農(nóng)村房屋抵押貸款的法律思考

李啟翔

摘 要：農(nóng)村房屋抵押貸款法律思考是契合當代社會發(fā)展的時代命題。我國立法和配套制度建設的不足嚴重阻礙了農(nóng)村房屋抵押貸款制度價值的發(fā)揮?；诂F(xiàn)有國情和法律語境，在保持農(nóng)村土地所有權不變的情況下，推動立法承認農(nóng)村房屋抵押貸款，消除司法障礙的同時推動農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記、宅基地法定租賃制度、房屋價值評估制度以及社會保障制度等配套制度建設對農(nóng)村房屋抵押貸款突破當前困境大有裨益。

關鍵詞：農(nóng)村房屋；宅基地；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村房屋的特殊性

（一）農(nóng)村房屋的社會保障屬性。農(nóng)村房屋占用的土地被稱為宅基地，而宅基地使用權的獲得是基于房屋所有者隸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的身份，非本集體經(jīng)濟組織的成員不能獲得宅基地。與這種身份屬性相對應，農(nóng)民建房使用宅基地除繳納相關證件辦理手續(xù)外，無需為該使用權支付費用，具有無償性的特點。從農(nóng)村現(xiàn)實情況分析，一旦分并使用宅基地，該使用權并不存在期限限制，只要房屋繼續(xù)存在，甚至還可以通過繼承的方式繼續(xù)使用。這樣的特點決定了農(nóng)村房屋具有最低生活保障，確保每戶農(nóng)民有棲身之所。這決定了農(nóng)村房屋的福利和社會保障屬性。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設的推進，大量農(nóng)村居民涌入城市，造成大量農(nóng)村房屋閑置，這種社會保障屬性日漸削弱，但由于我國相關立法和制度并未對此做出積極回應，導致農(nóng)村房屋的財產(chǎn)性價值得不到有效體現(xiàn)，而社會保障屬性的功能式微。

（二）農(nóng)村房屋權能受限。農(nóng)民作為房屋的所有者，顯然享有對房屋的占有、使用、支配和收益的權利。從我國相關民商事立法的角度分析，顯然其財產(chǎn)屬性可以得到合理的主張和發(fā)揮。但由于房屋所占用土地所有權與使用權分離，其所有權流轉(zhuǎn)受到嚴格的限制，而農(nóng)村房屋與宅基地不可分割，一旦分割必然導致房屋喪失其應有財產(chǎn)價值，導致農(nóng)民對房屋財產(chǎn)權利的實現(xiàn)十分有限。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村房屋的權能顯然受到限制，在權屬形式上缺乏合法性，大多房屋沒有房地產(chǎn)管理機關的權屬登記，而只有房屋所有權證或土地使用權證。甚至有的農(nóng)村房屋拆建只有相關審批，房屋和土地使用權都未進行確權登記，造成了農(nóng)村房屋權能的受限，房屋的經(jīng)濟價值很難體現(xiàn)。

二、農(nóng)村房屋抵押貸款的障礙

（一）農(nóng)村房屋抵押貸款的法律障礙。我國憲法明確了農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)村房屋所涉宅基地農(nóng)民僅有使用權不具備所有權。根據(jù)我國《物權法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的土地使用權不得抵押，《擔保法》第37條做出了類似規(guī)定，這決定了農(nóng)村房屋抵押貸款的可能性喪失。我國《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)民居民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村居民出賣、出租住房后在申請宅基地的，不予批準。這是由宅基地的社會保障屬性決定的。

盡管房屋的經(jīng)濟價值屬性決定了其可以用于抵押，但由于房屋作為抵押物顯然也應該包含宅基地使用權或者所有權，由于宅基地使用權或者所有權的抵押不能，所以應該推定農(nóng)村房屋無法實現(xiàn)抵押貸款。這決定了當前農(nóng)村房屋抵押貸款的關鍵在于宅基地使用權流轉(zhuǎn)限制的修正。盡管近年來我國積極推動農(nóng)村房屋抵押貸款試點，但相關試點工作并未突破現(xiàn)有法律規(guī)定，導致試點呈現(xiàn)出擦邊球的有限成果屬性。法律障礙成為農(nóng)村房屋抵押貸款不能的主要障礙。

（二）農(nóng)村房屋抵押貸款配套制度的障礙。首先，農(nóng)村房屋抵押登記制度的障礙。當前，我國房屋產(chǎn)權登記工作主要有房產(chǎn)局負責，而對農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記工作并無專門機構負責，一般而言，農(nóng)村房屋建房證或者土地使用證的登記審批單位為國土資源機關。然而，由于我國農(nóng)村人口和面積較大，登記工作存在較大難度。我國當前并未全面展開對農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記確權工作，導致農(nóng)村房屋僅有土地使用證或產(chǎn)權證，而大多數(shù)的農(nóng)村房屋并未進行房屋產(chǎn)權登記。在此情況下，如果想通過農(nóng)村房屋抵押貸款，無法辦理抵押登記。

