●何嘉琦

對(duì)我國(guó)房產(chǎn)稅改革的思考與建議

●何嘉琦

2011年1月，上海市和重慶市作為試點(diǎn)城市率先開(kāi)始房產(chǎn)稅改革，開(kāi)始對(duì)部分居民征收住房房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅對(duì)于抑制房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配差距、健全地方稅制體系、調(diào)節(jié)地方政府收入結(jié)構(gòu)均具有重要意義。然而它目前的改革還存在著一些問(wèn)題，從稅制角度看，稅制難以真實(shí)反映收入水平，計(jì)稅依據(jù)也尚欠合理；從操作角度看，征稅系統(tǒng)不完善，缺乏相應(yīng)的房地產(chǎn)估價(jià)人才；從目標(biāo)角度看，難以很快實(shí)現(xiàn)降低房?jī)r(jià)的預(yù)期。文章闡述了以上問(wèn)題，并提出了擴(kuò)大征稅對(duì)象、完善征管系統(tǒng)、改良計(jì)稅依據(jù)、培養(yǎng)估價(jià)人才、引導(dǎo)資本流向等五方面建議。

房產(chǎn)稅 改革 房?jī)r(jià) 土地財(cái)政

2013年2月20日，溫家寶同志研究召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策。會(huì)議確定了五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策措施，即“新”國(guó)五條。其中第二條“堅(jiān)決抑制投機(jī)性購(gòu)房”措施中明確了細(xì)則：“總結(jié)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)擴(kuò)大試點(diǎn)工作?！边@表明，繼上海、重慶之后，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)有擴(kuò)圍趨勢(shì)，房?jī)r(jià)上漲較快的一線城市和部分熱點(diǎn)省會(huì)城市極有可能被納入試點(diǎn)范圍，如北京、深圳等。毫無(wú)疑問(wèn)，這一細(xì)則又將房產(chǎn)稅改革的話題推至風(fēng)口浪尖，一時(shí)眾口紛紜，大家爭(zhēng)議頗多。房產(chǎn)稅到底該不該改革以及在改革過(guò)程中又會(huì)存在哪些問(wèn)題等，已成為學(xué)術(shù)界研究和探討的重要話題。

一、推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的重要意義

房產(chǎn)稅，又稱(chēng)房屋稅，是指國(guó)家以房屋為征稅對(duì)象，對(duì)產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，是政府穩(wěn)定收入來(lái)源之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，傳統(tǒng)的房產(chǎn)稅制逐漸呈現(xiàn)出一些弊端。2011年1月，上海、重慶兩市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，頒布對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法，率先展開(kāi)了房產(chǎn)稅改革。房產(chǎn)稅改革對(duì)中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的意義主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.遏制投資性購(gòu)房。當(dāng)前，房?jī)r(jià)問(wèn)題依然是社會(huì)上熱議最多的問(wèn)題，而房?jī)r(jià)的居高不下很大程度上是因?yàn)榇嬖诖罅客稒C(jī)性購(gòu)房。過(guò)熱的房地產(chǎn)投資會(huì)使房?jī)r(jià)不斷升高，同時(shí)升高了人們對(duì)房?jī)r(jià)的預(yù)期，從而又加大投機(jī)，如此形成正反饋。這種正反饋會(huì)拉大居民貧富差距，持續(xù)下去將最終導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破滅，對(duì)經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)產(chǎn)生巨大影響。房產(chǎn)稅改革的目的之一就是通過(guò)擴(kuò)大征稅范圍，提高住房持有成本，從而降低住房作為投資品的價(jià)值。在對(duì)住房征稅的情況下，樓市中投機(jī)者的熱情會(huì)有所下降，導(dǎo)致部分資金從樓市流回商業(yè)市場(chǎng)，降低房?jī)r(jià)，并起到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

2.調(diào)節(jié)收入分配差距。作為財(cái)產(chǎn)稅的一種，房產(chǎn)稅的主要功能之一是調(diào)節(jié)收入分配差距。在中國(guó)，房產(chǎn)占居民財(cái)富的比重較大，居民擁有的房產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值能在很大程度上反映出居民的財(cái)富和收入，房產(chǎn)越多、價(jià)值越高，往往收入水平越高。房產(chǎn)稅改革通過(guò)對(duì)稅率、面積、套數(shù)的設(shè)定，讓住房面積大、套數(shù)多的家庭多交稅，而讓住房面積小、首套房的家庭少交稅或者不交稅。這在很大程度上區(qū)分出了富人與窮人，在保證人人有房住的基礎(chǔ)上，富人想要多購(gòu)房或者購(gòu)好房，就必須多交稅。因此將住房納入征稅范圍，無(wú)疑將有利于調(diào)節(jié)收入分配差距，促進(jìn)社會(huì)公平。

