張莉萍

在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，建立廉潔高效政府既是中國行政體制改革的內(nèi)在要求，也是社會主義市場經(jīng)濟運行的必然趨勢，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展和綜合國力提升具有十分重要的意義。審計作為國家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)，應將開展政府績效審計，推進廉潔高效政府建設作為重要目標。

加強權(quán)力制約：開展政府績效審計的內(nèi)在動因

當前，加強政府績效審計，加大對權(quán)力的制約力度，具有多方面的原因。

法律對國家審計機關(guān)提出的職責要求。維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉潔高效政府建設是國家審計的立法宗旨。法律授權(quán)審計機關(guān)監(jiān)督政府及其組成部門的預算執(zhí)行情況，規(guī)范其在行政權(quán)力行使過程中的行為，以確保其在履行職責過程中遵守國家財經(jīng)紀律，提高公共資源使用效益和建設廉潔高效政府。審計機關(guān)通過開展政府績效審計來規(guī)范政府行政行為的過程，就是推動深化廉潔高效政府建設的過程，是對法律賦予審計機關(guān)基本職責的履行。

順應國際政府績效審計發(fā)展趨勢。隨著世界政府績效改革浪潮的興起，各國審計機關(guān)積極推進政府績效審計，監(jiān)督行政權(quán)力運行，推動建立廉潔高效政府。例如，美國審計署近年來高度關(guān)注聯(lián)邦政府行政體制存在的問題，發(fā)布了一系列關(guān)于聯(lián)邦政府及其機構(gòu)“職能重疊、內(nèi)容重復和項目碎片化”的報告。在2013年5月公布的政府績效報告里，美國審計署指出政府機構(gòu)可提高績效的31個新領域，并提出近300個審計建議，以減少或消除政府項目和活動存在的分散、交叉或重復的狀況，或取得其他潛在的財政效益。世界各國的實踐證明，在政府中開展績效審計是促進政府部門明確肩負的經(jīng)濟責任與克服政府經(jīng)濟活動低效率與浪費的有效手段。政府績效審計已經(jīng)超越了傳統(tǒng)經(jīng)濟監(jiān)督的范疇，經(jīng)濟監(jiān)督僅為其表象，其實質(zhì)是對行政機關(guān)擁有的公共資源配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)進行約束，使其反映公眾的意愿?？梢姡瑱?quán)力制約是政府績效審計的本質(zhì)，而政府績效審計已成為民主與法制建設的工具。

適應轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。在當前的中國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，除了存在違法違規(guī)、貪污腐敗問題，更加值得注意的問題是決策失誤、管理不善等造成的資金使用效益低和損失浪費。政府績效審計不僅能查錯糾弊，同時關(guān)注資金的使用效益，通過對資金管理和使用效益的分析和評價，提出加強和改進管理的建議，促進資源的合理配置和高效回報。因此，審計機關(guān)通過大力開展政府績效審計能推動轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟環(huán)境下全能行政、權(quán)力行政的執(zhí)政觀念，著力從根本上解決體制、制度和管理層面上的突出問題，建立職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的服務型政府，為社會的良性發(fā)展提供動力支持和制度保障。

提高行政效率：開展政府績效審計的著力重點

總體上看，開展政府績效審計，以提高行政效率為著力重點，具體可以從以下幾個方面入手。

促進公共政策的貫徹落實和目標實現(xiàn)。公共政策是政府履行職能的重要表現(xiàn)形式，對公共政策進行績效審計，是政府績效審計為宏觀管理、宏觀決策服務特點體現(xiàn)最鮮明、建設性作用發(fā)揮最充分的領域。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，應對涉及重大經(jīng)濟社會發(fā)展的政策、民眾反響強烈的民生領域的重點政策、執(zhí)行中容易出現(xiàn)較大偏差的政策，以及經(jīng)濟效益顯現(xiàn)較快、效果顯著的政策進行審計，并重點關(guān)注政策制定過程、政策執(zhí)行過程、政策后期效果等方面，從源頭到結(jié)果多方面促進政策的貫徹落實和目標實現(xiàn)。

推動優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。行政機構(gòu)及其組織結(jié)構(gòu)是行政體制的載體，影響行政效率和目標的實現(xiàn)?，F(xiàn)階段，我國行政組織結(jié)構(gòu)存在著行政組織規(guī)模龐大、層級過多、職能“碎片化”等突出問題，不利于政府職能轉(zhuǎn)變和廉政高效政府的建設。開展政府績效審計應重點審查或關(guān)注行政組織規(guī)模和行政層級的合理性、科學性，大部門制改革與跨部門合作協(xié)調(diào)機制的效果等問題，從體制機制上揭示影響政府職責履行和運行效率、效果的行政組織結(jié)構(gòu)問題，從而促進建成科學合理、順暢高效的行政機構(gòu)體系。

