論公共設施有償冠名的限度

汪秋慧

摘 要：近年來，公共設施有償冠名事例愈發(fā)常見。在相關法律規(guī)定缺位情況下，地方立法對此規(guī)定不一。現(xiàn)實中存在著公共設施有償冠名程序不統(tǒng)一，公共設施有償冠名權的拍賣主體不明晰，冠名費的歸屬和用途不清等問題。公共設施有償冠名屬于公物的特許使用，應遵循因地制宜地決定是否有償冠名、有償冠名的公共設施數(shù)量應保持適度、應區(qū)別對待可有償冠名的公共設施的種類和程序等合理限度。

關鍵詞：公共設施；冠名；公物

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0213-04

一、問題的提出

公共設施被有償冠名并不鮮見。自2004年重慶拍賣輕軌較新線18站冠名權起，公共設施改名字，已經(jīng)成為國內(nèi)大城市的又一經(jīng)濟增長點，同時伴隨著一次又一次的爭議。 2005年的南京地鐵站被稱為“鼓樓蒙牛酸酸乳站”和“蘇寧電器新街口站”，2011年貴州茅臺機場奠基，2012年四川宜賓市政府宣布投資逾11億元的“五糧液機場”被國務院正式批復立項。2012年武漢知名小吃品牌“周黑鴨”被冠名于當時即將開通的武漢地鐵2號線江漢路站[1]。這些公共設施有償冠名事件是否妥當激起網(wǎng)民的激烈討論。深圳、上海、杭州、長沙等城市，每一次公共設施被有償冠名，就會引發(fā)公眾關注和質(zhì)疑。在周黑鴨冠名事件引起社會熱議后，為尊重和順應民意，武漢地鐵站將此次冠名取消。但是，這并不能完全消弭民眾的詬病，只有明確公共設施商業(yè)化冠名的限度以約束商業(yè)化冠名行為，才能避免類似的飽受輿論詬病的現(xiàn)象發(fā)生。

二、公共設施有償冠名的現(xiàn)實考察

（一）立法考察

根據(jù)國務院1986年頒布的《地名管理條例》第2條的規(guī)定，地名包括“自然地理實體名稱，行政區(qū)劃名稱，居民地名稱，各專業(yè)部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱?！泵裾?996年頒布的《地名管理條例實施細則》第3條又將“地名”進一步細化：“ 《條例》所稱自然地理實體名稱，包括山、河、湖、海、島礁、沙灘、岬角、海灣、水道、地形區(qū)等名稱；行政區(qū)劃名稱，包括各級行政區(qū)域和各級人民政府派出機構(gòu)所轄區(qū)域名稱；居民地名稱，包括城鎮(zhèn)、區(qū)片、開發(fā)區(qū)、自然村、片村、農(nóng)林牧漁點及街、巷、居民區(qū)、樓群（含樓、門號碼）、建筑物等名稱；各專業(yè)部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱，還包括名勝古跡、紀念地、游覽地、企業(yè)事業(yè)單位等名稱。”從以上規(guī)定可知，目前中國已被冠名或曾被冠名的公共設施屬于“地名”范疇。前述兩部法規(guī)都未提到地名有償命名。唯一提到地名有償命名的政策文件是民政部、財政部在2006年7月6日發(fā)出《關于加快實施地名公共服務工程有關問題的通知》，要求可以“多渠道籌集資金，建立財政投入與市場運作相結(jié)合、公益服務與有償服務相結(jié)合、政府服務與民間服務相結(jié)合的地名公共服務運行機制。”但是它不是法律規(guī)范，因而不具有法律效力，不能成為地名有償命名的法律依據(jù)。

中國一些地方政府及主管部門已就地名的冠名制定了相應的法律規(guī)范。如《天津市地名有償冠名管理辦法》（2012年）第2條規(guī)定，對本市的居民住宅區(qū)、廣場、綠地、橋梁、建筑物、構(gòu)筑物等地理實體進行地名有償冠名的，應當遵守本辦法。具有紀念意義和歷史文化傳承等需要保護的地名，應當列入天津市歷史地名保護名錄，不得有償冠名?！稘鲜械孛芾磙k法》在2003年修訂中專設“地名的有償冠名”一章，2003年修訂的《嘉興市地名管理辦法》也于第3章第9條明確規(guī)定“地名冠名可以有償使用，但須從嚴控制，規(guī)范管理”。2008年通過的《南京市地名管理條例》明確規(guī)定地名有償冠名適用于廣場、橋梁、閘壩和隧道燈，城鎮(zhèn)路、街、巷名，具有重大紀念意義的地名，以及列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地名保護名錄的地名不得有償冠名。除此之外，呼和浩特市、無錫市、拉薩市、包頭市、哈爾濱市、唐山市、重慶市、長春市、西寧市、吉林市、甘肅省、寧波市、蘭州市、石家莊市等地區(qū)的《地名管理條例》或《地名管理辦法》也都規(guī)定了地名冠名可以有償冠名。但也有少數(shù)地區(qū)如廣東省、呼和浩特市、淄博市、陜西省等地區(qū)的法規(guī)規(guī)定地名的命名不得實行有償冠名。

