倪懷敏　姚建宗

〔摘要〕多種理論和邏輯在支撐著這樣的一個基本認識：“人民”政府應該是有“良心”的政府，“法治”政府應該是有“道德”的政府?！叭嗣瘛闭摹傲夹摹敝饕w現(xiàn)在它應該是“有恥有格”的政府、“服務”的政府、“公益”而沒有“私利”的政府、“講理”的政府、“光明”的政府、“有責”的政府和“感恩”的政府。“法治”政府的“道德”主要體現(xiàn)在它應該是遵守法律的政府、尊重權利的政府、維護人的尊嚴的政府、正視人性的政府、理性民主的政府、謙抑克己的政府和寬容忍讓的政府。中國社會有必要從建設和培育黨政官員的私人道德與良心、公共道德與良心、職業(yè)道德與良心，以及強化和培育黨政官員的常人關懷與平民情感等方面來建設和培育“人民”政府的“良心”和“法治”政府的“道德”。

〔關鍵詞〕人民政府；法治政府；政府官員；良心；道德

〔中圖分類號〕DF092〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）02-0060-07

〔基金項目〕吉林大學“211工程”國家重點學科建設項目“中國特色社會主義民主法治理論與實踐”；吉林大學“985工程”建設項目“當代中國法治”；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國特色社會主義法學理論體系研究”（10JZD0029）

〔作者簡介〕倪懷敏，成都大學政治學院副教授，四川成都610000；

姚建宗，吉林大學法學院、理論法學研究中心教授，博士生導師，吉林長春130012。引言

中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”這表明，作為執(zhí)政黨的中國共產黨以法治來整合論證和強化自身的執(zhí)政合法性。而實際上，從20多年前的黨的十四大到如今，中國共產黨在執(zhí)政的基本思路、主旨思想闡釋、核心理論展開、實踐架構設計等方面，都非常明確、顯見而清晰地勾畫出了將法治作為執(zhí)政的政治智慧的理論表達與實踐表達。在這個意義上，我們甚至可以說，《決定》顯示了作為執(zhí)政黨的中國共產黨對人類法治文明認知與理解的思想高度與理論深度，是中國共產黨自改革開放以來始終堅持認真思考和嚴肅對待自身執(zhí)政合法性問題的一種思想歸納與理論總結。

在這樣的歷史與現(xiàn)實背景下，我們認為，中國特色社會主義法治政府建設乃是中國特色社會主義法治建設的核心與關鍵，而且，法治政府建設在彰顯其“法治”特征的同時還必須真切地體現(xiàn)其“人民”的本質，進而在以體現(xiàn)“人民”與“法治”共性的公共道德的思想與觀念基礎方面強化政府的“道德”與“良心”建設。毫無疑義，中國共產黨領導的“人民”政府應該有其良心，作為我國為全面推進社會主義事業(yè)發(fā)展而正在著力建設的“法治”政府也應該有其道德。這一點，理應成為中國特色社會主義法治政府建設的公共理性認知與公共道德共識。

一、政府為什么必須講良心和道德

在現(xiàn)代社會，政府和人民的關系得到了更多的、基本的社會政治理論的支撐。

1.人民是政府的基礎。也可以說，“人民”才是“實體”，而“政府”只是“虛體”。從本質上來說，“政府”雖然在現(xiàn)實中無時無刻不體現(xiàn)出由具體的機構、組織、官員以及抽象的規(guī)范和制度等所組成的社會實體，但事實上，任何“政府”之類的社會實體，都始終離不開基本的構成元素——“人”或者“人民”。在這里，“人”或者“人民”是實實在在的實體，而“政府”不過是一種虛擬的存在形式而已。因此，任何政府都在事實上和邏輯上，對于人或者人民都負有責任和義務，這種責任和義務就是所謂的政府的良心。

2.社會契約與人民主權原理。正是基于人民與政府的關系，在現(xiàn)代社會，無論是政治思想活動還是社會政治實踐，都毫無例外地認可了人民主權原則。也就是說，在任何社會，一個社會的任何政治實體，包括國家或者政府在內，實際上都是因為“人”或者“人民”而產生和存在的。著名的政治思想家盧梭用一個非常具有震撼力和說服力的思想命題闡釋了這一貫穿于社會歷史、現(xiàn)實與未來的社會生活公理，即“社會契約”論。他指出，政府之所以存在，不在于政府本身，而恰恰在于“人”或者“人民”，是人或者人民為了解決他們自身的共同問題，為了尋求自身利益的最大化和長久化而共同讓出自己本來所擁有的一部分重要的權力與權利，這些權力和權利就組成了政府或者國家所擁有的現(xiàn)實的權力。

