劉 熙

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所,北京 100101)

民辦高校章程建設(shè)的制度基礎(chǔ)與問(wèn)題反思

劉 熙

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所,北京 100101)

《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出:“未來(lái)五年要重點(diǎn)完善民辦學(xué)校章程建設(shè)、理(董)事會(huì)制度建設(shè)?！蓖晟泼褶k高校章程,加強(qiáng)制度建設(shè),已成為民辦高校應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的要求。文章回顧過(guò)去30多年民辦高校章程建設(shè)的歷程,總結(jié)民辦高校章程建設(shè)的基本特征,并以北京市15所民辦高校為例,從章程內(nèi)容、修訂與核準(zhǔn)方面對(duì)民辦高校章程建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,最終提出完善民辦高校章程建設(shè)的三點(diǎn)思考:堅(jiān)持法治原則,提高民辦高校章程的規(guī)范性;堅(jiān)持程序正義原則,提高民辦高校章程的科學(xué)性;堅(jiān)持改革原則,提高民辦高校章程的有效性。

民辦高等教育;民辦高校;章程建設(shè)

民辦普通高校經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,已經(jīng)具有一定規(guī)模?！秶?guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出：“未來(lái)五年要重點(diǎn)完善民辦學(xué)校章程建設(shè)、理(董)事會(huì)制度建設(shè)?！闭鲁探ㄔO(shè)是依法治校的重要組成部分,是學(xué)校章程內(nèi)容及章程制定、修改、審核和公布等程序不斷完善的過(guò)程。完善學(xué)校章程,加強(qiáng)學(xué)校制度建設(shè)工作,已成為民辦高校應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的要求。

一、民辦高校章程建設(shè)的制度基礎(chǔ)

要認(rèn)識(shí)我國(guó)特有背景下民辦高校章程建設(shè)的規(guī)律,有必要對(duì)民辦高校章程建設(shè)的歷程進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧。

(一)民辦高校章程建設(shè)的歷程

1982年我國(guó)《憲法》鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦各種教育事業(yè)。圍繞社會(huì)力量辦學(xué),政府出臺(tái)了一系列政策文件對(duì)其鼓勵(lì)和規(guī)范。在上世紀(jì)80年代,教育界對(duì)辦學(xué)章程、學(xué)校章程的概念還很陌生,政府對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)條件的重點(diǎn)放在人、財(cái)、物、辦學(xué)目標(biāo)、教學(xué)計(jì)劃以及行政管理制度等方面,強(qiáng)調(diào)對(duì)人的政治素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的要求?！侗本┦猩鐣?huì)力量辦學(xué)試行辦法》(京政發(fā)〔1984〕63號(hào))第六條要求社會(huì)力量辦學(xué)必須有政治可靠、學(xué)有專(zhuān)長(zhǎng)的人員主持學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)工作;主持辦學(xué)的人員必須在本市有正式戶(hù)口。盡管申報(bào)材料已有辦學(xué)章程的要素,如申辦者需要說(shuō)明辦學(xué)宗旨,但辦學(xué)章程的概念沒(méi)有被正式提出來(lái)。1993年8月17日原國(guó)家教委發(fā)布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》第十六條要求籌辦民辦高校必須報(bào)送五類(lèi)材料,其中包括學(xué)校章程;實(shí)行董事會(huì)制度的學(xué)校,還須報(bào)董事會(huì)章程和董事長(zhǎng)、董事名單及資格證明文件。然而,該文件沒(méi)有對(duì)學(xué)校章程進(jìn)行說(shuō)明和解釋。