從以上立法概況可知，對于公共設施有償冠名，在中國的中央立法未明確規(guī)定的情況下，不斷有地方立法開始嘗試進行規(guī)定，但對于是否可以有償冠名、可有償冠名的公共設施的范圍、禁止有償冠名的事項、有償冠名的內(nèi)容要求、冠名的程序、冠名是否可以轉(zhuǎn)讓等方面規(guī)定的不一致。從法理的角度來看公共設施有償冠名，法學理論告訴我們，對于公權力而言，法無授權即禁止，公共設施冠名一般被認為屬于公權力，是政府行政權力的一種，那么在中央立法對此未規(guī)定以及未授權的情況下，地方立法規(guī)定有償冠名事項似有違法嫌疑。

（二）立法之外的現(xiàn)實問題

隨著近年來經(jīng)營城市理念的盛行，各地的公共設施有償冠名層出不窮，它們在給地方政府帶來不菲經(jīng)濟收益的同時，也出現(xiàn)了兩個主要問題：

1.公共設施有償冠名程序不統(tǒng)一，不明確

眾所周知，程序是實現(xiàn)正義的重要保證。公民參與是行政程序的主要內(nèi)容之一，廣泛的公民參與有利于保證行政行為的透明性和科學性。就公共設施非有償冠名而言，中央和地方立法中非有償冠名程序規(guī)定的較為明確?！兜孛芾項l例》第5條第（2）項規(guī)定，不符合本條例第4條第3款、4款、5款規(guī)定的地名，在征得有關方面和當?shù)厝罕娡夂?，予以更名。地方立法中的相關規(guī)定更為明確。如《廣東省地名管理條例》第8條第（3）項規(guī)定，地名的命名應遵循的原則之一是尊重群眾意愿，與有關各方協(xié)商一致。第14條規(guī)定，地名的命名、更名應當進行充分論證，必要時應當舉行聽證會。反觀公共設施的有償冠名，中央立法層面的缺席導致各地的地方立法差異較大，有償冠名程序并不統(tǒng)一，有的規(guī)定的不明確，導致在實踐操作中程序正義有時難以實現(xiàn)。以五糧液宜賓機場為例，其前身宜賓機場在被正式命名為五糧液宜賓機場的整個過程中，雖經(jīng)過國家專家組評審，并經(jīng)國務院正式發(fā)文批復立項，但并未經(jīng)過公眾參與的程序，公眾的知情權未獲得足夠保障，也未經(jīng)過冠名權拍賣程序，眾多企業(yè)無法參與到公開的冠名拍賣的角逐過程。事實上五糧液集團的此次冠名并沒有任何出資，宜賓市政府以域內(nèi)名牌企業(yè)“五糧液”命名機場，有擠占公共資源來為特定利益集團服務之嫌。此舉招致頗多非議，更別提程序正義的實現(xiàn)。endprint

2.公共設施有償冠名權的拍賣主體不明晰，冠名費的歸屬和用途不清

目前公共設施的冠名權通常通過招標、拍賣等方式轉(zhuǎn)讓。但是就拍賣主體而言，由于法律的缺位導致現(xiàn)實中各地做法不一致。如2006年南京市地鐵建設指揮部經(jīng)濟開發(fā)處負責牽頭，與南京市地名辦進行溝通協(xié)商，將南京地鐵一號線新街口站、鼓樓站、邁皋橋站的冠名拍賣權，移交南京市地名辦，由地名辦進行拍賣[2]。天津市與之又有細微差別，根據(jù)2012年7月1日實施的《天津市地名有償冠名管理辦法》的規(guī)定，對于地名有償冠名采取拍賣方式的，由市地名主管部門委托有資質(zhì)的單位進行拍賣。與南京、天津的做法明顯不同的是武漢，2011年12月，在武漢市財政局、硚口區(qū)工商局等單位支持下，由武漢地鐵集團對南京市2號線一期部分站點冠名權進行公開拍賣[3]。由此可見，在現(xiàn)實中各地的公共設施有償冠名權的拍賣主體有較大差異。