3.人權保障原則。正因為人或者人民的存在乃是任何政府——尤其是民主政府——存在和持續(xù)存在的基礎和前提，政府存在的全部目的也只是為了人或者人民的根本利益，而這在現(xiàn)代社會已經(jīng)成為了一個社會公理與常識性的觀念。這樣一個公理和常識在人民和政府的關系的法律表征方面體現(xiàn)為人權保障原則，在法律規(guī)范上體現(xiàn)為政府對于公民權利保障的絕對義務：一方面，政府對于公民權利負有不克減、不侵害的消極性的絕對義務；另一方面，政府對于公民權利負有主動行動、大力促進的積極性的絕對義務。這是政府的基本道德和良心的重要內容，當然也是政府的政治責任和法律責任的重要內容。

4.人民與政府的共同利益保障。歷史事實和政府存在及其構成的內在邏輯都一再昭示，人或者人民在任何時候都是自然地歷史延續(xù)的，而政府在任何時候都只能是具體的和人造的社會物——它可以得到時間長度不一的延續(xù)，也可以在無法達到延續(xù)的基本條件的情況下發(fā)生更替。因此，政府必須具有道德良心，并不僅僅只是為著人民而考量的，也是政府維持自身穩(wěn)定存在的真實需要。在這個意義上，政府之所以必須講道德、講良心，就是為了從根本上保障人民和政府的共同利益，就是為了維護政府長期的穩(wěn)定，保障社會和諧地可持續(xù)發(fā)展。

5.黨政官員與政府道德良心的責任連帶。政府作為一個社會性的人造物，是由各種組織和機構所構成的網(wǎng)絡系統(tǒng)，而使這樣的網(wǎng)絡系統(tǒng)保持實際運行狀態(tài)，具有生命體一樣的活力、成為社會中活動著的社會主體的，恰恰是政府的各級官員。所以，政府的道德和良心，也可以說在實質上就是由政府各級官員的道德和良心來構筑、表征和體現(xiàn)的。政府各級官員作為政府一切活動的實際承擔者與實行者，在履行社會政治角色義務的時候，其言行舉止所展現(xiàn)出來的道德與良心，是與政府的道德和良心直接地聯(lián)結在一起的，政府官員和政府實實在在地體現(xiàn)為一種榮辱與共的關系。政府官員和政府在道德與良心上、在事實上和邏輯上、在理論上和人民的認同判斷上，都始終是處于一種責任連帶狀態(tài)。

二、“人民”政府應該有的起碼“良心”

中國共產黨建立的中華人民共和國不僅將“人民”直接納入國家名稱之中以彰顯其重要性，而且毛澤東也以一句極其精煉而有力的“全心全意為人民服務”的名言表達了中國共產黨的政治理念以及政治與社會理想。在我們這樣一個“人民”居于至上地位的國家里，政府當然也應該基于與“人民”的關系而具有最起碼的良心。一個有良心的政府才是或者才應該是真正可以被稱為“人民”政府。一個人民的政府具有的良心所彰顯的乃是如下的政府倫理形象：

1.“人民”政府應該是“有恥有格”的政府?！坝袗u有格”所表達的是既要有榮譽感也要有恥辱感，政府也要有自己的人格意識或者品格意識。政府對待人民從基本態(tài)度到具體行為，都應該自始至終抱持一種利益攸關、榮辱與共的立場，而不能把人民作為自己的對立面來看待。政府處處與人民爭奪好處和利益、處處掣肘人民，而一旦政府做出了有損人民——不論是個體性的還是整體性——的利益的不當行為本來應該承擔相應責任的時候，不僅逃避和推卸責任，反而指責人民、并利用掌握的公共權力資源顛倒黑白、混淆視聽，拒不承認錯誤，拒不承擔責任，甚至直接對相關當事人進行威逼利誘、直至——恰如很多地方政府在強制拆遷中所使用的非法手段一樣。這些無恥和無格的行為絕不是“人民”政府的形象?？傊?，人民的政府在道德和倫理上的戒律應該是，它應該是一個有恥辱感和尊嚴感的政府，也應該是一個有品格的政府。

