供，因此它們既是服務者，也可以是發(fā)送者，包括發(fā)送自己的業(yè)務推銷信息。

廣告主有短信推廣的需求，設計好內容交給發(fā)送者，而發(fā)送者往往并不對信息的具體內容作任何把關，也不追究發(fā)送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信運作鏈條。

緣何無法根治

2013年4月開始，為貫徹落實人大《決定》，工信部在全國范圍內展開新一輪“深入治理垃圾短信息專項行動”，宣布對垃圾信息開始了“史上最嚴”的治理。

10年間投入了巨大的力量，卻始終未能根治，其中癥結究竟在哪？

綜合“12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心”提供的案例和政策法規(guī)，我們不難發(fā)現，現行的治理體系主要由工信部牽頭設計，聯(lián)合主要的電信網絡運營商、通訊服務商和行業(yè)組織綜合實施，是一套側重電信行業(yè)自律的機制。

這樣的機制存在兩個顯著的短板：一是公安、司法、工商等執(zhí)法力量參與不足，對于惡意發(fā)送垃圾短信的行為難以作出實質性的懲處，導致垃圾短信制造者的違法成本低廉；二是電信行業(yè)的自律難以真正觸及廣告主的利益，往往只能制約他們的發(fā)送手段，增加投放難度，卻無法給他們造成實際警戒。

管理者的另一個難題在于分頭治理。在管理層面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三個行政領域。工信主要管理電信行業(yè)的事務，公安有權力對違法犯罪分子依法進行懲處，工商部門則主要從消費者權利和市場規(guī)范入手，對違法違規(guī)的經營行為進行處理。

但從媒體的報道情況來看，公安部門處理的垃圾短信案件數量并不大，而且其中多數并非真正按照垃圾短信的路徑來懲治——更常見的情況是，一起垃圾短信詐騙的舉報被轉給了公安，警方順藤摸瓜一查到底，最后以詐騙案來懲處，而不會對制造垃圾短信的人產生太大威脅。

由于運營商本身也在利益鏈中，在這樣的機制下，運營商既作運動員又當裁判員，自己給自己開成績單，很難說能充分保障用戶的權益。

運營商的自縛與躊躇

這個問題來自于運營商自身的角色定位：它們是通訊基礎服務的提供者，為公眾運營著短信業(yè)務的源頭，因此，當垃圾短信通過運營商的網絡、在付費給運營商的手機用戶間傳播時，它們理所當然要對用戶的正當權利負責。

立場不同、出發(fā)點不同，思路和看法就完全不同。運營商既是短信業(yè)務的經營者，又是目前治理垃圾短信的主要執(zhí)行者，在這種矛盾的縫隙中，自身取得平衡已然十分艱巨，更遑論去調和公眾的評說。

似乎是為了回應公眾對運營商治理垃圾短信決心的疑慮，2013年11月26日，中國電信發(fā)布《關于進一步從嚴治理垃圾短信的通知》，宣布先行關閉所有商業(yè)短信端口，每個端口在重新梳理客戶協(xié)議、由集團公司逐個審批后，才能再次予以開放。

北京外國語大學法學院教授萬猛表示，依照現行的法律框架，在垃圾短信舉報案件中，運營商、電信部門應承擔舉證的職責，然后由執(zhí)法部門根據舉證，對案件進行判定并執(zhí)法。依照判定得出的案件性質不同，執(zhí)法者可能是公安，也可能是工商部門。

這是一個很清晰的法律界定，舉證者與執(zhí)法者各司其職，責任有明確而安全的劃分。相比之下，在過去的一些短信詐騙案例中，曾有運營商自行判定詐騙短信號碼后，未報經執(zhí)法機關處置就直接關閉了詐騙號。隨后被關停用戶不服，將運營商告上法院。對這種在法理上欠妥的做法，運營商很難舉證自辯。

因此，單純依靠運營商的技術手段和業(yè)務策略并不足以完全根治垃圾短信。解決技術問題并不困難，但它首先需要清晰的法律制度和明確的授權，消除不同部門、不同專業(yè)領域之間合作的障礙。

讓短信回歸本質

2009年6月中旬，三大電信運營商正式上線運行網間垃圾短信聯(lián)動處理平臺，聯(lián)手進行垃圾信息自主屏蔽。此后，這個平臺逐漸發(fā)展為反垃圾短信聯(lián)盟的共同信息數據平臺。

通信行業(yè)的管理者要對運營商實施更有效的監(jiān)督，就必須為垃圾短信治理繪制發(fā)送軌跡圖。今天的“網間垃圾短信聯(lián)動處理平臺”，就是繪圖的產物。

過去一年多以來，網間聯(lián)動平臺廣泛地將各方的用戶舉報、用戶意愿等信息收集起來，納入到統(tǒng)一的框架中進行數據挖掘，建立起由數據支撐的行為分析體系，從而對短信息的發(fā)送行為進行判定。

以大量此類數據分析為基礎，管理者能夠在聯(lián)動平臺中借助統(tǒng)計學方法對惡意發(fā)送垃圾短信的行為進行甄別，由各單位在各自業(yè)務中對疑似度高的發(fā)送源進行追查、處理和屏蔽。

治理的主要目的，不在于將負的事物完全抹除，而是要為正的事物營造盡量廣闊的空間。因此，治理垃圾短信，關鍵不在于取締了多少非法端口、減少了多少惡意發(fā)送，而是要建立一套行之有效的長效機制，讓用戶滿意，為用戶的問責提供暢通的渠道。

要實現這樣的目標，管理者必須尊重用戶對短信內容的判斷，除違法違規(guī)的信息外，將商業(yè)短信息的選擇權交給用戶。

從用戶投訴和用戶滿意度入手，接下來就要完善在這一領域的制度架構，特別是出臺和完善垃圾電子信息治理的相關立法。

治理垃圾短信并不意味著要把所有的含有商業(yè)推銷內容的、數量巨大或發(fā)送集中的短信息都納入管制，而是要打擊以牟利為目的惡意發(fā)送行為，防范其透支社會信任、維護正常的通信秩序。

治理不是目的，管理者通過治理垃圾短信，最終目的是要去更好地保障用戶正常短信往來的自由?！叭袅_網之有紀綱而萬目張也”，正本清源、對癥下藥，這才是制度的價值。endprint