就冠名費的歸屬而言，由于當前的法律規(guī)定同樣缺位，現(xiàn)實中做法不一。有學者以南京市為例，總結(jié)出南京市對公共設施的有償冠名費的歸屬主要有兩種情況，一種是歸當?shù)氐孛k所有，這主要是針對市政道路的冠名，如從1995—2011年，經(jīng)江寧區(qū)地名辦初審、南京市地名辦審核、江寧區(qū)政府批準以企業(yè)名稱冠名或更名的愛濤路、金箔路、蘇源大道、利源路、彤天路等，有償冠名期限為五十年，冠名費用歸江寧區(qū)地名辦所有，用于地名辦日常辦公和地名標志的維護管理。另一種是歸工程管理部門所有，如對南京的玄武湖隧道、雙橋門立交、賽虹橋立交、機場高速連接線、龍江體育館等新建公共設施進行有償冠名，冠名期限不一，冠名費用歸工程管理部門所有[4]。南京市的上述做法在全國范圍內(nèi)具有代表性。如《天津市地名有償冠名管理辦法》規(guī)定，地名冠名人應當向市地名主管部門一次性支付地名冠名費。而武漢地鐵站名冠名費則由武漢地鐵集團所有，主要用于軌道交通建設。綜上可知，冠名費的歸屬主要有三種，一是歸當?shù)氐孛k所有，二是歸為公共設施管理部門所有，三是歸公共設施的運營者所有。冠名費的用途也是各有不同，或者用于地名辦日常辦公和管理，或者用于公共設施管理者的管理，或者作為公共設施經(jīng)營者的利潤收入用于軌道交通建設和運營。那么究竟哪種做法符合法律的精神，這需要我們從理論上進行分析。

三、公物特許使用理論

公物的使用，指“乃人民依管理者、指導者或依法令規(guī)定或依一般習慣而為合乎其本來目的之享有各該公物功能之使用狀態(tài)，以增進生活品質(zhì)之謂”[5]。臺灣翁岳生教授將公物的使用以公物利用權的權源為標準分為一般利用、許可利用、特許利用、習慣利用和私法利用[5]。公物的特許利用是指公物管理機關在特定的公物上，為特定人設定公法上的特別利用權，使其得繼續(xù)占有利用，并得排除他人利用之謂，亦稱公物占用權[5]。王明揚教授在其名著《法國行政法》中，將公物的使用分為共同使用和獨占使用，其中獨占使用分為特別的獨占使用和普通的獨占使用。所謂的特別獨占使用是“指共用公產(chǎn)設定的目的是供公眾直接共同使用，例外地設定獨占使用”[6]。筆者認為其所指的“特別的獨占使用”與與翁岳生教授所指的“特許使用”基本相同。公物的特許使用者可依據(jù)兩種方式取得使用權利，其一是根據(jù)行政主體單方面行為所給予的使用權利，其二是根據(jù)和行政主體訂立合同所取得的使用權利[6]。行政主體在授予公物特許使用權時具有自由裁量權。

公物的使用通常需遵守三個原則，“其一是不違背公共使用使命和公物的管理規(guī)則，其二是公物使用權利不穩(wěn)定原則，其三是最佳使用原則”。所謂不違背公共使用使命和公物的管理規(guī)則是指公物的使用者必須遵守公物的公共使用目的，同時服從公物的治安警察和保護警察的權力，管理機關行使權力也不能妨害使用者符合公物目的的使用。所謂公物使用權利不穩(wěn)定原則是指公物的使用不妨礙行政主體取消和改變公共使用使命的權力。所謂最佳使用原則指的是行政主體必須為了公共利益在滿足公物的公共使用使命和不妨害公共使用使命的范圍內(nèi)盡量發(fā)揮公物的經(jīng)濟效益。[10]在以上三個原則中，能夠直接給行政主體和私人帶來經(jīng)濟效益的是最佳使用原則，其在公物的特許使用中常能得到淋漓盡致的表現(xiàn)。但是，追逐經(jīng)濟利益不能成為公物特許使用最主要的目的，因為國家提供公物的初衷是能夠供每一個普通公民自由使用，在現(xiàn)代社會若離開道路、橋梁、地鐵等等公物，公民將寸步難行，可以說公物的使用關系到公民生存權、發(fā)展權、公民政治權利和社會可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)[7]，而公物特許使用是持續(xù)性地和排他性地將公物供給個人獨占使用，在這種獨占使用過程中，若不加以必要的限制，特許使用人在逐利的本能下有可能背離行政主體授予特許權的目的，更有可能會損害公共利益。因此，公物的特許使用應遵守公物使用的原則，此外，還應堅持公共利益至上原則。當公物的特許使用具有重要經(jīng)濟內(nèi)容時[6]，①其終極價值取向應是實現(xiàn)公共利益和經(jīng)濟自由的平衡。