2.“人民”政府應該是“服務”的政府。古代社會，國家和政府一般不做區(qū)分，政府的功能是為了維持對社會的全面控制而進行“統(tǒng)治”，這一點在中國尤其如此。到了近代以后，隨著政府與公民關系的一種嶄新認識特別是社會契約論的興盛，人們對政府職能或者功能的認識發(fā)生了變化，政府的功能被更多地寄望于對社會各種事務實行“管理”。但是“管理”也是自上而下的單純的公權力的支配與運用，是政府單方面意志與意識的體現(xiàn)，依然沒有體現(xiàn)出社會契約論的那種政府與公民雙邊的溝通與良性互動。所以，現(xiàn)代社會尤其是20世紀中葉之后，國際社會普遍把政府的職能或者功能定位為“治理”，也就是政府與公民雙邊溝通理解基礎上的良性互動關系，實現(xiàn)的是社會秩序與公共事務方面的政府與公民雙邊、上下的意志與意識的一致與和諧協(xié)調。這樣一個政府對社會所負責任的落實方式的變化過程，被學者們稱為“治道變革”，近年來，聯(lián)合國更是在全球大力推動以社會美好價值導向的“善治”。

所謂的“治道變革”，其基本的變革方式實際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”，到國家從公共利益出發(fā)的對于社會公共事務的“管理”，再到廣大民眾的根本利益為指向的、在自治基礎上的以民眾為主體的社會“治理”，再到體現(xiàn)社會整體的以人的獨立自主為最大價值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)則化的、制度化的“善治”。可以說，依法治國、建設法治國家，所尋求的也就是在一個國家或者社會中通過法律這種特殊的制度化的方式而實現(xiàn)廣泛“善治”的過程和努力。從“統(tǒng)治”到“管理”到“治理”再到“善治”，同樣也是中國共產黨政治經(jīng)驗的總結，更是中國共產黨領導中國人民進行社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)政治智慧的體現(xiàn)。而“善治”的核心其實就是“依法治理”，就是政府行政（方式、手段、程序）的法治化。從“善治”理念要求來看，它非常明顯地要求政府在認識上和日常事務的展開中，始終要體現(xiàn)出“服務”的性質來，為公民、為社會服務，“人民”的政府應該是一個服務的政府，而且要“全心”而“全意”地為人民服務，既不能虛情假意地“服務”也不能半心半意地“服務”，政府中的官員是人民的“仆人”（即“公仆”）而不是“老爺”。人民的政府在道德和倫理上的戒律應該是為民服務的政府。

3.“人民”政府應該是“公益”的政府。政府在根本上是人民自己為著屬于每一個人的共同的根本利益而創(chuàng)造的社會結構，政府理所當然地必須保護每一個人的與公益不相矛盾和沖突的私利，更是理所當然地必須保護所有人的共同的公益，而政府唯獨沒有、也絕對不應該有屬于“政府”自身的、滿足政府純粹自我需要的私利。人民的政府更是如此。以“政府”的名義尋求和保有“利益”的活動以及這種“利益”本身，一方面必須在公民認可的民主程序與法治框架之中來議決和執(zhí)行，另一方面還必須是為了全體公民的根本利益并由之來證明自身及其過程的合法性與正當性。換一個角度來說，人民的政府就是人民組建來從事人民的共同的公益獲取與保有和增值的代理機構，如果說它有什么私利的話，那也只是用自己的勤勉和辛勞服務換取人民對其存在的認可和支持?？傊?，“人民”的政府應該充分意識到，自己在倫理和道德上必須具有一個自我克制和自我約束的道德戒律，那就是它不能有專屬于自身的純粹的私利，它應該是只關注并大力維護全體公民的共同公益的政府。

