李衛(wèi)民

按照我國政府收支分類科目設(shè)置，公共財政預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入四類。其中，作為非稅收入中的一種，罰沒收入指執(zhí)法機關(guān)依法收繳的罰款（罰金）、沒收款、贓款，沒收物資、贓物的變價款收入；具體包括一般罰沒收入、緝私罰沒收入和緝毒罰沒收入。與稅收收入相比，非稅收入的穩(wěn)定性較差，來源復(fù)雜，收支管理難度較大，因此，實際工作中非稅收入的收繳、使用、監(jiān)督管理往往不夠規(guī)范、科學(xué)，容易侵害公民利益，特別是罰沒收入，由于具有執(zhí)罰性質(zhì)，更是引起社會的普遍關(guān)注。如何從理論上加強對罰沒收入的理解和認(rèn)識，關(guān)系到實務(wù)中罰沒收入管理的制度設(shè)置與施行。筆者嘗試從預(yù)算角度出發(fā)，主要基于預(yù)算的內(nèi)涵與罰沒收入的特性，就罰沒收入預(yù)算的編制、執(zhí)行問題提出一些粗淺的看法。

預(yù)算，本質(zhì)上是關(guān)于未來年度政府收支所作的一種計劃，而罰沒收入要以違法行為的存在為前提，沒有違法行為就沒有相應(yīng)的罰沒收入。所以編制罰沒收入預(yù)算，就意味著要作出未來年度將存在一定量的違法行為的假設(shè)，罰沒收入數(shù)額越大，意味著違法行為將越多?？墒?，政府工作的目標(biāo)本來是要通過履行好各項政府職能，同時強化執(zhí)法震懾力，推動社會日益文明，普遍守法，盡可能地減少乃至杜絕違法行為的發(fā)生。也就是說，政府工作完成情況越好，社會越穩(wěn)定安定，社會違法行為就越少，相應(yīng)的罰沒收入也就越少。這么一來，罰沒收入預(yù)算的目標(biāo)假定與政府工作的目標(biāo)指向，實際上是有所背離的。編制罰沒收入預(yù)算（不管是做大預(yù)算還是做小預(yù)算），實踐中都可能誘導(dǎo)執(zhí)收單位為完成預(yù)算收入而或嚴(yán)或松地人為控制違法行為的查處。因此，是否應(yīng)當(dāng)編制罰沒收入預(yù)算，如何編制罰沒收入預(yù)算，理論上似乎存在一些困惑。

對此，筆者認(rèn)為，作為制度規(guī)定的一種政府收入，罰沒收入理應(yīng)編制預(yù)算，納入預(yù)算管理；同時，基于罰沒收入的特有性質(zhì)，應(yīng)弱化其收入預(yù)算的預(yù)測屬性，對于指標(biāo)性、任務(wù)性等約束性屬性則應(yīng)堅決摒棄。

之所以應(yīng)當(dāng)編制罰沒收入預(yù)算，最重要的原因是罰沒收入畢竟是現(xiàn)實中政府常年收取的一項法定收入；而只要是政府取得的正常收入，就應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，提交立法機關(guān)進行審查和監(jiān)督。這是預(yù)算全面性、完整性原則的基本要求，是公共財政的基本要求，也是政府依法行政、依法理財?shù)幕疽?。政府公共收入主要包括稅收收入和行政事業(yè)性收費、資源資產(chǎn)性收入、罰沒收入等非稅收入。稅收收入來源于經(jīng)濟生活中的生產(chǎn)、交換、分配、消費等各種經(jīng)濟活動，資源資產(chǎn)性收入來源于政府擁有各類資源、資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益，行政事業(yè)性收費來源于政府治理中實施管理和為社會提供服務(wù)所收取的費用，罰沒收入則來源于政府針對違法行為收繳的罰款等。就社會現(xiàn)實而言，各種經(jīng)濟活動、政府資源資產(chǎn)收益、政府管理和服務(wù)，都是客觀存在的社會現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的各種政府收入也都具有可靠的現(xiàn)實基礎(chǔ)。同樣的道理，各種違法行為的存在，也是當(dāng)今社會的客觀現(xiàn)實，依據(jù)相關(guān)法律必然產(chǎn)生相應(yīng)的罰沒收入。雖然說，政府治理是要促使社會生活日益規(guī)范、合法，最佳狀態(tài)是實現(xiàn)全社會的零違法，但這畢竟只是無法實現(xiàn)的理想而已。活生生的現(xiàn)實情況是，即便政府治理盡心盡力，社會法治充分發(fā)達(dá)，但就像交通事故、安全生產(chǎn)事故不可避免一樣，走私、販毒等違法行為的發(fā)生也是難以根除的。這既是概率規(guī)律的必然，也是社會生活的現(xiàn)實?？傊?，當(dāng)政府編制下年度預(yù)算時，當(dāng)然可以預(yù)見將會發(fā)生若干違法行為，也自然可以假定將收取到一定數(shù)額的罰沒收入。這樣的預(yù)見和假定都是科學(xué)的，完全符合生活常理和法律制度的規(guī)定。