1995年《教育法》的頒布，是學(xué)校章程建設(shè)具有標(biāo)志性的事件?！督逃ā肥恰稇椃ā分碌膰?guó)家基本法律之一,在我國(guó)教育法規(guī)體系中處于“母法”的地位,具有最高的法律權(quán)威。該法第二十六條規(guī)定:“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),組織機(jī)構(gòu)和章程是必備的基本條件。”《國(guó)家教委辦公廳關(guān)于印發(fā)“<中華人民共和國(guó)教育法>宣傳提綱”的通知》對(duì)學(xué)校章程的概念進(jìn)行了界定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的章程是指學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)行,對(duì)其辦學(xué)宗旨、管理體制、財(cái)務(wù)活動(dòng)等基本的、重大的問(wèn)題,作出全面規(guī)定而形成的自律性基本文件,是學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主管理的基本依據(jù)?！?002年12月全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第十四條將民辦學(xué)校設(shè)立分為籌設(shè)和正式申請(qǐng)兩個(gè)階段,申請(qǐng)正式設(shè)立民辦學(xué)校的,舉辦者應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交五項(xiàng)材料,其中第三項(xiàng)為學(xué)校章程和首屆學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他決策機(jī)構(gòu)組成人員名單。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十四條列舉了民辦學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的八類(lèi)主要事項(xiàng),2008年4月1日施行的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(教育部令第26號(hào))第二十一條就獨(dú)立學(xué)院章程的內(nèi)容作了類(lèi)似的規(guī)定。

2011年11日28日國(guó)家教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號(hào))第三條對(duì)高等學(xué)校章程的概念和功能進(jìn)行了規(guī)定。章程是學(xué)校內(nèi)部“憲法”,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù),制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)，開(kāi)展社會(huì)合作。章程是聯(lián)系學(xué)校內(nèi)外部關(guān)系的“紐帶”,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開(kāi)章程,接受舉辦者、教育主管部門(mén)、其他有關(guān)機(jī)關(guān)以及教師、學(xué)生、社會(huì)公眾依據(jù)章程實(shí)施的監(jiān)督和評(píng)估。盡管相對(duì)于民辦普通高校而言,教育部令第31號(hào)僅具有參考價(jià)值,但就章程的功能和地位而言,同樣適用于民辦高校。黨的“十八屆三中全會(huì)”決定制定了教育體制綜合改革,其中重要內(nèi)容之一是學(xué)?！肮?、辦、評(píng)”分開(kāi)。在“辦”的層面上,以章程為統(tǒng)領(lǐng),完善學(xué)校法人治理是教育改革的方向。在實(shí)踐中,章程成為政府進(jìn)行教育體制改革的重要抓手。

(二)民辦高校章程建設(shè)的基本特征

章程不僅僅是高校的制度文本,也反映了高校發(fā)展歷程和教育改革思維。通過(guò)梳理民辦高校章程制度建設(shè)的歷程,可以總結(jié)出我國(guó)民辦高校章程建設(shè)的基本特征。

首先,民辦高校章程建設(shè)階段性特征較為明顯。上世紀(jì)80年代,對(duì)申辦學(xué)校的單位和個(gè)人有很高的政治要求,學(xué)校要接受地方人民政府及其教育行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。政府與民辦高校之間更像是上下級(jí)關(guān)系,學(xué)校章程沒(méi)有生根發(fā)芽的土壤。上世紀(jì)90年代初,章程不僅成為民辦高校設(shè)立的必要文件之一,校董事會(huì)或者舉辦者還可以根據(jù)學(xué)校章程的規(guī)定要求解散學(xué)校。*參見(jiàn)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第四十一條。進(jìn)入21世紀(jì),隨著民辦教育立法工作的開(kāi)展,人們對(duì)民辦高校章程的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。當(dāng)前,公辦高校章程制定活動(dòng)的開(kāi)展，觸動(dòng)了民辦高校章程建設(shè)工作的進(jìn)一步規(guī)范。

其次,民辦高校章程建設(shè)是一個(gè)實(shí)踐探索的過(guò)程。在制度建設(shè)方面,人們對(duì)章程的內(nèi)容和性質(zhì)認(rèn)識(shí)正在逐漸清晰。在上世紀(jì)90年代初,北京市成人教育局制定的《<北京市社會(huì)力量辦學(xué)管理辦法>實(shí)施細(xì)則》將教學(xué)、財(cái)務(wù)和人事等規(guī)章制度列為辦學(xué)章程的內(nèi)容。在實(shí)踐中,北京仍有部分民辦高校將本應(yīng)屬于學(xué)校規(guī)章制度的內(nèi)容列入學(xué)校章程。1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》將學(xué)校章程與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃并列。不過(guò)這樣的規(guī)定并不妥當(dāng),因?yàn)閷W(xué)校章程和發(fā)展規(guī)劃是兩份性質(zhì)完全不同的學(xué)校文件。而《民辦教育促進(jìn)法》也沒(méi)有將學(xué)校發(fā)展規(guī)劃列入申報(bào)材料之列。