4.“人民”政府應該是“講理”的政府。人民的政府既然是人民公益的代理人和代言人，邏輯上就必然包含著人民的政府必須謙卑而恭敬地傾聽作為主人和委托人的人民的意見和建議，時時刻刻明了人民之所思所想。人民的愿望，人民的政府必須竭盡所能地去實現(xiàn)和完成；人民的冤屈，人民的政府必須殫精竭慮地為其沉冤昭雪；人民的政府在這樣的事情上絕對不能袖手旁觀、坐視不管?！叭嗣瘛钡恼诘赖律虾蛡惱砩系慕渎删褪?，它應該是“講理”的政府?！爸v理”就是政府必須以理服人而不是僅僅依靠強力暴力使人臣服；同時，“講理”也意味著政府必須允許公民說話，而且是說真話說實話，凡有冤屈哀怨、是非曲直之議者，政府必須能夠創(chuàng)設一切條件和機會允許人民毫無顧忌地表達。

5.“人民”政府應該是“光明”的政府。政府存在的理由和運作邏輯，表明了盡管其實際事務極其復雜和繁瑣但目的卻非常單一，就是一切為了人民的利益，除此之外它沒有任何私利和自身獨立的需求。正因為“心底無私天地寬”，政府才有膽量把自身的行為置于人民的審視和監(jiān)督之下；正因為是人民的代理人，政府才應該時刻聯(lián)系人民并與人民做充分的溝通；正因為政府因應人民的根本利益需求而存在，政府的前途和命運全部都仰仗于人民的選擇和決定，這在現(xiàn)代民主、法治社會中可以說是一個最為基本的社會公理和文明公理。因此，“人民”的政府在道德和倫理上的戒律就是，“光明磊落”的政府，理當是把自己的一切都坦然地置于人民的陽光之下。

6.“人民”政府應該是“有責”的政府。作為人民根本的共同利益的代理人和保護者，政府的言行毫無例外地以人民的利益指向為考量方向，受人所托忠人之事乃天經(jīng)地義的處世準則，政府言行舉止失當、甚至損害人民的利益，那自然就應該承擔相應的責任。政府對人民所承擔的責任，在現(xiàn)代社會，既表現(xiàn)為政治責任——人民用選票（在近代社會之前則用暴力）表達自己對代理人的選擇（滿意或者不滿意），又表現(xiàn)為法律責任——政府的具體官員必須在法律法規(guī)的明確規(guī)定中承擔具體而明確的法律上的不利后果；既表現(xiàn)為道德責任——政府及其官員受到良心上的責難和譴責，又表現(xiàn)為社會責任——全社會因對政府的不信任而在內心對抗政府并和政府離心離德。在擔責方面，最好的方式是政府主動在糾錯的基礎上自我擔當責任，給人民以一個合理合法的行動交代；其次是人民通過法律途徑主動地追究政府及官員的法律責任?！叭嗣瘛钡恼?，在道德和倫理上的戒律就是“有責”的政府，不僅主動地擔當為人民的根本的共同利益服務的責任，而且主動地擔當因損害人民的利益而應該承擔的責任。

7.“人民”政府應該是“感恩”的政府。人民是政府的締造者，是人民給予政府以存在和維持存在的充分理由，政府老老實實擔當自己的公仆角色，認認真真做好自己作為公仆的責任，就是對人民的感恩和報答。但倘若政府將自身視為一個獨立的與人民同等之主體因而尋求自身的私利，抑或政府為著某些私人的利益而置整個社會的共同利益于不顧，那政府就蛻變?yōu)樗嚼墓ぞ?，成為“私仆”甚至“惡仆”了。作為“人民”的政府，在道德和倫理上的戒律就是，知恩圖報，對人民始終“感恩”并以行動報恩。

三、“法治”政府必須有的最低限度的“道德”

我國早已經(jīng)把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為我們的治國方略，而依法行政、建設法治政府成為法治國家建設的核心與重點，為此，中共中央和國務院多次下發(fā)文件，對于依法行政、建設法治政府的重要意義、核心內容、基本方式、實踐策略等做了充分的闡釋。但是，在法治政府建設的理論與實踐中，對于法治政府的道德素養(yǎng)或者倫理品格卻認識不夠，強調不多，甚至還有一些錯誤的認識和理解，以為法治或者法治政府建設與道德和倫理建設沒有必然的聯(lián)系，甚至法治或者法治政府就是要求政府用一體遵循的法律規(guī)范這種非人格化的權威來實行社會的治理，而法律本身就是要遠離道德訴求和倫理約束。這種認識是很不全面的，也是一種思想偏見。事實上，法律本身必須高度順應一個社會最基本的道德要求和倫理法則，法治也由此不能不具有自身的道德與倫理訴求，體現(xiàn)在法治政府建設上就是，法治政府必然具有自身獨特的道德與倫理屬性和基本要求。法治政府的道德品質與人民政府的良心屬于同一層面而不同維度的問題，它們的內在邏輯是相通的，在政治和社會層面都是以人民主權、社會契約等理論為基本的社會公理認知。這里，筆者把法治政府所必須具有的最低限度的道德要求大體上概括為如下幾個方面的內容：

