李國祥

我國是一個人多地少水缺的國家。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，各地普遍出現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源利用不當，以及工業(yè)化給農(nóng)業(yè)資源帶來污染等突出問題，已經(jīng)給全社會帶來了嚴重后果，不僅影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而且破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險。鑒于此，2014年中央1號文件首次提出“開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點”，這對于轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能作用具有深遠意義。

迫切需要休養(yǎng)生息

不可否認，改革開放后我國農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了奇跡，徹底告別了農(nóng)產(chǎn)品短缺時代，成為世界上多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品最大生產(chǎn)國，市場上農(nóng)產(chǎn)品供給極大豐富，用不到世界10%的耕地養(yǎng)活了超過世界20%的人口。但是，為了保障農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足人們對農(nóng)產(chǎn)品消費不斷增長的需要，長期普遍存在的過度使用，甚至掠奪式使用農(nóng)業(yè)土地和淡水等稀缺資源帶來的嚴重后果，也給我們敲響了警鐘。

近年來，受到糧食價格不斷上漲和種糧有利可圖等因素影響，一些地方農(nóng)民，除了在生態(tài)脆弱的陡坡地毀林種糧外，一些地方的濕地、重要水源地和嚴重沙化土地也用來耕作，生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。這雖然為糧食十連增作出了貢獻，但是勢必帶來生態(tài)環(huán)境惡化的隱患。

我國是世界上化肥施用量最多的國家，目前每年化肥施用量近6000萬噸，占世界總施用量的35%左右。我國也是單位耕地面積上使用化肥最多的國家，年均每公頃耕地面積上施用的化肥量大約是400公斤，接近世界平均水平的4倍。長期過度施用化肥，會造成土壤板結(jié)，破壞土壤理化性狀，后果是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，土壤有機質(zhì)含量下降，土壤養(yǎng)分比例失調(diào)，化肥利用率低下，對糧食增產(chǎn)效果不斷下降。20世紀60年代，我國施用1公斤化肥可以生產(chǎn)70多公斤的糧食，而目前施用1公斤化肥生產(chǎn)的糧食不足20公斤，化肥的邊際效率遞減十分明顯。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上還使用了大量的薄膜和農(nóng)藥等其他現(xiàn)代投入物，雖然促進了農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)，有助于農(nóng)民增收，但是，總體上這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入要素的邊際效率呈現(xiàn)出遞減趨勢，對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收作用持續(xù)下降。更為重要的是，化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入要素所帶來的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降和安全隱患等問題也十分突出。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對資源利用不當帶來污染的同時，我國一些地方在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，由于沒有有效地處理廢棄物，排放不達標，也對農(nóng)業(yè)資源造成極其不利影響。我國已經(jīng)約有1.5億畝耕地受到污染，中重度污染耕地約有5000多萬畝。一些地方的土壤重金屬污染，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品有害重金屬嚴重超標。

我國本是淡水資源嚴重缺乏的國家，各地水資源分布極不平衡。比較而言，東南沿海地區(qū)雨水相對充沛，年均降水量上千毫米，河流密布，淡水資源豐富；而北方地區(qū)降水量相對較少，年均降水量只有幾百毫米，經(jīng)常遭受干旱困擾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量相對較多。北方降水量少，地表水不足，只能使用地下水。長期超采地下水澆地，遲早會使地下水枯竭，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水成本費用越來越高。河北等地過去農(nóng)民種糧澆地打井幾十米就能用上地下水，現(xiàn)在則需要打井幾百米才能澆上地。抽井水澆地一次僅電費就近百元。保障糧食安全與水資源更加稀缺的矛盾日益突出。

農(nóng)業(yè)本來具有重要的生態(tài)恢復(fù)和保持功能，但由于農(nóng)業(yè)資源利用不當，農(nóng)業(yè)反而成為生態(tài)環(huán)境的損害者，成為污染的重要來源。如果農(nóng)業(yè)資源利用方式不改變，不注重農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，后患無窮。

休養(yǎng)生息面臨多重挑戰(zhàn)