對公物的使用，不僅僅包括對其原本用途的使用，還應包括對其名稱的使用。公共設施有償冠名是由私人持續(xù)性地、排他性地對公共設施的名稱進行使用，其屬于對公物的特許使用，具有重要經(jīng)濟內(nèi)容。為了使得公共設施的有償冠名在一定的限度內(nèi)有序進行，需要我們秉承公物特許使用理論，在堅持公物使用原則的同時，來論證如何將公共利益至上原則具體化，繼而實現(xiàn)公共利益和經(jīng)濟自由的平衡。

四、公共設施冠名的限度

（一）對于是否實施有償冠名，根據(jù)地區(qū)財政情況、歷史文化和民意等具體情況因地制宜地決定

對于公共設施是否可以進行有償冠名，學術界有正反兩種觀點。正方認為，從經(jīng)濟效率的角度看，包括公共設施在內(nèi)的地名作為公共資源可以有償化。反方認為，商業(yè)有償冠名會帶來地名指位功能的弱化、文化的損傷和信譽損失[8]。上述觀點都有一定道理。公共設施有償冠名在帶來經(jīng)濟效益的同時，確實會有一定的負面效應。比如，地名的命名和更改會涉及郵電通信、產(chǎn)權登記、工商注冊、門牌號碼編制、戶籍管理、城市地圖、出版物的更新等社會公眾利益，還可能破壞地名中蘊含的傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，還涉及冠名機會的公平配置和其他企業(yè)的利益關切問題[9]。筆者認為，從根本上講，根據(jù)公物使用的最佳使用原則，在適當情形下發(fā)揮公物的經(jīng)濟效益與公共利益并不相悖，是否推行公共設施有償冠名本沒有什么對錯之分，而是取決于當?shù)氐呢斦?、?jīng)濟狀況、歷史文化和當?shù)孛褚?，它們都是公共利益的重要組成部分。endprint

中國不同地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的具體情況已經(jīng)采取了不同做法。如上海因不堪冠名帶來的負面影響，已在20世紀90年代末不再實行有償冠名；2008年1月1日實施的《廣東省地名管理條例》第12條規(guī)定：“ 地名的冠名權不得實行有償使用，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?009年4月16日北京市規(guī)劃委發(fā)布了《北京市地名規(guī)劃編制導則（試行）》，提出今后一般不以人名、企事業(yè)單位名稱作地名，而老北京的“胡同名”則盡量保留?？梢娭袊?jīng)濟最發(fā)達的“北上廣”地區(qū)已不再實行有償冠名。其他地區(qū)，包括經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)，也應根據(jù)自己的財政狀況和居民認同度決定是否實行有償冠名。事實上，地方政府即使是財政寬裕的地方政府也有實現(xiàn)城市經(jīng)營效益最大化的動力，所以多數(shù)地方政府有實行有償冠名的意愿，如2010年6月1日起施行的《無錫市地名管理條例》第55條規(guī)定以政府性資金建設的橋梁、隧道、廣場等市政設施名稱，除具有重大歷史意義和社會影響的外，可以有償冠名。當然，民意不可忽視，武漢地鐵集團取消對地鐵站的有償冠名就是居民不認同的結(jié)果（這將在下文“冠名的程序”中論述）。

即使某類公共設施適宜有償冠名，對于有地名意義的公共設施也不得損害作為地名的原本用途。地名的功能在于指位、定位，便于人民記憶，能夠通過地名迅速確定某人或物所處的具體位置。因此若有償冠名不便于人們的記憶，或使得人們無法準確定位，則這樣的冠名應該予以撤銷。

