中國(guó)水土保持法制建設(shè)的歷程、成就及經(jīng)驗(yàn)

●毛仲榮

中國(guó)水土保持法制建設(shè)的歷程、成就及經(jīng)驗(yàn)

●毛仲榮

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)水土保持法制建設(shè)經(jīng)歷了奠基期、發(fā)展期和完善期三個(gè)階段，分別形成了以《水土保持暫行綱要》、《水土保持工作條例》、《水土保持法》（1991）和《水土保持法》（2010）等為代表的法律文件。這些法律文件也體現(xiàn)出60多年來(lái)我國(guó)水土保持法制建設(shè)的立法及制度方面取得的成就和經(jīng)驗(yàn)。

水土保持 法制 歷程 成就 經(jīng)驗(yàn)

水土保持至關(guān)重要，也是立法關(guān)注點(diǎn)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)頒布了許多水土保持方面的規(guī)范性法律文件來(lái)應(yīng)對(duì)水土流失問(wèn)題，取得了很好的效果。每一階段的水土保持立法成果都凝聚著中國(guó)人對(duì)于水土流失治理的期望和決心。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的人為水土流失的治理任務(wù)越來(lái)越艱巨，而我國(guó)以立法方式來(lái)推進(jìn)水土保持工作的力度也越來(lái)越大。2010年，以《水土保持法》修訂為契機(jī)，我國(guó)掀起了新一輪的水土保持立法、執(zhí)法、守法及法制教育的熱潮。目前，回顧中國(guó)水土保持法制建設(shè)的歷程、總結(jié)成就及經(jīng)驗(yàn)，必將有利于推動(dòng)我國(guó)的水土保持事業(yè)。

一、中國(guó)水土保持立法歷程

從新中國(guó)建立至今，我國(guó)的水土保持立法走過(guò)了三個(gè)歷程，即1949年至1982年，1983年至1991年，1992年至2010年。這三個(gè)時(shí)期的水土法制建設(shè)的特征很明顯。1949年至1982年，主要以制定行政法規(guī)為主，1983年至1991年，主要以水土保持基本法建設(shè)為主，而1992年至2010年則以完善水土保持法律體系為主?？煞謩e視為我國(guó)水土保持立法的奠基期、發(fā)展期和完善期。每個(gè)時(shí)期，水土保持立法都取得了很大的成就，其標(biāo)志就是以《水土保持暫行綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)、《水土保持工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）、《水土保持法》（1991）和《水土保持法》（2010）和相關(guān)水土保持單行法的創(chuàng)制。另外，根據(jù)國(guó)家層面的法律法規(guī)，地方也在不同時(shí)期出臺(tái)了一些地方性的水土保持法規(guī)和規(guī)章。至2010年《水土保持法》的修訂，我國(guó)初步形成了以《水土保持法》為統(tǒng)率、國(guó)家層面立法與地方層面立法相呼應(yīng)的水土保持法律體系。

1.奠基期（1949-1982）。這一時(shí)期，國(guó)家制定了一些質(zhì)量較高的水土保持行政法規(guī)，于1957年5月24日頒布了《水土保持暫行綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），1982年6月30日頒布了《水土保持工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）?！毒V要》是我國(guó)第一部水土保持行政法規(guī)，是第一個(gè)對(duì)我國(guó)水土保持工作進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃的法律文件。在《綱要》施行20多年后，我國(guó)又著手制定《水土保持工作條例》。黨的十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家對(duì)法制建設(shè)更為重視，要求對(duì)已制定的水土保持法規(guī)進(jìn)行全面修訂。根據(jù)上述要求，水利部從1979年開(kāi)始，在修訂《綱要》的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)了30年的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)3年的努力，制定了《水土保持工作條例》，由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施。