2014年中央1號文件提出：“從2014年開始，繼續(xù)在陡坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地實施退耕還林還草。開展華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補償和退耕還濕試點?！睂崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，長期來看，它所帶來的生態(tài)效益和社會效益是不言而喻的。但是，讓農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，短期來看，會與農(nóng)業(yè)其他功能和目標相沖突，也會對相關(guān)主體利益帶來不利影響。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，要降低一部分農(nóng)業(yè)資源利用強度，甚至?xí)霈F(xiàn)一部分農(nóng)業(yè)資源不再用于生產(chǎn)，短期內(nèi)農(nóng)業(yè)資源向社會提供的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量就會減少。我國本來糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品常常處于相對緊平衡狀態(tài)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，我國東南沿海等地區(qū)耕地越來越少，當?shù)厣a(chǎn)的糧食嚴重不足，需要從北方大量調(diào)運。長三角和珠三角過去曾是魚米之鄉(xiāng)，現(xiàn)在的糧食自給率普遍地下降到不足30%。我國是世界上人口最多的國家，進口糧食雖然也是保障國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口的一條有效途徑，但是國際市場上沒有足夠的糧食可以養(yǎng)活中國人。我國每年消費糧食5億多噸，而國際市場上每年糧食貿(mào)易量僅有2億多噸。中國人的飯碗只能夠主要裝自己生產(chǎn)的糧食。這就要求農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，必須量力而行，必須處理好與國家糧食安全之間的關(guān)系。農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點應(yīng)該優(yōu)先在重要水源地等生態(tài)敏感地區(qū)、在陡坡地和嚴重沙化地等生態(tài)脆弱地區(qū)選擇，在受到污染不能提供安全農(nóng)產(chǎn)品的地方、在水資源嚴重惡化的地方選擇。

農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息機會成本承擔者與最終受益者往往不一致。治理水源，會花費大量費用，但是負擔者不是在水源地上耕作的農(nóng)民。相反地，停止在水源地耕作，可能意味著當?shù)剞r(nóng)民無法向市場提供農(nóng)產(chǎn)品，收益就無法實現(xiàn)。在水源地上耕作，會污染水源，損害廣大用水者的身體健康。在嚴重沙化土地、陡坡地上耕作，雨水沖刷會造成水土流失，刮風(fēng)季節(jié)會形成沙塵暴。水土流失，不僅會淤塞河道，也會帶來水體污染。在水源地、沙化地和陡坡地上耕作，既給社會帶來顯而易見的巨大損害，又不符合生產(chǎn)者長遠利益，但是可以給生產(chǎn)者帶來眼前收益。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，無疑是有相當大的難度。

農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息短期內(nèi)會影響到一部分農(nóng)民收益和生計。目前，我國農(nóng)民工總量近2.7億人，工資水平上漲快，越來越多的農(nóng)民工家庭不再依賴農(nóng)業(yè)收入。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，未來還會為農(nóng)村勞動力提供大量的務(wù)工經(jīng)商機會。盡管如此，農(nóng)村中總會有一部分勞動力無法找到非農(nóng)就業(yè)機會，他們始終需要依賴農(nóng)業(yè)獲得收入、解決生計，特別是農(nóng)村貧困人口更加依賴農(nóng)業(yè)。如果讓一些地方的農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，短期內(nèi)既不生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，又沒有其他途徑獲得收入，這些地方的部分農(nóng)民生計問題就難以解決。因此，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，必須統(tǒng)籌考慮農(nóng)民增收和解決生計有效途徑，這樣才能減少阻力，提高成功率。

實現(xiàn)休養(yǎng)生息的有效途徑

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展問題，具有廣泛的生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益。保護農(nóng)業(yè)資源，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展，既是全人類面臨的棘手難題，也是世界各國的普遍共識，各國都在不斷地探索農(nóng)業(yè)資源保護和永續(xù)利用的有效途徑。按照2014年中央1號文件部署，開展農(nóng)業(yè)水土資源休養(yǎng)生息試點，將“抓緊編制農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃”。各地應(yīng)根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)資源利用面臨的主要問題及其農(nóng)業(yè)功能定位，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和生態(tài)環(huán)境改善為核心目標，針對以上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息面臨的多重挑戰(zhàn)，積極探索農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息的有效實現(xiàn)途徑，建立起農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的激勵機制。