1.“法治”政府應該是遵守法律的政府。在理論上，法治狀態(tài)下的法律是反映全體社會成員的共同利益訴求、維護社會根本利益的權威規(guī)范。在實踐中，法治狀態(tài)下的法律是多重社會主體在各自重大的共同利益的相互博弈和妥協(xié)的基礎上獲得的基本規(guī)范與利益協(xié)調機制。任何社會主體的片面的利益訴求與極端要求都不應該被納入法律規(guī)范之中。因此，“法治”政府的基本道德要求本能地就應該包含著遵守法律，遵守法律表現(xiàn)為一是對法律的服從，一是對法律的尊重。不遵守法律的政府不是法治政府。

2.“法治”政府應該是尊重權利的政府。法治的基本主旨一為限權，特別是限制和約束政府手中掌握的公共權力及其運行；二為維權，維護社會成員特別是公民合法的權利和利益。二者比較，維權是第一位的、也就是原生性的，而限權是第二位的也就是派生性的、以實現(xiàn)維權目的為己任的。因此，“法治”政府的基本道德要求應該包含著尊重社會主體特別是公民個人的權利。在新的時期，作為執(zhí)政黨的中國共產黨提出了“以人為本”的主張，強調要高度關注“民生問題”。我國社會實踐中“以人為本”的法律邏輯展開的重點，是在行政執(zhí)法領域始終堅持和落實公民法律權利的平等保障與救濟。以人為本就是要始終堅持法治化行政中以公民的權利保障和權利救濟為核心和重點，一切具體的行政措施必須首先從公民具體權利的法律保障入手展開，對于公民合法權益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對公民權利的妨礙或者合法權益的征收，必須給予公正而合理的補償；政府的抽象行政行為必須以公民基本權利的具體保障為依歸?？傊骷壵母鞣N行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權利保障和權利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其他特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。

3.“法治”政府應該是維護人的尊嚴的政府。在法治社會中，社會政治領域的觀念與制度都通行民主原則，政府由人民通過法律程序組建和更換，政府對人民的利益尤其是人民的根本的共同利益負責。政府在倫理上對于人民負載了一種道德責任，這就是要尊重人民，特別是要以維護其治理之下的每一個人的尊嚴和人格為己任。在法律邏輯上，“以人為本”也必然而且必須體現(xiàn)在法律真正確認所有人在法律上的“尊嚴”，也就是所有人的“人格”上的平等與尊嚴。我們強調“以人為本”就是既要使所有的人在社會生活意義上不僅滿足于物質需求與精神需求，又要使所有的人具有人格的絕對平等。在法治政府之下，政府對于人民物質性合法權益的保障和精神性合法權益的保障，都是政府的責任與職責，絕對不是政府對于公民訴求的憐憫、同情與施舍性的回應?？傊?，“法治”政府的基本道德要求是，應該是自覺而堅決地維護人的尊嚴的政府。