2.發(fā)展期（1983-1991）。從建國(guó)到1991年的40年多年間，我國(guó)在水土流失的治理方面做了大量的工作，取得了很大的成績(jī)，累計(jì)治理水土流失面積52萬(wàn)平方公里。但是，由于種種原因，一些地方在治理水土流失的同時(shí)，又有許多水土資源受到破壞，造成一邊治理一邊又產(chǎn)生新的水土流失，甚至出現(xiàn)一方治理、多方破壞的狀況，尤其是隨著能源開(kāi)發(fā)和工程建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，進(jìn)一步加劇了水土流失。通過(guò)遙感技術(shù)對(duì)全國(guó)的水土流失情況進(jìn)行的普查，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)有水土流失面積遠(yuǎn)大于50年代初的面積。嚴(yán)重的水土流失，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，造成嚴(yán)重的危害。因此，為了更好地保護(hù)水土資源，切實(shí)有效地預(yù)防和治理水土流失，很有必要在總結(jié)1982年國(guó)務(wù)院《條例》發(fā)布以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，制定一部水土保持方面的基本法律。為此，1991年6月29日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》，我國(guó)第一部水土保持工作方面的基本法律正式誕生了。

3.完善期（1992-2010）。至修訂前，《水土保持法》（1991）已經(jīng)走過(guò)了20年的輝煌歷程，為我國(guó)的水土保持事業(yè)做出了很大的貢獻(xiàn)。然而，在實(shí)踐中，它也遇到了諸多問(wèn)題，需要及時(shí)完善。一是我國(guó)水土流失更加嚴(yán)重，任務(wù)十分艱巨。截止2009年，全國(guó)水土流失面積達(dá)367萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的38.2%。全國(guó)每年減少100多萬(wàn)畝耕地，每年沙化面積擴(kuò)展2460平方公里。二是環(huán)境治理理念改變。這一階段，科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展是時(shí)代的主題，也是環(huán)境治理的重要指導(dǎo)方針?！端帘３址ā罚?991）顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。三是《水土保持法》（1991）的有些規(guī)定存在缺陷。例如，法律責(zé)任的種類(lèi)和手段較為單一，處罰力度不夠，可操作性差，存在守法成本高、違法成本低的問(wèn)題。四是執(zhí)法不力情形仍然存在。在一些水土流失嚴(yán)重的地區(qū)，環(huán)境管理、治理理念落后，對(duì)國(guó)家的水土保持政策貫徹不力、對(duì)水土保持法的一些制度落實(shí)不到位。

為此，2010年12月25日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的水土保持法。與1991年頒布實(shí)施的《水土保持法》相比較，《水土保持法》（2010）對(duì)原法的大部分條文進(jìn)行了修訂、調(diào)整和完善。新法是對(duì)原法的全面修訂，在指導(dǎo)思想、原則理念、制度構(gòu)建、法律實(shí)施等方面都有許多新發(fā)展、新突破、新進(jìn)步，充分體現(xiàn)和貫徹了科學(xué)發(fā)展觀的精神和要求。修訂后的《水土保持法》正式施行，對(duì)進(jìn)一步加快水土流失防治步伐，有效保護(hù)水土資源，減輕水土流失危害，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，《水土保持法》（2010）的貫徹落實(shí)必將開(kāi)創(chuàng)我國(guó)水土保持事業(yè)的新篇章，標(biāo)志著我國(guó)水土保持立法已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)新的階段，水土保持立法趨于成熟。

二、中國(guó)水土保持法制建設(shè)的成就

1.立法成就。60多年來(lái)，我國(guó)水土保持法規(guī)體系建設(shè)逐步加強(qiáng)。目前,水土保持立法呈現(xiàn)出以基本法為統(tǒng)率，以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主體，以地方性法規(guī)和各級(jí)政府的規(guī)范性法律文件為輔助的格局。而且，每次頒布一部重要水土保持法之后，國(guó)家和地方都比較重視以立法方式來(lái)促進(jìn)新法的實(shí)施。在筆者看來(lái)，不同法律文件之間若存在下位法和上位法關(guān)系，那么，“新法”之于“舊法”，其關(guān)系主要是一種實(shí)施和被實(shí)施的關(guān)系。這種特質(zhì)在水土保持法之間表現(xiàn)得尤為突出。因此，水土保持立法的加強(qiáng)也是水土保持法實(shí)施的重要手段之一。國(guó)家層面的立法文件有27件，地方層面的立法文件有258件。