其次，農(nóng)村房屋價值評估體系尚未形成。抵押貸款本身是基于抵押物本身價值，按照一定比例進行貸款發(fā)放工作。而由于農(nóng)村房屋所有權與宅基地所有權分離，單純以房屋進行抵押的探索證實了一旦抵押人無法償還抵押貸款，在抵押權人實現(xiàn)抵押權時，因土地使用權無法流轉(zhuǎn)而喪失利益。因為除卻宅基地使用權，房屋本身的價值將大打折扣，只能按照二手建筑材料的價值進行認定。

三、農(nóng)村房屋抵押貸款對策建議

（一）完善立法，消除立法障礙。在堅持農(nóng)村土地基土所有的基礎上，應積極推動立法承認農(nóng)村房屋抵押權，對農(nóng)村房屋抵押權問題進行專門的規(guī)定，在此基礎上推動《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律規(guī)定的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

具體而言，設置農(nóng)村房屋抵押權應明確抵押主體和抵押標的。通過立法將農(nóng)村房屋抵押權的主體明確為農(nóng)村房屋所有權人。房屋所有權人設立抵押，必須滿足三個方面的條件：其一，所有權人必須對房屋所有權提供權屬證明及相關材料；其二，抵押人抵押房屋貸款的，房屋和房屋所在宅基地使用權一并抵押，并做出抵押房產(chǎn)在抵押權實現(xiàn)后自行解決居住場所和提供有穩(wěn)定生活來源的書面承諾；其三，抵押人抵押農(nóng)村房屋貸款的，應明確貸款用途，針對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況，立法可以明確農(nóng)村房屋抵押貸款僅可用于農(nóng)林牧副漁業(yè)等的發(fā)展，不得用于消費。抵押權人及金融機構同樣需要具備行政許可，并具備熟悉農(nóng)村、掌握農(nóng)村現(xiàn)實情況并在農(nóng)村具有眾多服務網(wǎng)點的金融機構承擔。進行抵押的必須征得集體經(jīng)濟組織的書面同意，并確保抵押標的不存在其他權屬糾紛。

（二）強化配套制度建設。（1）房屋產(chǎn)權登記制度。根據(jù)我國《物權法》的規(guī)定，不動產(chǎn)的必須通過登記的方式進行公示，未經(jīng)登記的不得對抗第三人。所以從這個角度分析，農(nóng)村房屋抵押貸款得以實現(xiàn)的根本前提在于對房屋進行確權登記，否則無法實現(xiàn)抵押。從當前農(nóng)村房屋的具體情況分析，未進行登記的房屋大量存在，農(nóng)村居民能夠證實自己擁有所有權的憑證一般是相關部門頒發(fā)的宅基地使用證或者建房許可證。但這兩種證書顯然無法從物權法的角度正式村民擁有房屋的所有權。（2）建立宅基地法定租賃權制度。在討論農(nóng)村房屋確權登記過程中提及需要配合宅基地法定租賃權制度進行。該制度是指宅基地使用權人可以將建造的住房所有權予以轉(zhuǎn)讓，但保留宅基地使用權的主體資格，這必然造成住房買受人與集體經(jīng)濟組織之間具備房屋使用期間的租賃關系。宅基地使用權人不得據(jù)宅基地使用權對抗買受人。在此情形下，房屋買受人可以與當事人協(xié)商確定土地使用權租賃費用，對無法達成協(xié)議的，可以請求人民法院予以確定，租金收益歸集體經(jīng)濟組織享有。（3）建立農(nóng)村房屋價值評估制度。從當前市場交易的情況分析，房產(chǎn)價值評估機構絕大多數(shù)是針對城市房地產(chǎn)進行價值評估，專門針對農(nóng)村房屋進行價值評估的機構很少，缺乏對農(nóng)村房屋價值評估的標準和經(jīng)驗，這導致農(nóng)村房屋價值評估的困境，阻礙了農(nóng)村房屋抵押貸款開展。（4）社會保障服務體系。一旦上述配套制度發(fā)揮作用，抵押權得以實現(xiàn)，極易造成抵押主體喪失居所，缺乏必要的生活保障，影響村民的成產(chǎn)生活甚至生存，為社會穩(wěn)定埋下隱患。同時也不利于農(nóng)村房屋抵押貸款融資渠道價值的發(fā)揮。從這個角度分析，建立健全農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系并軌，解除農(nóng)村居民生存后顧之憂能夠有效推動農(nóng)村房屋資本化發(fā)展，推動農(nóng)村房屋抵押貸款融資渠道價值的發(fā)揮，活躍農(nóng)村經(jīng)濟。

針對農(nóng)村房屋抵押貸款業(yè)務建立健全農(nóng)村社會保障體系制度建設的重點應落腳于農(nóng)村居民居住權保障，政府部門可以對農(nóng)村房屋抵押貸款抵押權實現(xiàn)后失去住所的居民提供廉租房等公共住房保障，從而推動抵押權的順利實現(xiàn)。

參考文獻：

[1] 楊惠：《土地用途管制法律制度研究》，法律出版社2010年版。

[2] 高元祿：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2009年版。