4.“法治”政府應該是正視人性的政府。人性問題歷來都是人們談論最多而又莫衷一是的問題，古今中外的思想家、政治家等都始終在思考這個問題。中國古代的主流思想認為，有的人天生就是善的而有的人天生就是惡的，因此主張在社會中不僅觀念上而且制度上都要除惡揚善，以善者的榜樣力量來引導整個社會中的人積極向善，這樣的人性論思想對中國現(xiàn)代社會依然存在重大影響。而西方社會的主流學說基本上是以上帝為參照而毫無例外地認為人性之惡存在于每一個人之中，也就是人性之惡是平等的，同時也承認有限的人性之善，所以主張在觀念上和制度上抑惡揚善?，F(xiàn)代民主、法治觀念和制度，就是在這樣的人性善惡平等且惡更居支配地位的意識基礎上達致的。在這樣的認識前提下，政府本身也改變不了人性的惡，它自身就是一個不得不有的、必要的惡。因此，英國思想家休謨才非?？隙ǘ鞔_地說：“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機構時，必須把每個公民都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標?！薄氨仨毎衙恳粋€人都設想為無賴之徒確實是條正確的政治格言。”〔1〕因此，政府對于人性的認識的核心，在于對自身的基于一般人的人性所必然存有的惡的認識與警惕，政府正視人性，首要的就是對自我的人性之惡的警醒，其次才是對一般公民的人性復雜性的認知。我國社會現(xiàn)實存在的問題恰恰在于，各級政府及其官員都認為自己是道德的完人，根本沒有人性的惡，有的只是人性中的善；而一般公民呢，人性中的惡最多，惡人最多，小人最多。所以，政府對待公民，多以懷疑否定為首要立場。這是與法治理想完全對立的錯誤認識?！胺ㄖ巍闭幕镜赖乱笫钦暼诵缘恼?。正視人性，就是要把人性之惡的主導方置于自身，看到并警惕政府之惡；就是要把人性之善的主導方置于公民一方，同時抑制公民的人性之惡，但主要是對公民人性中的善要大力弘揚。

5.“法治”政府應該是理性民主的政府。法治的根本目的就是要通過既定的法律規(guī)則消除在社會生活與政治活動中的專斷獨裁與恣意擅斷，從而使政治與社會生活在法律的觀照之下獲得明確的可預見性，建立和維持良好的社會、政治與經(jīng)濟秩序。一個法治的政府，首先不能任憑一時的激情率性而為，更是不能濫用自己手中的公共權力；其次，不能因為政府主要領導一時的喜怒哀樂而恣意行為；再次，不能只聽歌功頌德的溢美之詞而不聽逆耳忠言。總之一句話，“法治”政府的基本道德要求應該是，首先是“理性”的政府，也就是冷靜、客觀、絕對不憑激情和一時的情緒來左右自己的判斷和決策，從而力求中立、公正而客觀；其次是“民主”的政府，也就是廣泛地收集和聽取公眾的意見，客觀而全面地評估各方面的意見，從而冷靜地做出判斷，絕對不偏聽偏信，獨斷專橫地恣意行政。一時興起便來行令、不聽任何不同意見而一意孤行獨斷的政府，不是法治政府而是專制政府。

6.“法治”政府應該是謙抑克己的政府。法治政府的兩個核心主題一是維權、二是限權，而限權恰恰是為了維權，從政治權力的運作來看，限權也就是要限制公共權力的實質內容與運行程序，使之不能恣意妄為隨意而行。在法治狀態(tài)下，政府自我意識的核心在于首先明確自身權力有限性的基本認知并依據(jù)這樣的認知在行為上自我設限，同時遵守既定的法律限制，從而使公共權力的運作在充滿理性的客觀狀態(tài)下進行；也就是要堅決克服讓手中所掌握的公共權力不受限制地無限擴張的欲望，始終保持謙卑抑讓，以對權利的真誠敬畏而讓手中的權力自我克制?？傊?，“法治”政府的基本道德要求就是謙抑克己。

7.“法治”政府應該是寬容忍讓的政府。法治之異于專制之處，在于專制一般是在極端的或者情緒激昂的情況下運作的，而法治則是在相對平靜溫和甚至冷靜的情況下依靠規(guī)則治理的。法治的施行與民主并行，必定是多方面吸納各種意見和建議，綜合考量而酌定實踐措施。特別是對于民眾的不滿——哪怕是偏見的不滿或者毫無道理的糾纏——必須耐心而認真地聽取，并在政府的相關信息已經(jīng)充分對公眾開放與公布的前提下，以同情理解之心和感同身受之情，寬容地理解、克制地忍讓公眾的不滿甚至過激言行，在彼此溝通和對話的基礎上協(xié)商解決分歧與矛盾。這在當前的社會背景之下，尤其顯得特別重要。不管政府有理無理、也不管具體的一些公眾的行為有理無理或者具體情形如何，為了維護所謂的政府的權威與名聲，動輒強硬回應公眾的訴求，這是專制政府的常態(tài)行為而與法治政府毫無關涉?！胺ㄖ巍闭幕镜赖乱髴撌牵c人民能夠直接溝通從而能夠充分理解和尊重公民的訴愿與不滿，對其寬容忍讓的政府。