2.制度建設(shè)成就。60多年來(lái)，在治理水土流失的過(guò)程中，在總結(jié)教訓(xùn)、吸收經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列的改革、嘗試，最終形成了一些好的制度，它們是水土保持法的基本組成部分。實(shí)踐證明，這些制度有利于促進(jìn)水土保持工作。（1）水土保持規(guī)劃制度。早在1952年的《綱要》中就有水土保持規(guī)劃的內(nèi)容。在《綱要》頒行20年后，《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》提出環(huán)境規(guī)劃的理念。之后，1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》首次在法律上對(duì)于這一制度做出了規(guī)定。1983年《條例》確立了水土保持規(guī)劃制度,另外，《條例》也規(guī)定了相關(guān)部門(mén)落實(shí)水土保持規(guī)劃制度的職責(zé)?！端帘３址ā罚?991）首次從法律上確立了水土保持規(guī)劃制度并做了比較完整的規(guī)定。首先，它不僅要求從全局上規(guī)劃，而且對(duì)規(guī)劃的編制及批準(zhǔn)程序也做了詳細(xì)規(guī)定。其次，法律還對(duì)水土保持規(guī)劃制度的組織實(shí)施做了規(guī)定，力求提高其操作性。（2）水土流失監(jiān)測(cè)和公告制度。水土流失監(jiān)測(cè)和公告制度是預(yù)防水土流失的重要手段，應(yīng)該是水土保持法執(zhí)法體系的基本組成部分。關(guān)于水土流失監(jiān)測(cè)和公告制度，《條例》未做規(guī)定。直到1991年，《水土保持法》才第一次做出了規(guī)定。該法第二十九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，并予以公告。”（3）“三同時(shí)”制度?！敖ㄔO(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，并有水行政主管部門(mén)參加?！?000—2008年，全國(guó)共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案25萬(wàn)多項(xiàng)，其中國(guó)家大中型項(xiàng)目1800多項(xiàng)，全國(guó)1.5萬(wàn)公里新建公路、1.2萬(wàn)公里新建鐵路實(shí)施了水土保持方案；先后完成1000多個(gè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收，其中國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目上百個(gè);生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持資金1450多億元，防治水土流失面積8萬(wàn)平方公里，減少水土流失量17億噸，大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的人為水土流失得到有效遏制。（4）水土保持監(jiān)督檢查制度。監(jiān)督檢查制度是環(huán)境保護(hù)法中的一項(xiàng)重要的制度，最初，監(jiān)督檢查制度只適用于污染防治領(lǐng)域。但是，1991年之前的水土保持法未涉及該制度?！端帘３址ā罚?991）專(zhuān)列一章并主要在第三十條規(guī)定了水土保持監(jiān)督檢查制度。該條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)的水土保持監(jiān)督人員，有權(quán)對(duì)本轄區(qū)的水土流失及其防治情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查單位和個(gè)人必須如實(shí)報(bào)告情況，提供必要的工作條件。”（5）水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度。在我國(guó)，水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)入法律層面是在上世紀(jì)末?！端帘３址ā罚?991）強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”的原則，即“建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從基本建設(shè)投資中列支；生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從生產(chǎn)費(fèi)用中列支?！边@些規(guī)定體現(xiàn)了水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟睢Ａ硗?，《水土保持法》?010）正式確立了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。（6）水土保持自然修復(fù)制度。進(jìn)入新世紀(jì)，水利部適應(yīng)新形勢(shì)，積極調(diào)整工作思路，基于對(duì)人與自然關(guān)系的科學(xué)認(rèn)定，做出了在加大水土流失綜合治理力度的同時(shí)，充分依靠大自然的自我修復(fù)能力，加快植被恢復(fù)、減少水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略選擇。為了推動(dòng)這項(xiàng)工作，水利部先后啟動(dòng)實(shí)施了兩批水土保持生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工程，涉及29個(gè)省（區(qū)）的200多個(gè)縣，并在青海省“三江”源區(qū)安排了專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)施了水土保持預(yù)防保護(hù)工程，封育保護(hù)面積30萬(wàn)平方公里，初步探索出不同地區(qū)開(kāi)展水土保持生態(tài)修復(fù)的模式和措施，成為各地開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作的示范和樣板。生態(tài)自然修復(fù)理念逐步得到全社會(huì)的廣泛認(rèn)同。