第三,民辦高校章程及董事會(huì)制度的提出是國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)體制及教育體制的改革成果。1993年《憲法》規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！蓖?中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》和《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》,前者提出產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,后者提出深化高等教育體制改革,明確政府和學(xué)校的關(guān)系。這些改革成果直接影響原國(guó)家教委同年制定的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》。該規(guī)定要求申辦者制定學(xué)校章程,可以實(shí)行董事會(huì)制度,并且規(guī)定了民辦高校享有的十項(xiàng)職權(quán)。*參見(jiàn)《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》第二十九條。1995年《教育法》第二十八條規(guī)定,依據(jù)章程自主辦學(xué)是學(xué)校的一項(xiàng)權(quán)利。1999年《憲法》規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！币婪ㄐ姓且婪ㄖ螄?guó)的重要組成部分,1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》?！督逃筷P(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》(教政法〔2003〕3號(hào))進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程,經(jīng)主管教育行政部門(mén)審核后,作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)?！边@些改革成果奠定了高校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的政策基礎(chǔ),促進(jìn)了高校加快章程建設(shè)的步伐。

二、民辦高校章程建設(shè)存在的問(wèn)題：北京為例

民辦高校具有共同的辦學(xué)體制,均是利用國(guó)家非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦學(xué)校,學(xué)校章程在文本結(jié)構(gòu)、體例上有相似之處,有的條文來(lái)自示范文本,甚至表述都一致。但隨著民辦高校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的日益豐富和法人治理結(jié)構(gòu)的日益完善,學(xué)校開(kāi)始根據(jù)辦學(xué)特色與傳統(tǒng)修改章程。有的民辦高校已經(jīng)脫離大眾化模式,章程個(gè)性化特征越發(fā)明顯。

筆者以北京市15所民辦高校(其中1所民辦本科院校、9所民辦高職院校、5所獨(dú)立學(xué)院)的章程文本為基礎(chǔ),從民辦高校章程內(nèi)容、章程制定與審核兩方面考察民辦高校章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況。

(一)民辦高校章程應(yīng)當(dāng)記載事項(xiàng)

民辦高校章程應(yīng)當(dāng)記載事項(xiàng)是高等教育和民辦教育法律法規(guī)要求必須制定的事項(xiàng)。另外,由于民辦高校要完成民辦非企業(yè)單位法人登記,需要向登記機(jī)關(guān)提交學(xué)校章程,故也將民政部門(mén)制定的相關(guān)文件納入分析范圍?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》的適用對(duì)象是國(guó)家舉辦的高等學(xué)校,*參見(jiàn)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第二條。但暫行辦法制定的依據(jù)是《高等教育法》,將其作為反觀民辦高校章程內(nèi)容的參照物,亦無(wú)不可，具體參見(jiàn)表1。*參見(jiàn)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第三十二條。

表1 民辦高校章程應(yīng)當(dāng)記載事項(xiàng)對(duì)照表

續(xù)表1

數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《高等教育法》第二十八條、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第七條、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十四條、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第二十一條以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十條相關(guān)內(nèi)容整理得來(lái)。

由于學(xué)校的名稱(chēng)、地址等章程應(yīng)當(dāng)記載事項(xiàng)具有專(zhuān)屬性,本文不予考慮。下面主要通過(guò)分析學(xué)校章程關(guān)于學(xué)校內(nèi)部管理體制、舉辦者與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)以及學(xué)校法定代表人等事項(xiàng),分析民辦高校章程建設(shè)存在的問(wèn)題。