（二）對于有償冠名的公共設施，數(shù)量應保持適度，以防止出現(xiàn)過度商業(yè)化的傾向

如前所述，公共設施有償冠名基本是私人主體出于經(jīng)濟利益的考慮出資進行冠名，不損害公共利益和他人利益的有償冠名是現(xiàn)代社會商業(yè)文化的一個表現(xiàn)。在商業(yè)高度發(fā)達的美國，也曾有過對地鐵站進行商業(yè)命名的計劃。2001年，美國最古老的地鐵系統(tǒng)波士頓地鐵首先提出出售車站冠名權來降低營運赤字的想法。2004年，紐約地鐵也提出要出售幾個地鐵站的冠名權來彌補虧損。但是它們都在美國民間的“商業(yè)化警示”組織和民眾的反對聲中最終被迫取消[10]。民眾的精神過度商業(yè)化實質(zhì)上是一種精神污染和精神殖民，美國社會愈走愈遠的商業(yè)化催生了頗具影響力的“商業(yè)化警示”組織的誕生，其目標在于限制商業(yè)文化，阻止它對兒童的侵害，防止其對家庭、社會、環(huán)境以及民主這些更高價值的侵蝕。中國社會的商業(yè)化程度還不能與美國媲美，但美國的過度商業(yè)化值得我們警醒。保持民眾精神世界的愉悅也是公共利益的重要內(nèi)容。中國公共設施商業(yè)命名須提防過度商業(yè)化的傾向。

（三）對于可有償冠名的公共設施的種類和程序，應區(qū)別對待

1.可進行有償冠名的公眾用公物的種類

作為公物的公共設施種類多樣，包括自然地理實體、行政區(qū)劃、各專業(yè)部門使用的臺、站、港、場，以及名勝古跡、紀念地、游覽地等等。它們的名稱都具有地名意義。對于它們是否進行有償冠名應區(qū)別對待。對于較大范圍的公共設施，如自然地理實體和行政區(qū)劃、名勝古跡、紀念地、游覽地等，它們的名稱具有深厚的文化底蘊，往往是在歷史長河中逐漸積淀而成，反映歷史、文化和城市特色，民眾的認同感非常強，這些都構(gòu)成了公共利益，若予以有償冠名將損害這種公共利益，因而不適宜有償冠名。對于較小范圍的公共設施，如橋梁、隧道、涵洞、水庫、廣場、公園，它們本身范圍較小，影響面也相對有限，進行有償冠名既可以實現(xiàn)經(jīng)濟利益，又對公共利益影響甚微，因而可以進行有償命名。實踐中地方政府也是選擇不同類型的公共設施進行有償命名。如《河北省地名管理條例》第18條規(guī)定除橋梁、隧道外，其他地名的冠名權不得實行有償使用?！稘鲜械孛芾磙k法》第19條規(guī)定，市、縣（市）人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的城市道路、橋梁、隧道、涵洞、水庫、廣場、公園、旅游度假區(qū)等城市基礎設施、公共設施和新建的居民區(qū)、非自建自用的大型建筑物可以實行有償冠名?！赌暇┦械孛芾項l例》明確規(guī)定地名有償冠名適用于廣場、橋梁、閘壩和隧道燈，城鎮(zhèn)路、街、巷名，具有重大紀念意義的地名，以及列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地名保護名錄的地名不得有償冠名。它們對于有償冠名的公共設施的種類各不相同，這有賴于以后中央立法的統(tǒng)一規(guī)定。

2.公眾用公物有償冠名的程序

就公眾用公物有償冠名的程序而言，在決定某一具體公眾用公物是否實行有償冠名時，地名行政主管部門應在組織專家論證的同時，吸收公眾參與，采取聽證會、論證會、網(wǎng)絡征求意見等形式，廣泛征求公眾意見，切實保障廣大民群的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。在公眾認為可以實行有償冠名后，如何分配冠名資源呢？雖然根據(jù)公物特許使用理論，公物的特許使用者可依據(jù)行政主體單方面行為給予使用權利以及和行政主體訂立合同所取得的使用權利兩種方式取得。但是，公眾用公物有償冠名實際上是對稀缺公共資源的配置，是私人為了宣傳自己，提供知名度，基于公平的考量，應該按照《行政許可法》第53條的規(guī)定通過招標、拍賣等公平競爭方式從行政主體那里獲得許可，并交納有償冠名費。

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[責任編輯 王玉妹]endprint