三、中國(guó)水土保持法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

第一，必須通過(guò)不斷提高公眾的水土保持意識(shí)來(lái)提升水土保持立法實(shí)施效果。實(shí)踐證明，增強(qiáng)民眾的水土保持意識(shí)既能促進(jìn)水土保持立法進(jìn)程，也能影響水土保持法律的實(shí)施效果。建國(guó)后，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，由于從中央到地方，從官員到民眾，興國(guó)的情緒普遍高昂，法制建設(shè)得到健康推進(jìn)，大部分法律都發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。在水土保持方面，這時(shí)期，國(guó)家雖只發(fā)布了少量的水土保持法，但人民因飽受水土流失的困苦，深知水土保持工作的重要性，他們守法的積極性和自覺(jué)性都很高。因此，這時(shí)期的水土保持法盡管有諸多缺陷，卻也發(fā)揮了很大的作用。相反，在隨后的一段時(shí)期，法制遭到破壞，民眾的法律意識(shí)一落千丈，水土保持立法幾近停滯，水保機(jī)構(gòu)癱瘓，水土保持法得不到很好的遵守，水土流失面積擴(kuò)大。十一屆三中全會(huì)后，在法制恢復(fù)情況下，環(huán)境立法相對(duì)活躍，數(shù)量增加、質(zhì)量提高，民眾的水土保持意識(shí)又逐漸提高，這無(wú)疑對(duì)水土保持立法、執(zhí)法和守法產(chǎn)生了極大影響。這時(shí)期，國(guó)家發(fā)布了《條例》，水土流失防治初步取得成效。

第二，必須重視水土保持立法經(jīng)驗(yàn)的積累?？v觀我國(guó)前期的水土保持法，立法等級(jí)效力之所以低、質(zhì)量不高，一個(gè)很重要的原因是我們?cè)谶@方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。這一時(shí)期，水土保持法的“立、改、廢”工作做得很有限，立法經(jīng)驗(yàn)自然就積累得少。從《綱要》到《條例》，我們歷時(shí)26年，而對(duì)《條例》的完善及至升格為《水土保持法》，我們也耗時(shí)10年之久。26年和10年不是立法先進(jìn)的表征，也不是立法積極性缺乏的緣故，而是我們?nèi)狈︸{馭水土保持立法工作的能力。因此，可以毫不夸張地說(shuō)，水土保持立法處于滯后狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水土保持工作的當(dāng)前需要。由于立法經(jīng)驗(yàn)欠缺，立法者自然是顧慮重重，從而給立法本身及實(shí)踐帶來(lái)很多危害。水土保持立法工作確立的一些做法是我們水土保持法制建設(shè)成就的重要組成部分，也是今后立法需要借鑒和鞏固的重要方面。