1.內(nèi)部管理體制。內(nèi)部管理體制涉及相關(guān)利益主體權(quán)益分配和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,是民辦高校能否順暢運(yùn)行的關(guān)鍵因素,在國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程中占有突出的位置。從民辦高校章程文本分析,內(nèi)部管理體制部分存在以下問(wèn)題。

第一,民辦教育法律法規(guī)與民政部門(mén)制定的《民辦非企業(yè)單位(法人)章程示范文本》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《章程示范文本》)的沖突問(wèn)題。北京現(xiàn)有7所民辦高校采用《章程示范文本》的體例,另有2所民辦高校的舊版章程采用過(guò)這種體例。為了使章程能通過(guò)審核,民辦高校盡量按照審核機(jī)關(guān)發(fā)布的《章程示范文本》制定章程。這樣就難免出現(xiàn)與《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的內(nèi)容、用語(yǔ)不一致的地方。如在董事會(huì)職權(quán)方面,《章程示范文本》規(guī)定董事會(huì)有權(quán)決定從業(yè)人員的工資報(bào)酬。比照《民辦教育促進(jìn)法》第二十一條的規(guī)定,董事會(huì)只需確定教職工的工資標(biāo)準(zhǔn)即可,至于“從業(yè)人員的工資報(bào)酬”則屬于校長(zhǎng)的職權(quán)。在校長(zhǎng)職權(quán)方面,校長(zhǎng)除了向董事會(huì)負(fù)責(zé)并執(zhí)行董事會(huì)決定之外,還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán),《章程示范文本》規(guī)定校長(zhǎng)“主持單位的日常工作”,顯得過(guò)于籠統(tǒng)。對(duì)于民辦高校校長(zhǎng)來(lái)說(shuō),“組織教育教學(xué)、科學(xué)研究活動(dòng),保證教育教學(xué)質(zhì)量”應(yīng)當(dāng)是中心工作。除此之外,校長(zhǎng)也應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)教師、學(xué)生的管理以及德育、體育衛(wèi)生、教育經(jīng)費(fèi)和教育設(shè)施等學(xué)校日常工作的管理。另外,在董事會(huì)每年召開(kāi)會(huì)議的次數(shù)、監(jiān)事(會(huì))的設(shè)置等方面,示范文本與民辦教育法律規(guī)定也不一致。

第二,決策機(jī)制和行政管理機(jī)制是學(xué)校章程的主體,而對(duì)體現(xiàn)教授治學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力、教職工民主監(jiān)督和民主管理權(quán)力等方面重視不足。15所高校中只有4所高校規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)和成員產(chǎn)生辦法等,但均只有一個(gè)條文。在教職工民主監(jiān)督和民主管理方面,以《章程示范文本》為藍(lán)本的7所民辦高校章程幾乎均未涉及;而其他民辦高校的章程雖然設(shè)置了教師管理內(nèi)容,但對(duì)關(guān)系教職工民主管理與民主監(jiān)督權(quán)力實(shí)施的教職工代表大會(huì)的產(chǎn)生辦法、職權(quán)和會(huì)議機(jī)制等內(nèi)容，均未作規(guī)定。

第三,學(xué)校章程在權(quán)利配置方面存在爭(zhēng)議。如關(guān)于董事長(zhǎng)的職權(quán),《章程示范文本》第二十一條規(guī)定,理事長(zhǎng)行使下列職權(quán):(一)召集和主持理事會(huì)會(huì)議;(二)檢查理事會(huì)決議的實(shí)施情況;(三)代表單位簽署有關(guān)文件;(四)法律、法規(guī)和單位章程規(guī)定的其他權(quán)利。民辦高校決策主體是董事會(huì)而不是董事長(zhǎng),董事長(zhǎng)更多履行程序性方面的職權(quán)。如某民辦高校章程規(guī)定“董事長(zhǎng)決定對(duì)院長(zhǎng)等高層管理人員的獎(jiǎng)懲”，但《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定“民辦學(xué)校校長(zhǎng)依法獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)”?？梢?jiàn)，該民辦高校章程的規(guī)定明顯將董事長(zhǎng)的權(quán)力凌駕于校長(zhǎng)之上。校長(zhǎng)履職情況,應(yīng)當(dāng)由董事會(huì)決定獎(jiǎng)懲乃至解聘。