3.健全地方稅收體系。我國(guó)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅稅種包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、印花稅等等。稅種較多，關(guān)系復(fù)雜，且一些稅種之間存在一定的交叉或疏漏狀況。對(duì)此，2009年5月25日，中央下發(fā)文件《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知》中已進(jìn)一步明確：“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開(kāi)征物業(yè)稅。”房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的推進(jìn)，取消了對(duì)居民所有房屋征稅的免征優(yōu)惠，將其部分納入征稅范疇。它在一定程度上改善了原稅收體系的不合理之處，有利于健全地方稅收體系，促進(jìn)稅收職能的有效實(shí)現(xiàn)。

4.調(diào)整地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。自1994年分稅制改革之后，中央政府的收入有了較大提高，中央財(cái)政收入比重由原先的20%左右提高至50%左右。而地方政府在收入份額減少的同時(shí)，其支出任務(wù)并未發(fā)生相應(yīng)下降。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，分稅制后的70%左右的公共支出依然由地方政府承擔(dān)。財(cái)政收入份額的降低和支出任務(wù)的保留使得地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。再加上許多欠發(fā)達(dá)城市本身缺乏相關(guān)的支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府迫切需要尋找一種預(yù)算外的收入來(lái)源。這就形成了“土地財(cái)政”，一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的方式來(lái)維持地方財(cái)政支出。而“土地財(cái)政”正是導(dǎo)致過(guò)熱投資的主要原因之一，它嚴(yán)重?fù)p害了購(gòu)房群體尤其是剛性需求群體的利益。對(duì)個(gè)人住房征稅改革擴(kuò)大了征稅稅源，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的財(cái)政收入，有效調(diào)整地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，代替土地財(cái)政，有利于維護(hù)地方政府與購(gòu)房人群的利益。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅改革面臨的問(wèn)題及挑戰(zhàn)

房產(chǎn)稅改革對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的重要意義尤其表現(xiàn)在調(diào)節(jié)地方財(cái)政收入方面，它成為目前能夠替代“土地財(cái)政”的重要手段。但是，當(dāng)前征收住房房產(chǎn)稅的環(huán)境并不成熟，稅制的改革面臨著諸多的內(nèi)在問(wèn)題和外在挑戰(zhàn)。

1.稅制無(wú)法完全反映支付能力?！渡虾Ｊ虚_(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》規(guī)定，從2011年1月28日起對(duì)上海居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市家庭在本市新購(gòu)住房征稅。《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》規(guī)定，首批征稅對(duì)象包括個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品房，個(gè)人新購(gòu)高檔住房，無(wú)戶籍、無(wú)企業(yè)、無(wú)工作者新購(gòu)第二套及以上普通住房。從改革試點(diǎn)情況看來(lái)，房產(chǎn)稅改革主要針對(duì)增量房，存量房很少考慮在內(nèi)。而筆者認(rèn)為居民新購(gòu)房的多少，不一定能如實(shí)反映其支付能力。房產(chǎn)具有投資品的特征，隨著持有時(shí)間的增加，價(jià)值和收益均會(huì)有所提升。且通常情況下，早期購(gòu)買(mǎi)者比晚期購(gòu)買(mǎi)者具有更高的支付能力。因此理論上存量房持有者應(yīng)比增量房持有者更為富有。房產(chǎn)稅征收針對(duì)增量房的稅制顯然無(wú)法如實(shí)反映居民支付能力。

2.難以實(shí)現(xiàn)降低房?jī)r(jià)的預(yù)期。由于房?jī)r(jià)居高不下，大家普遍認(rèn)為，現(xiàn)階段改革房產(chǎn)稅的重點(diǎn)主要集中在降低房?jī)r(jià)上。但房產(chǎn)稅改革是否真的能有效抑制房?jī)r(jià)，這個(gè)問(wèn)題存在較多爭(zhēng)議。至少，上海和重慶在改革試點(diǎn)出臺(tái)后，房?jī)r(jià)并未明顯下跌。分析其原因，首先，房?jī)r(jià)高低在根本上還是取決于房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，征稅無(wú)法在根本上使供求關(guān)系逆轉(zhuǎn)。且在房地產(chǎn)需求缺乏彈性的前提下，征收定率稅不但無(wú)法抑制房?jī)r(jià)，還容易使賣(mài)方向消費(fèi)者實(shí)行稅收轉(zhuǎn)嫁，反使房?jī)r(jià)上漲。其次，上海和重慶實(shí)行的改革試點(diǎn)征稅范圍較窄，更針對(duì)高端住宅和樓市投機(jī)者，對(duì)普通住房需求影響不大，故難以對(duì)房?jī)r(jià)起到根本性的遏制。