第三，必須建立水土保持法律的基本體系結(jié)構(gòu)?！端帘３址ā罚?991）作為基本法，對(duì)于水土保持的任務(wù)、預(yù)防與治理的方法和措施、相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利以及水土保持管理機(jī)構(gòu)等方面只是做出了原則性的規(guī)定，還需要制定相應(yīng)的單行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，使水土保持法的規(guī)定具體化，并使其不斷充實(shí)和完善。隨著《水土保持法》（1991）的貫徹實(shí)施，水土保持立法工作取得了很大進(jìn)步，初步形成了一個(gè)較為完整的、具有一定的內(nèi)在聯(lián)系的、不同層次相組合的水土保持法律體系。具體地講，主要由以下幾個(gè)方面的內(nèi)容組成：其一，水土保持基本法。《水土保持法》（1991）是我國(guó)水土保持法律體系中的基本法，主要是規(guī)定國(guó)家在水土保持方面的基本方針和基本政策，而一些具體的規(guī)定，將由其它水土保持法規(guī)去解決。其二，水土保持單行法。這類(lèi)法律目前還是空白。其三，水土保持行政法規(guī)。在《水土保持法》（1991）頒布之前，在水土保持方面，絕大部分的水土保持法是行政法規(guī)和規(guī)章，甚至是其它規(guī)范性法律文件。其四，環(huán)境保護(hù)部門(mén)規(guī)章。其五，水土保持地方法規(guī)和地方規(guī)章。

第四，必須不斷修正水土保持法的基本原則。《水土保持法》（1991）規(guī)定的水土保持的基本原則有四個(gè)。其一，“預(yù)防為主,重在保護(hù)”原則。“預(yù)防為主”是基于生態(tài)問(wèn)題的特殊性所提出的，是對(duì)先破壞、后整治，先開(kāi)發(fā)、后保護(hù)道路的反思和顛覆，是科學(xué)技術(shù)發(fā)展對(duì)環(huán)境認(rèn)識(shí)的提高的要求，也是國(guó)內(nèi)外水土保持經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)。針對(duì)水土資源的特殊性和水土保持工作的重點(diǎn)，對(duì)于生態(tài)優(yōu)良地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)（易發(fā)生水土流失地區(qū)）的保護(hù)也應(yīng)放在重要地位。這些區(qū)域水土一旦破壞就極難恢復(fù)。為此，應(yīng)重點(diǎn)地采取保護(hù)措施，最大限度地減少水土流失。因此，預(yù)防和保護(hù)是相輔相成，不能偏失。重在保護(hù)原則不僅是對(duì)水土保持法立法目的的最直接貫徹，更是對(duì)現(xiàn)有水土保持工作成果和經(jīng)驗(yàn)在法律上的回應(yīng)和總結(jié)。

其二，“破壞者恢復(fù)，受益者補(bǔ)償”原則。在環(huán)境法中，這一原則強(qiáng)調(diào)的是行為主體對(duì)環(huán)境所負(fù)有的義務(wù)和責(zé)任。具體到水土保持法領(lǐng)域，“破壞者恢復(fù)”是指因開(kāi)發(fā)環(huán)境資源而造成環(huán)境資源破壞的單位和個(gè)人，對(duì)環(huán)境負(fù)有恢復(fù)治理的義務(wù)。“破壞者恢復(fù)、受益者補(bǔ)償”原則明確了開(kāi)發(fā)和破壞水土資源者相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)還擴(kuò)大了補(bǔ)償責(zé)任人的范圍，有利于增強(qiáng)其合理利用水土資源的責(zé)任感，正確對(duì)待開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，同時(shí)也能為水土流失治理和水土資源生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)積累大量資金。

其三，“共同協(xié)作，鼓勵(lì)參與”原則。這一原則與公眾參與的原則有相通之處，二者都是環(huán)境民主的體現(xiàn)，都有社會(huì)參與之內(nèi)涵。但公眾參與原則主要強(qiáng)調(diào)的是公眾在環(huán)境事務(wù)中的參與權(quán)和知情權(quán)，原則所指向的權(quán)利主體為社會(huì)公眾，而政府作為義務(wù)主體，應(yīng)保證公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而共同協(xié)作、鼓勵(lì)參與原則是在水土保持法行政調(diào)控為主的基礎(chǔ)上，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)公眾在水土保持事務(wù)中的協(xié)調(diào)合作。我國(guó)水土流失面積大、治理任務(wù)艱巨，僅靠國(guó)家投入進(jìn)行治理速度緩慢，難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，動(dòng)員社會(huì)力量、加強(qiáng)各方合作、鼓勵(lì)參與是加快水土流失治理速度，提高社會(huì)各行業(yè)和群眾保護(hù)水土資源的自覺(jué)性和積極性的重要途徑。