促進政府運行成本降低和政府效能提升。政府運行成本包括公務成本、內(nèi)部成本和制度成本，是一種非生產(chǎn)性的耗損，過高的運行成本將是社會發(fā)展的消極負擔。降低政府運行成本和提高政府效能是建設廉潔高效政府的重要內(nèi)容，審計應重點審查下列事項：一是審查大量預算外資金和非規(guī)范財政收支導致的政府運行成本增加，抑制不斷膨脹的政府運行成本。二是審查政府職能扭曲造成的政府運行成本增多，提高政府效能。三是審查國有資產(chǎn)浪費造成的政府運行成本增加，促進存量資源的使用和處置效率以及增量資源的配置效率。

推動政府反腐倡廉建設。廉潔高效政府建設的一個重要目標是貪污腐敗現(xiàn)象得到有效遏制。造成腐敗易發(fā)、多發(fā)的一個重要原因，就是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，政府治理結(jié)構(gòu)、方式和過程的變革落后于經(jīng)濟和社會變革的步伐。腐敗的主要表現(xiàn)是權(quán)錢交易，這決定了審計機關(guān)在及時發(fā)現(xiàn)和依法查處腐敗方面具有自身獨特優(yōu)勢，是懲治貪污腐敗、規(guī)范權(quán)力運行的重要工具。在實際工作中，可以重點關(guān)注下列事項：一是關(guān)注關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財務違法違規(guī)活動和腐敗犯罪線索，如人事、監(jiān)管、審批、招投標、采購、基建、資金、規(guī)劃、交往、接待等，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財務違法違規(guī)常常包括“三公經(jīng)費”支出違規(guī)、提供虛假財務會計資料、編造虛假財務報告等。二是關(guān)注容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的重點經(jīng)濟領域，包括金融、證券、房地產(chǎn)、土地批租、政府采購、出口退稅、建筑工程招投標以及國有企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失等領域。三是關(guān)注掌握公共權(quán)力的重點對象，強化績效審計與經(jīng)濟責任審計的結(jié)合，在審查財務問題的同時，審查行政履責問題和內(nèi)部控制等更深層次的問題，促進廉潔政府建設的深化。

注重多管齊下：開展政府績效審計的策略建議

廉潔高效政府建設是一項系統(tǒng)、復雜的工程，具有長期性和艱巨性。在推進廉潔高效政府建設中，需要多管齊下，發(fā)揮政府績效審計的“助推器”作用。

通過運用政府績效審計成果，提出廉潔高效政府建設可行性建議。審計機關(guān)應提升政府績效審計成果的宏觀性，實現(xiàn)審計成果效能的最大化，通過運用多種績效審計成果，如審計報告、審計信息、審計結(jié)果公告等，向國務院、地方政府、各級人民代表大會提出政府在廉潔高效建設中存在的各種問題，以及加強廉潔高效政府建設的意見和建議，推動有關(guān)制度規(guī)定的出臺，乃至對全局性政策方針的制定落實產(chǎn)生重要影響。

通過公開政府績效審計信息，形成推進廉潔高效政府建設的輿論壓力。政府績效審計是否能達到最佳效果，是否能促進問責制度的建立和完善，是否能加強和改進政府責任，關(guān)鍵也在于政府績效審計結(jié)果的公開透明與否。在遵守保密及相關(guān)規(guī)定的情況下，通過審計信息公開，能充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用，把審計監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，凝聚改革共識，形成輿論壓力，并能引導和帶動其他行政機關(guān)信息公開透明。

通過建立健全審計問責制，推動廉潔高效政府建設的動力轉(zhuǎn)化。審計之后的問責，才是解決問題的良方。實行審計問責制，政府績效審計的結(jié)果才能得到有效運用，“審計風暴”才能轉(zhuǎn)化為推動廉潔高效政府建設的動力。實行審計問責制的基礎是建立、健全有關(guān)法規(guī)制度，建立部門間協(xié)調(diào)配合機制則是重要保證。實行審計問責制，離不開紀檢、監(jiān)察、組織、人事、財政等部門的密切配合。因而，要針對各部門的工作職能，明確責任主體，落實協(xié)作分工，并建立審計結(jié)果運用責任制。

通過加強審計整改，促進廉潔高效政府的建立和完善。在政府績效審計整改中，相關(guān)部門應切實制定和落實管理責任制，被審計單位針對政府績效審計報告中發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題，應認真整改。在審計整改的組織管理上，審計機關(guān)應協(xié)調(diào)各方，起到主體作用，持續(xù)跟蹤和監(jiān)督審計問題整改情況，有關(guān)部門也要協(xié)助落實整改工作。通過對政府績效審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，可以推動被審計單位修復、改革和完善行政體制，提高管理水平，促進廉潔高效政府的建立和完善。

（作者單位：北京市審計局）

責任編輯：許 海