四、我國的法治政府建設與政府“道德”和“良心”培育

一般來說，良心乃是人的基本的內在品性與人格要素，它既是人與其生活世界聯(lián)系的中介又構成人的生活世界的內容。離開了良心便無所謂人的生活，也無所謂人類社會及其歷史。正如亞當·斯密所說的：“雖然在一些特殊的場合，良心的贊同肯定不能使軟弱的人感到滿足，雖然那個與心真正同在的設想的公正的旁觀者的表示并非總能單獨地支撐其信心，但是，在所有的場合，良心的影響和權威都是非常大的；只有在請教內心這個法官后，我們才能真正看清與己有關的事情，才能對自己的利益和他人的利益作出合宜的比較?！薄?〕所以，“沒有什么比人說‘我將依我的良心行事更值得夸耀了。有史以來，人們始終以正義、愛和真正的原則，反對迫使他們放棄所知與所信的各種壓力。先知們就是依良心而行事的，當他們的國家腐敗和不講正義時，他們就會譴責自己的國家，并預言它的沒落。蘇格拉底寧死也不愿使真理遭到損害，并據(jù)此而違背良心的行事。如果沒有良心的存在，人類早就陷入危險的旅程了?！薄?〕

作為一個社會人造物，政府乃是一個以公共權力及其運作為核心而建構起來的各種社會關系的網(wǎng)絡，其道德品性與擬制人格狀況并非“政府”這個抽象名稱天然地就具有，而是由政府的官員所具有并真實地體現(xiàn)出來的包含著個人性的私人道德與良心、社會性的公共道德與良心、政治性的職業(yè)道德與良心在內的倫理道德狀況來映射和呈現(xiàn)的。因此，在我國大力推進依法行政、建設法治政府的過程中，一個根本性的、也絕對不可缺少的基礎問題恰恰是政府的“道德”與“良心”的培育。培育政府的“道德”與“良心”，也就是要在依法行政、建設法治政府的實踐過程中，致力于建設和培育政府官員的“道德”與“良心”。這樣的重要工作不能不考慮如下方面的內容：

1.建設和培育政府官員的私人道德與良心。客觀地說，作為執(zhí)政黨的中國共產黨是非常重視對各級官員的道德和良心培育的，長期以來，在選拔和任用各級干部的時候，無論是在傳統(tǒng)上還是在現(xiàn)實中，無論是在觀念上還是在正式的制度上，都強調備選備用干部的基本標準是“德才兼?zhèn)洹?，強調其倫理道德上的完美與“善”。在個人道德和良心方面，黨和政府都特別強調了干部的道德理想狀態(tài)與境界，而最大的失誤恰恰在于非常嚴重地忽視了對于“個人”如何成為一個真正的“人”的教育。事實上，任何人只有在成為“合格”的“人”的基礎上才有可能成為“合格”的“公民”，在“合格”的“公民”的基礎上才有可能成為“好”的或者“優(yōu)秀”的“公民”。而教育、鼓勵一個人成為“合格”的“人”，就是要用一個真正的“人”的標準——這實際上是一個最低標準——來要求我們每一個人在社會化的過程中學會做“人”。其基本要求或者標準就是，要逐步學會、并在實踐中履行作為真正的“人”所必須承擔的各種角色“責任”與“義務”。所以，社會“責任”意識與“義務”觀念的灌輸與培育，應當是建設和培育包括黨政官員在內的我國公民的私人道德與良心的基礎、起點與主要內容。建設和培育黨政官員的私人道德與良心，重在引導黨政官員自我修身與克己。