第五，必須不斷整合我國(guó)水土保持管理機(jī)構(gòu)并規(guī)定其職能。在《水土保持法》（1991）頒布之前，為了加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和使有關(guān)部門(mén)密切配合，根據(jù)《綱要》的規(guī)定，成立全國(guó)水土保持委員會(huì)，下設(shè)辦公室，進(jìn)行日常工作。有水土保持任務(wù)的省，在省人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下成立水土保持委員會(huì)，下設(shè)辦公室；任務(wù)繁重的省還可以成立水土保持工作局，水土流失嚴(yán)重地區(qū)的專(zhuān)區(qū)、縣也應(yīng)該成立水土保持委員會(huì)和專(zhuān)管機(jī)構(gòu)或設(shè)專(zhuān)職干部(人員由農(nóng)、林、水等有關(guān)部門(mén)抽調(diào)，不另增加編制)；一般地區(qū)的專(zhuān)區(qū)、縣仍由原農(nóng)林水利科(局)或建設(shè)科負(fù)責(zé)。另外，流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本流域內(nèi)的水土保持工作。對(duì)于各機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，《綱要》規(guī)定得不是很清楚，《條例》對(duì)水土保持管理機(jī)構(gòu)做了精簡(jiǎn)并明確了各自的職責(zé)?！稐l例》規(guī)定，由水利電力部主管全國(guó)水土保持工作，在中央成立由相關(guān)部門(mén)組成的水土保持協(xié)調(diào)小組來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)間的關(guān)系，研究水土保持方面的重大問(wèn)題；在地方，設(shè)立專(zhuān)職水土保持工作機(jī)構(gòu)做具體的水土保持工作，承擔(dān)5項(xiàng)重要任務(wù)；流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本流域的水土保持工作。毫無(wú)疑問(wèn)，在水土保持工作管理體制上，《條例》的做法比較科學(xué)且能夠提高水土保持管理效率。但是，它還沒(méi)有從根本上解決我國(guó)水土保持工作上“多龍治水”的局面。這個(gè)問(wèn)題，在《水土保持法》（1991）中得到了進(jìn)一步解決。根據(jù)該法，在中央，由國(guó)務(wù)院和水利部管理全國(guó)的水土保持工作，在地方，由縣級(jí)以上人民政府及其水利廳（局）管理本轄區(qū)的水土保持工作。另外，對(duì)各水土保持管理部門(mén)的職責(zé)，《水土保持法》（1991）規(guī)定得也比較清楚：國(guó)務(wù)院及縣級(jí)以上地方人民政府一般只批準(zhǔn)水土保持規(guī)劃和劃定水土流失重點(diǎn)防治區(qū)。而水利部主要負(fù)責(zé)編制全國(guó)水土保持規(guī)劃，指導(dǎo)全國(guó)的水土保持工作，地方水利廳（局）負(fù)責(zé)編制地方的水土保持規(guī)劃。至此，我國(guó)的水土保持管理機(jī)構(gòu)得到了整合，職責(zé)也更分明。

[1]張桂龍.制定水土保持法的必要性及過(guò)程[J].中國(guó)水土保持，1991（11）

[2]劉震.談?wù)勊帘３址ㄐ抻喌倪^(guò)程和重點(diǎn)內(nèi)容[J].中國(guó)水土保持，2011（2）

（作者單位：隴東學(xué)院 甘肅慶陽(yáng) 745000）

（責(zé)編:賈偉）

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