著力構(gòu)建綠色有機農(nóng)業(yè)發(fā)展動力機制。農(nóng)業(yè)資源需要休養(yǎng)生息，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也十分清楚。但是，農(nóng)民如果保護農(nóng)業(yè)資源，往往可能會損害到自身的眼前利益，因而缺乏經(jīng)濟上的動力。農(nóng)民很清楚，施用化肥，會降低農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)；噴打農(nóng)藥，會帶來農(nóng)藥殘留。一些地方的農(nóng)民在用于自給農(nóng)產(chǎn)品的地上種地，就施用農(nóng)家肥，盡可能少地甚至不施用化肥，盡可能少地甚至不噴打農(nóng)藥；而在用于銷售農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的地上種地，則對化肥和農(nóng)藥等的使用約束較少，甚至濫用或者過度使用化肥和農(nóng)藥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者既然清楚濫用化肥和農(nóng)藥等對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不利，為什么在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還不當?shù)厥褂没屎娃r(nóng)藥等現(xiàn)代化學(xué)投入物？一般來說，市場上某種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用的化肥和農(nóng)藥不影響價格的形成。農(nóng)民銷售收入多少，主要取決于銷售數(shù)量。只要能夠帶來產(chǎn)量，農(nóng)民就會使用化肥和農(nóng)藥等現(xiàn)代化學(xué)投入物。要讓農(nóng)業(yè)資源需要休養(yǎng)生息，就要讓生產(chǎn)綠色有機農(nóng)產(chǎn)品即使用農(nóng)家肥以保護土地不受污染的農(nóng)民得到更多的經(jīng)濟利益，讓濫用或者過度使用化肥和農(nóng)藥而污染土地的農(nóng)民減少經(jīng)濟利益。只有解決了農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息動力不足難題，農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點才能成功，才能在其他地方逐步推廣。世界各地多年農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的實踐，已經(jīng)探索出一些行之有效的農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息方式和途徑，即綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)，可以盡可能將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對資源及其生態(tài)環(huán)境的不利影響降到最低限度，產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，在市場上實現(xiàn)高回報，前景廣闊。我們要對發(fā)展綠色有機農(nóng)業(yè)給予優(yōu)惠政策，加大綠色有機品牌保護力度，為綠色有機農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索更加積極的農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息方式和途徑。

充分發(fā)揮財政資金在建立補償機制中的作用。讓農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，必須建立相應(yīng)的補償機制。單純地依賴市場機制，無法調(diào)動相關(guān)主體實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息的積極性，這就需要發(fā)揮好政府的作用。美國早在1985年就開始實施農(nóng)業(yè)資源保護政策，財政每年花費幾十億美元，從開始側(cè)重于減少水土流失，到后來更加注重實現(xiàn)多重環(huán)境改善目標，取得了一定成效。歷經(jīng)重重困難，美國在2014年通過的新農(nóng)業(yè)法案中，雖然取消了直接補貼等多項政策，但是農(nóng)業(yè)資源保護政策仍然保留。20世紀末，我國曾在一些生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)實施了退耕還林政策，財政補貼發(fā)揮了重要積極作用。2014年開始我國將啟動新一輪退耕還林還草工程，同樣需要發(fā)揮財政資金在建立補償機制中的重要作用。

充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的支撐作用。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，需要處理好農(nóng)業(yè)高產(chǎn)高效與資源永續(xù)利用之間關(guān)系，必須繼續(xù)保障國家糧食安全，必須考慮一部分農(nóng)民增收與生計問題。只有農(nóng)業(yè)科技進步才能實現(xiàn)上述農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息。同時，重金屬污染土壤的修復(fù)、超采地下水的綜合治理等農(nóng)業(yè)資源的生態(tài)恢復(fù)，推廣應(yīng)用測土配方施肥和節(jié)水等技術(shù)和農(nóng)業(yè)資源的合理利用，都離不開科技的支撐。

總之，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，使農(nóng)業(yè)從生態(tài)敏感地區(qū)和脆弱地區(qū)休耕退耕，減少農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的污染，就要建立綠色有機農(nóng)業(yè)發(fā)展動力機制，要建立財政補貼補償機制，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的支撐作用，并引導(dǎo)社會力量廣泛參與。

（作者：中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

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