第四,學(xué)校章程與學(xué)校董事會(huì)章程規(guī)定存在沖突。由于民辦高校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,董事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)在民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中居于核心地位。在實(shí)踐中,決策機(jī)構(gòu)受到學(xué)校的普遍重視,15所民辦高校中有8所高校單獨(dú)制定了董事會(huì)章程。從效力位階上看,學(xué)校章程在內(nèi)部制度體系中具有最高效力,學(xué)校董事會(huì)章程應(yīng)當(dāng)依據(jù)學(xué)校章程制定或者修改。有的學(xué)校在修改學(xué)校章程時(shí)沒(méi)有同步修改董事會(huì)章程,有的即使同步修改,但由于章程修改依據(jù)的法律性文件不同,也可能造成學(xué)校章程與董事會(huì)章程之間有相沖突的地方。如某民辦高校章程規(guī)定董事會(huì)每年召開(kāi)兩次會(huì)議,而董事會(huì)章程規(guī)定董事會(huì)每學(xué)年至少召開(kāi)一次董事會(huì)會(huì)議;學(xué)校章程規(guī)定董事會(huì)會(huì)議應(yīng)由1/2以上的董事出席方可舉行，并實(shí)行1人1票制,而董事會(huì)章程規(guī)定董事會(huì)會(huì)議必須有董事會(huì)全體組成人員的2/3(含)以上出席?？梢?jiàn)，該校學(xué)校章程以《章程示范文本》為藍(lán)本,而董事會(huì)章程主要依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》。

2.舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)。舉辦者與民辦高校是兩個(gè)不同的法律主體,明確舉辦者與民辦高校之間的權(quán)利、義務(wù),是民辦教育辦學(xué)體制改革能否取得成功的關(guān)鍵因素?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二章專(zhuān)章對(duì)民辦學(xué)校的舉辦者進(jìn)行了規(guī)定,《高等教育法》明確要求高校章程需正確處理舉辦者和高校之間的關(guān)系。

第一,考察15所民辦高校的章程,關(guān)于舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容比較薄弱。有2所高校由于歷史原因沒(méi)有舉辦者或者舉辦者不明確。有4所高校按照《章程示范文本》規(guī)定了舉辦者的三項(xiàng)權(quán)利,即:了解本單位經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況,推薦理事(董事)和監(jiān)事,有權(quán)查閱理事會(huì)(董事會(huì))會(huì)議記錄和本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。其他11所高校中除1所高校單獨(dú)設(shè)置一章規(guī)定舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)之外,其余高校的章程都沒(méi)有就舉辦者問(wèn)題作出規(guī)定。

第二,關(guān)于舉辦者權(quán)利的規(guī)定,也有與法律精神相沖突的地方。如某高校章程規(guī)定舉辦者有權(quán)“依照法律、法規(guī)和學(xué)校章程的規(guī)定決定學(xué)校重大事宜”。學(xué)校重大事宜只能由學(xué)校決策機(jī)構(gòu)決定,舉辦者可以通過(guò)法定程序由本人或者其代表參加學(xué)校董事會(huì),舉辦者及其代表在董事會(huì)決議時(shí)可以表達(dá)自己的訴求。

第三,《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》特別要求學(xué)校章程列明“出資人是否要求合理回報(bào)”,這是舉辦者與學(xué)校之間重要的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)之一。除2所高校沒(méi)有舉辦者之外,有幾所高校甚至根本沒(méi)有提及合理回報(bào)問(wèn)題。