3.稅收征管難度較大。通常，財(cái)產(chǎn)稅的建立和征收需要強(qiáng)大的稅收征管系統(tǒng)作為支撐。房產(chǎn)稅稅源廣，很多稅源較為隱蔽分散，給征收工作帶來(lái)很大不便。且由于房產(chǎn)稅課稅對(duì)象的特殊性，征稅需要依靠地理信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的支撐，這就需要引進(jìn)大量的專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，房產(chǎn)稅征稅管理需要的信息量大，征收過(guò)程中需要物業(yè)、街道等各方面部門(mén)的合作把關(guān)，手續(xù)復(fù)雜。在試點(diǎn)初期，計(jì)稅依據(jù)暫定為住房的市場(chǎng)交易價(jià)格，征稅難度相對(duì)較小。但是隨著改革的進(jìn)行，之后也許會(huì)將房產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)，這又涉及到房地產(chǎn)估價(jià)成本和估價(jià)的權(quán)威性問(wèn)題，征稅工作更是難上加難。

4.計(jì)稅依據(jù)尚欠合理。我國(guó)房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)有房屋余值和租金收入兩種，其中房屋余值為房屋原值減去10%~30%之后的余值。在改革試點(diǎn)過(guò)程中，上海市辦法規(guī)定，試點(diǎn)初期，以應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格作為房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)；重慶市辦法直接規(guī)定應(yīng)稅住房的計(jì)稅價(jià)值均暫按房產(chǎn)的交易價(jià)格計(jì)算。原值即交易價(jià)格，為歷史成本，無(wú)法體現(xiàn)房產(chǎn)的時(shí)間價(jià)值，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況脫節(jié)。而相比之下，以租金收入為計(jì)稅依據(jù)則可以體現(xiàn)時(shí)間價(jià)值，造成了兩種計(jì)稅依據(jù)差異較大。一種稅有兩種性質(zhì)不同的依據(jù)，可能導(dǎo)致一宗房產(chǎn)因經(jīng)營(yíng)行為的不同而承擔(dān)不同的稅負(fù)，這顯然違背了稅收的公平性原則。同時(shí)，按照交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)后期階段增值的部分就無(wú)法有效納稅，政府也就不能參與增值部分的分配，使效率降低。

5.缺乏高素質(zhì)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)人才。房產(chǎn)稅的評(píng)估通常交給房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)完成，此環(huán)節(jié)中，房地產(chǎn)估價(jià)人才顯得尤為重要。而我國(guó)在這方面出臺(tái)政策較晚。1994年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度”，第五十八條規(guī)定“國(guó)家實(shí)施房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估人員資格認(rèn)證制度”，這兩條規(guī)定賦予了房地產(chǎn)估價(jià)的法律地位。此后，1998年8月20日建設(shè)部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價(jià)師注冊(cè)管理辦法》，2005年10月12日建設(shè)部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)管理辦法》。房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)在中國(guó)的發(fā)展大約只有十余年。截止2011年，全國(guó)獲得房地產(chǎn)估價(jià)師職業(yè)資格證的人員僅有約3.8萬(wàn)人，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)僅6000余家，這些數(shù)字相對(duì)于待評(píng)估的房產(chǎn)數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、我國(guó)房產(chǎn)稅改革的對(duì)策和建議

1.擴(kuò)大征稅對(duì)象，將存量房納入征稅范圍。由于收入較高的居民普遍購(gòu)房較早，他們無(wú)需再購(gòu)房，因此增量房難以體現(xiàn)居民的財(cái)富或收入，針對(duì)新購(gòu)房征收房產(chǎn)稅的做法不能很好地實(shí)現(xiàn)公平分配。所以我們?cè)谡鞫愡^(guò)程中必須考慮存量房，最好地對(duì)存量房和增量房同時(shí)征稅。同時(shí)，對(duì)存量房征稅可以加大住房的持有成本，促進(jìn)存量房的使用（賣(mài)或租），減少空置率，這樣還可以增加二手房市場(chǎng)的供給，進(jìn)一步抑制房?jī)r(jià)。另一方面，擴(kuò)大征稅范圍也使得稅收規(guī)模增大，總量增加，房產(chǎn)稅作用增強(qiáng)。