2.建設和培育政府官員的公共道德與良心。諾伊曼認為，“良心代表了集體的標準，并隨著標準內容和要求的變化而變化”，一個人，“如果他與社會中主要的、構成‘文化超我的價值準則相一致，人們就說他‘有良心。另一方面，如果與這個準則不一致，他就會蒙受‘沒良心的恥辱?！薄?〕所以，“個人的良心與社會良心不是相互獨立的東西，而是一件事物的兩個方面，即道德生活”，因為“個人良心上的每一個判斷都是社會性的，涉及對各種社會影響的綜合。而各種社會良心又是個人良心的集合觀”?！?〕對于一般公民而言，其公共道德和良心表現(xiàn)為對于社會公共利益和相關事務的熱情關注和積極參與，積極承擔并履行相應的公共責任和義務；對于政府官員而言，理所當然地應該把一般公民的公共道德和良心的要求作為基礎，但在公共責任和社會義務的承擔與履行上要求更加嚴格，因為政府官員的身份使公眾對其附加了非同于一般公民的公共期待。建設和培育政府官員的公共道德與良心，就是要政府官員以更加積極、更加主動的態(tài)度關注和參與社會公共事務的處理。建設和培育政府官員的公共道德與良心，重在引導黨政官員對于社會、對于公眾自覺的義務履行和責任擔當。

3.建設和培育政府官員的職業(yè)道德與良心。長期以來，我們基本上都是將普通公民的倫理與道德標準視為我國社會的全部倫理與道德標準，并以此標準來衡量我國社會各個具體職業(yè)群體或者行業(yè)的倫理與道德狀況。我國在選拔任用各級干部時，也都遵循了這樣的思維理路。在現(xiàn)代社會尤其是在致力于建設法治政府的中國社會，各級官員的職業(yè)道德和良心的核心層面就在于，要自覺地、模范地遵守既定的法律法規(guī)，政府及其官員不守法甚至踐踏法律不僅是對公眾的失信更是一種嚴重的失德。在處理日常行政事務的過程中，政府官員必須把是非曲直與合法與否的判斷放在首位，在此前提下才能考慮利益的平衡與行政的便利。當然，政府官員的日常工作就是行政事務的處置，以文明的、有法律與政策水平的、有尊嚴和教養(yǎng)的方式來從事行政活動與行為，也應該是其職業(yè)道德與良心培育的重要內容。就政府官員而言，職業(yè)道德與良心可以說是公共道德與良心在具體政治性角色方面的體現(xiàn)。建設和培育政府官員的職業(yè)道德與良心，就是要政府官員在自己的職位所負載的責任和義務方面自覺地承擔責任和義務，自覺地履行責任和義務，不推卸責任和義務，也不轉嫁責任和義務。

4.強化和培育政府官員的常人關懷與平民情感。在我國組成政府并推動政府日常運作的政府官員，至少在形式上也是由人民依照法定程序選舉而獲得這樣的身份、擁有這樣的政治職位、承擔這樣的職責的，選擇的形式和選舉的結果也都暗含著人民對于政府官員具有終極制約和控制之力的意思，因此，在邏輯上，政府官員不能或者不應該悖逆人民的意志和根本利益，更不能不顧及人民的喜怒哀樂與七情六欲之需。中國古代官吏尚有“當官不為民做主不如回家賣紅薯”的平民關懷，現(xiàn)代社會的政府官員，理應以公眾的日常生活之緊要關切和感情寄予之所，為職責履行的重要甚至唯一的關切之所。這是我國政府官員強化和培育自身的道德感與良心的重要內容，也是我國政府官員真正體現(xiàn)在道德與良心上對于公眾的公共責任和義務、職業(yè)責任和義務的全面擔當，這也是充分體現(xiàn)政府的“人民”屬性和官員的“公仆”屬性的有力證明，同樣也是展現(xiàn)我國所著力建設的“法治”政府及其官員的“法律”德行與品格應有的精神風貌。

總之，在現(xiàn)代世界，民主、法治不僅早已經(jīng)成為全球最為基本的文化公理與制度公設，而且也已經(jīng)成為我國社會主義法治國家建設的基本價值理念和制度藍圖。制度的進步必須在思想和觀念相應進步的支撐之下才有可能獲得實際的社會效果，從而推動社會的全面有序而良性的發(fā)展。無疑，依法行政、建設法治政府是我們的現(xiàn)實目標。但我們所建設的法治政府絕對不是那種忽視人性需求而只是展現(xiàn)冷冰冰的理性的政府，而恰恰是一個有良心的政府，一個順應天理的政府，一個能夠在任何時候面對社會公眾的各種訴求而坦然地拷問自己良心與天理的政府。一句話，我們所建設的法治政府應該是一個有道德有良心的政府。

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