3.法定代表人。法定代表人可以代表學(xué)校對(duì)外從事各項(xiàng)交易活動(dòng),能為學(xué)校設(shè)置權(quán)利和義務(wù)。鑒于學(xué)校法定代表人的重要地位,《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》要求學(xué)校章程必須規(guī)定法定代表人?！墩鲁淌痉段谋尽返谒恼聦?zhuān)章對(duì)法定代表人作了規(guī)定,列舉了不得擔(dān)任法定代表人的四種情形。根據(jù)《章程示范文本》,只有5所高校專(zhuān)章設(shè)置兩個(gè)條款確定法定代表人及不能擔(dān)任法定代表人的幾種情況。《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》要求學(xué)校規(guī)定法定代表人的產(chǎn)生和罷免程序。考察5所獨(dú)立學(xué)院的章程,沒(méi)有學(xué)校按要求規(guī)定法定代表人產(chǎn)生和罷免的程序。

(二)民辦高校章程的修改與核準(zhǔn)

民辦高校設(shè)立時(shí)由舉辦者制定章程,民辦高校設(shè)立后修改章程須按照法定程序進(jìn)行。通過(guò)章程文體對(duì)比,發(fā)現(xiàn)民辦高校章程修改比較頻繁。只有3所高校在近十年沒(méi)有修改章程,其余大部分高校至少修改過(guò)一次,有的甚至修改過(guò)兩次。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,學(xué)校章程修改須由董事會(huì)通過(guò),經(jīng)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)同意,并報(bào)登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。但針對(duì)學(xué)校章程修改在何種情況下啟動(dòng)、如何啟動(dòng)、內(nèi)部應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)何種程序等問(wèn)題,有的根本沒(méi)有涉及;有的規(guī)定章程修改由校長(zhǎng)提出,董事會(huì)討論通過(guò);有的規(guī)定合作辦學(xué)雙方商定章程修改事宜;有的規(guī)定由董事長(zhǎng)提議;個(gè)別學(xué)校規(guī)定由董事會(huì)提出修訂議案,經(jīng)教職工代表大會(huì)審議通過(guò)后報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。

針對(duì)學(xué)校是否有義務(wù)公開(kāi)生效后的章程問(wèn)題，《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例均未作規(guī)定。只有《高等學(xué)校制定章程實(shí)施辦法》第二十七條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本,并向本校和社會(huì)公開(kāi)?！惫P者查閱了15所民辦高校的網(wǎng)站,只有2所高校在其官方網(wǎng)站上公布了學(xué)校章程文本。

民辦高校設(shè)立時(shí)制定的章程由審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并將章程向社會(huì)進(jìn)行公告。對(duì)于民辦高校章程修改后如何生效,法律規(guī)定也有沖突?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定:“學(xué)校修改章程應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)備案,由審批機(jī)關(guān)向社會(huì)公告?！薄陡叩冉逃ā返诙艞l規(guī)定:“章程的修改,應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)?！睂徟鷻C(jī)關(guān)對(duì)民辦高校修改章程是備案還是審批存有爭(zhēng)議,但審批機(jī)關(guān)公布章程的職責(zé)是明確的。不過(guò)公眾要查閱民辦高校的章程,無(wú)論在審批機(jī)關(guān)還是登記機(jī)關(guān)都不方便。

三、完善民辦高校章程建設(shè)的思考

完善民辦高校章程不可能一蹴而就,需要在我國(guó)教育體制特有的環(huán)境下,借鑒中外高校章程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),遵循大學(xué)章程建設(shè)的基本規(guī)律和原則,不斷提高民辦高校章程建設(shè)的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性。