2.建立完善的稅收征管系統(tǒng)。征管問(wèn)題是一個(gè)綜合性問(wèn)題，由于房地產(chǎn)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的行業(yè)，房產(chǎn)稅必須以綜合的稅收體系為依托，征收房產(chǎn)稅必須依靠建設(shè)、物業(yè)、財(cái)政、街道等各個(gè)部門(mén)協(xié)作收集信息并進(jìn)行監(jiān)督。因此，需加快推進(jìn)各部門(mén)協(xié)調(diào)工作，建立有效的信息共享機(jī)制。另外，需強(qiáng)化房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，并且在地理信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的基礎(chǔ)上建立包含房產(chǎn)登記、房產(chǎn)估價(jià)、房產(chǎn)區(qū)位等全方位信息的資料庫(kù)，強(qiáng)化信息管理效率，減少征稅成本以達(dá)到更高的效益。

3.以市場(chǎng)評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，房產(chǎn)稅一般按照市場(chǎng)評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)。以市場(chǎng)評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)，可以反映一宗房產(chǎn)在市場(chǎng)上的真實(shí)價(jià)值，更能體現(xiàn)稅收的公平性，并使得稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以同步。另一方面，以市場(chǎng)評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展也起到一定的調(diào)節(jié)作用。比如，當(dāng)房?jī)r(jià)上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估值升高，稅收相應(yīng)增高，持房居民負(fù)擔(dān)加重，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)狀況下降，購(gòu)買(mǎi)力降低，房地產(chǎn)需求有所減少，導(dǎo)致房?jī)r(jià)回跌。這個(gè)過(guò)程可以看作是一個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制。

4.加大力度培養(yǎng)高素質(zhì)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)人才。征收房產(chǎn)稅以市場(chǎng)評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)最為合理，在征收范圍擴(kuò)大后，待評(píng)估的房產(chǎn)量相應(yīng)增多，房地產(chǎn)估價(jià)方面工作量加大。由于房地產(chǎn)行業(yè)綜合性較強(qiáng)，評(píng)估一宗房地產(chǎn)往往需要多方面因素，因此對(duì)估價(jià)師的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求極高。所以教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大力度培養(yǎng)房地產(chǎn)行業(yè)人才，并實(shí)行定期考核篩選制度，完善房地產(chǎn)估價(jià)師職業(yè)資格制度和考核制度。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行鼓勵(lì)政策提升房地產(chǎn)估價(jià)專(zhuān)業(yè)人員的就業(yè)率，推進(jìn)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)發(fā)展。在培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)能力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重房地產(chǎn)行業(yè)人員的思想道德教育，培養(yǎng)良好的職業(yè)操守。同時(shí)政府應(yīng)加大監(jiān)管力度，出臺(tái)一些相關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)厲禁止刻意扭曲房產(chǎn)估值等行為。

5.發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)資本流向。房地產(chǎn)市場(chǎng)投資過(guò)熱是導(dǎo)致房?jī)r(jià)虛高的原因之一，中國(guó)樓市因此聚積了大量資本。要使得房?jī)r(jià)真正降低，還需對(duì)滯留的資本進(jìn)行疏導(dǎo)。這就好比治理洪水，建立大壩固然可暫時(shí)止住洪水，但建立疏導(dǎo)的渠道才是長(zhǎng)久之計(jì)，如果建了大壩不去疏通，只會(huì)致水面不斷高漲。如今物價(jià)上漲，很大一部分原因其實(shí)要?dú)w為隨著房地產(chǎn)調(diào)控的壓力，大量資本涌入了一些投資門(mén)檻較低的商品市場(chǎng)。在中國(guó)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)不高，投資渠道較窄，造成了實(shí)體經(jīng)濟(jì)資本外流。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)利用稅收機(jī)制，一方面擴(kuò)征房產(chǎn)稅，一方面減輕實(shí)體企業(yè)的稅負(fù)，引導(dǎo)資本流進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。也只有構(gòu)造了疏通的渠道，房產(chǎn)稅改革才能夠更長(zhǎng)遠(yuǎn)、順利地實(shí)施。

[1]谷成.房產(chǎn)稅改革再思考[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2011（4）

[2]高波，王斌.中國(guó)大中城市房地產(chǎn)需求彈性地區(qū)差異的實(shí)證分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2008（1）

[3]尹煜，巴曙松.房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革影響評(píng)析及建議[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（5）

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院 北京 100081）

（責(zé)編:賈偉）

F810.42

A

1004-4914（2014）04-121-02