至于罰沒收入預(yù)算如何編制，具體數(shù)額如何預(yù)計，探討這個問題之前首先需要明確預(yù)算的法律效力。無論是國外還是國內(nèi)，也無論是理論界還是實務(wù)界，一般都認(rèn)定預(yù)算是一種法律，或者是一種法律性文件，預(yù)算是具有法律效力的；經(jīng)立法機關(guān)審查批準(zhǔn)的預(yù)算應(yīng)予嚴(yán)格執(zhí)行，需要調(diào)整預(yù)算的，必須經(jīng)過法定程序的審核、把關(guān)；違反預(yù)算的行為即為違法行為，必須依照有關(guān)規(guī)定予以處罰。同時，與一般意義上的法律相比，預(yù)算在效力上有其獨特性，主要表現(xiàn)在，收入預(yù)算的法律效力與支出預(yù)算的法律效力是不同的。支出預(yù)算突出地體現(xiàn)著預(yù)算法律的約束力，它限定了政府未來年度開支的限額和方向，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，政府開支必須事先取得權(quán)力機關(guān)的撥款授權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)的年度支出預(yù)算進行開支。收入預(yù)算則不具有明顯的約束力，它僅表明政府在未來年度準(zhǔn)備用于開支的財力來源，其本身并不成為政府執(zhí)收的法律依據(jù)，政府取得收入依據(jù)的是稅收法等法律制度而不是年度收入預(yù)算。

按此分析，政府編制的收入預(yù)算本來就不具有強制意義，不應(yīng)成為工作中執(zhí)收的指令和任務(wù)。規(guī)范的做法應(yīng)當(dāng)是依法征收、依率計征，嚴(yán)格遵照稅法等的規(guī)定，根據(jù)實際經(jīng)濟活動情況收繳稅費，既不能多征、征過頭稅，也不能少征、隨意減免。實踐中有的地方存在下達(dá)稅收征收計劃的做法，應(yīng)當(dāng)將其視為對未來收入的一種預(yù)估，僅僅是帶有指導(dǎo)性、預(yù)測性的工作手段，而不應(yīng)作為具有約束力的目標(biāo)任務(wù)。在這一點上，不論是稅收收入，還是規(guī)費收入、罰沒收入等，其收入預(yù)算都是如此，都不應(yīng)賦予約束性、指令性的效力，執(zhí)行中，也不能簡單地以實際收入多少作為執(zhí)收工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。

雖然收入預(yù)算并不具有約束力，但其具體數(shù)額的測定，仍應(yīng)盡可能做到科學(xué)、準(zhǔn)確。這一點對于稅收收入預(yù)算來說，顯得更為必要。其原因，一方面是由于稅收作為政府收入的主要來源，對于保障政府的開支和運轉(zhuǎn)，意義重大；另一方面，稅收與經(jīng)濟活動聯(lián)系緊密，而正常年份的經(jīng)濟活動一般是比較平穩(wěn)、有規(guī)律可循的，所以稅收可以依照一定統(tǒng)計方法進行科學(xué)測算。如實踐中，德國政府在籌編收入預(yù)算時，通過吸收各方面官員、專家組成“稅收評估小組”，對未來年度收入情況作出預(yù)估，其預(yù)估情況與實際收入情況總是保持基本一致，誤差數(shù)額只占很小的比例。不過對于罰沒收入而言，則不宜過分強調(diào)預(yù)算數(shù)額的準(zhǔn)確性。因為作為罰沒收入基礎(chǔ)的違法行為，其發(fā)生頻率雖與某種社會現(xiàn)象如社會法治水平相關(guān)，但法治狀況本身是難以用具體數(shù)量衡量的，而且除此之外還有大量不可控的其他因素也可能造成違法行為的發(fā)生。所以編制罰沒收入預(yù)算時，應(yīng)弱化對其準(zhǔn)確性的要求。以F省的實踐為例，2008～2012年，其省本級預(yù)算編制都將罰沒收入增長率設(shè)定為零，即以上年罰沒實際數(shù)作為下年預(yù)算數(shù)，增長為零；而這五年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，罰沒收入實際增長率分別為-7.9%、4.9%、21%、26.5%、27.3%。實際結(jié)果與預(yù)算數(shù)額相差很大，既有短收，也有超收。對此，財政部門、人大監(jiān)督機構(gòu)都能以平常心看待，不覺得這是個問題。這樣的做法，一方面，編制預(yù)算時以上年實際執(zhí)罰數(shù)為基礎(chǔ)，說明預(yù)測有所依據(jù)而非主觀臆造，同時，零增長的增幅設(shè)定，也顯得較為穩(wěn)妥，有利于擺脫斂財之嫌；另一方面，預(yù)算執(zhí)行中堅持實事求是，并不強求執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算數(shù)相吻合。筆者認(rèn)為，這是可行的，與預(yù)算理論、法律制度的要求也是相符的。

當(dāng)然，在罰沒收支管理實踐中也經(jīng)常出現(xiàn)一些問題，如有的執(zhí)罰部門執(zhí)法尺度不一、隨意性大，財政管理上將罰沒收入與部門支出掛鉤，搞收入返還，刺激部門亂罰款的沖動等。這些都屬于預(yù)算執(zhí)行中的管理問題，與罰沒收入預(yù)算本身是沒有必然聯(lián)系的。只要不一味強調(diào)收入預(yù)算的約束性，而且執(zhí)法部門必要的支出需求能夠有效予以保障，這些執(zhí)罰問題是可以得到有效控制的。另外，假如罰沒收入完成情況不好，比預(yù)算水平大幅減少，甚至于對政府支出產(chǎn)生影響，那么在這種情況下，要么通過其他渠道增加收入，或者動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，要么就應(yīng)對預(yù)算支出作出必要的刪減，以最終實現(xiàn)預(yù)算的平衡?？傊?，這些預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題，都應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)行管理的相關(guān)規(guī)程進行解決，并不屬于罰沒收入預(yù)算的研究范疇。

（作者單位：福建省人大常委會財經(jīng)工委）endprint