(一)堅(jiān)持法治原則,提高章程的規(guī)范性

回顧大學(xué)章程的發(fā)展歷史,大學(xué)章程是高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)依據(jù),有的章程本身就是法律文件。建于1865年的美國(guó)康奈爾大學(xué),是一所“公私合營(yíng)”式的大學(xué),其章程是整個(gè)紐約州教育法的第十五章(第5701—5716節(jié))。*馬陸亭、范文:《大學(xué)章程要素的國(guó)際比較》,教育科學(xué)出版社2010版,第22-26頁(yè)。在我國(guó)民國(guó)時(shí)期,受各種因素影響,大學(xué)章程由學(xué)校自行制定,再由相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)。《私立燕京大學(xué)組織大綱》在附則中規(guī)定,大綱“由校董會(huì)通過(guò),教育部核準(zhǔn)后施行之”*厐慧、羅繼榮:《民國(guó)時(shí)期大學(xué)章程的特點(diǎn)分析》,《贛南師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期,第66頁(yè)。。中外高校章程建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)是要樹(shù)立章程的權(quán)威性,依法辦事、依章辦事,體現(xiàn)法治精神。在強(qiáng)調(diào)高校獨(dú)立法人地位和自主辦學(xué)權(quán)的同時(shí),學(xué)校章程建設(shè)就成為現(xiàn)代大學(xué)制度、依法辦學(xué)不可缺少的一環(huán)。與公辦高校正如火如荼地制定章程相比,民辦高校已走在公辦高校的前面,基本實(shí)現(xiàn)了“一校一章程”的目標(biāo)。但民辦高校章程建設(shè)也存有問(wèn)題：從體例到內(nèi)容都有不完善、不規(guī)范的地方,章程在辦學(xué)過(guò)程中的地位和效力都比較低,公眾獲得民辦高校章程的渠道不暢,社會(huì)對(duì)民辦高校的監(jiān)督更無(wú)從談起。要解決這些問(wèn)題,需要借鑒中外大學(xué)章程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),堅(jiān)持法治原則。

章程上接法律法規(guī),下統(tǒng)學(xué)校規(guī)章制度,承擔(dān)學(xué)校內(nèi)部“基本法”乃至“校內(nèi)憲法”的角色。一方面,要完善民辦教育法律制度,為民辦高校章程建設(shè)創(chuàng)設(shè)良好的法律制度環(huán)境。民辦高校章程關(guān)于學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授治學(xué)和教職工民主權(quán)力的規(guī)定很薄弱,這與民辦高校師資隊(duì)伍不穩(wěn)定有直接關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，民辦高校教師與公辦高校教師的法律地位不平等,民辦高校教師在社會(huì)保障、職稱(chēng)評(píng)定方面受到政策歧視。另一方面,民辦高校完善大學(xué)章程及學(xué)校的其他規(guī)章制度,要遵循法律保留原則,符合理性與常識(shí),不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定義務(wù)。對(duì)與上位法或者國(guó)家有關(guān)規(guī)定相抵觸,不符合學(xué)校章程和改革發(fā)展要求,或者相互之間不協(xié)調(diào)的內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度,要及時(shí)修改或廢止,保證學(xué)校規(guī)章制度體系的層次合理、簡(jiǎn)潔明確、協(xié)調(diào)一致。*《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》(教政法〔2012〕9號(hào))第7條。如某獨(dú)立學(xué)院規(guī)定:“當(dāng)學(xué)校章程的規(guī)定與合作辦學(xué)沖突,以合作辦學(xué)規(guī)定為準(zhǔn)?！闭鲁虒?duì)外公開(kāi),具有很強(qiáng)的公信力,而合作辦學(xué)協(xié)議僅為合作雙方所知,章程的效力明顯應(yīng)該高于合作辦學(xué)協(xié)議。該獨(dú)立學(xué)院作出這樣的規(guī)定，也從側(cè)面反映了該校對(duì)章程重要性的認(rèn)識(shí)不足。

(二)堅(jiān)持程序正義原則,提高章程的科學(xué)性

大學(xué)章程是規(guī)范大學(xué)辦學(xué)行為的準(zhǔn)則,其制定和運(yùn)用與一般法規(guī)一樣,應(yīng)當(dāng)遵守程序正義原則,要求程序具有正當(dāng)性。章程是關(guān)系到師生權(quán)益的重要規(guī)章制度,要遵循民主、公開(kāi)的程序,廣泛征求校內(nèi)外利益相關(guān)方的意見(jiàn)。重大問(wèn)題要采取聽(tīng)證方式聽(tīng)取意見(jiàn),并以適當(dāng)方式反饋意見(jiàn)采納情況,保證師生的意見(jiàn)得到充分表達(dá),合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。*秦惠民:《有關(guān)大學(xué)章程認(rèn)識(shí)的若干問(wèn)題》,《教育研究》2003年第2期,第88頁(yè)。

雖然《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦高?？稍谡鲁讨袑?duì)章程修改程序加以制定，但是大部分民辦高校只采用《章程示范文本》象征性地加以粗略規(guī)定,并沒(méi)有涉及章程修改程序啟動(dòng)、提案意見(jiàn)征詢(xún)等內(nèi)容。有的民辦高校將章程修改看做是舉辦者和決策層的事情;個(gè)別高校甚至沒(méi)有規(guī)定章程修改程序*欠缺這樣的內(nèi)容會(huì)導(dǎo)致章程無(wú)效。。民辦高校修改章程所涉及的各種關(guān)系較為復(fù)雜,可借鑒全國(guó)人民代表大會(huì)修改法律規(guī)范的做法,經(jīng)歷提案、審議和表決通過(guò)、備案和公布等階段。民辦高校在修改章程的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)兼顧師生利益的訴求。另外,考慮到章程修改的重要性,應(yīng)當(dāng)修改《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中關(guān)于章程修改向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)備案的規(guī)定,與《高等教育法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》相關(guān)內(nèi)容保持一致,即章程修改程序啟動(dòng)和修改后的章程均需經(jīng)原審批機(jī)關(guān)審批。

(三)堅(jiān)持改革原則,提高章程的有效性

民辦高校是我國(guó)辦學(xué)體制改革的產(chǎn)物,由于民辦教育頂層設(shè)計(jì)制度的欠缺,學(xué)校章程的有效性也受到影響?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出了民辦學(xué)校營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類(lèi)管理、完善法人治理結(jié)構(gòu)等重大制度變革的要求,并在部分省市和學(xué)校進(jìn)行改革試點(diǎn)。民辦高校應(yīng)本著改革的精神,結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際,以完善學(xué)校章程為契機(jī),就學(xué)校管理的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新。以完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)為例,《北京市進(jìn)一步完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》提出了完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo),即:堅(jiān)持黨對(duì)民辦高校的領(lǐng)導(dǎo),建立健全以理(董)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主要形式的管理體制,形成理(董)事會(huì)決策、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、民主管理和多元監(jiān)督的制度體系,進(jìn)而形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間分工明確、相互配合、有效制衡的運(yùn)行機(jī)制。民辦高校完善學(xué)校章程,不僅要將指導(dǎo)意見(jiàn)的基本規(guī)范納入章程,還需要將一些規(guī)范具體化,如決策機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、監(jiān)事會(huì)和教職工代表大會(huì)的議事規(guī)則;有的還需要進(jìn)行制度探索,如為加強(qiáng)民辦高校監(jiān)督機(jī)制的建設(shè),探索監(jiān)事制度建設(shè),包括監(jiān)事會(huì)的職權(quán)、人員構(gòu)成、職責(zé)履行機(jī)制及責(zé)任承擔(dān)等制度性問(wèn)題。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Institutional Foundation and Problem Reflection of CharterConstruction of Non-governmental Institutions of Higher Learning

LIU Xi

(InstituteforResearchonPrivateEducation,BeijingAcademyofEducationalSciences,Beijing, 100101,China)

“The Twelfth Five-Year Plan for the National Educational Development” points out that the emphasis of the next 5 years will be on constructing the charters of non-governmental schools and the board of directors. The new development situation for non-governmental institutions of higher learning requires improving their charters and strengthening institution construction. Based on the review of the past 30 years’ process of charter construction in non-governmental institutions of higher learning this paper summarizes the basic characteristics of the process. Taking the charters of fifteen non-governmental institutions of higher learning in Beijing as examples, the current situations of charter construction are analyzed from the perspective of charter contents and the two aspects of development and approval. Finally it proposes three thoughts to improve the charter construction: adhering to the principle of the rule of law to improve the normative of the charter; adhering to the principles of procedural justice to improve the scientific nature of the charter; and adhering to the principles of reform to improve the effectiveness of the charter.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; charter construction

2014-06-10

劉熙,男,四川平武人,助理研究員,法律碩士。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.00.027

在線(xiàn)優(yōu)先出版日期:2014-07-18