諸暨市國土資源局 趙蒙可

淺析城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村征地補償信訪問題

諸暨市國土資源局 趙蒙可

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的深入推進，城市建設(shè)的快速發(fā)展，企業(yè)改建、舊城改造、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)等大規(guī)模建設(shè)項目日益較多，由此衍生的征地補償類信訪問題也成為社會關(guān)注的焦點。雖然征地補償安置工作已走上規(guī)范化的軌道，但因征地涉及群眾一系列利益的得失，圍繞征地問題引發(fā)的不穩(wěn)定因素明顯增多，如何有效化解征地補償信訪矛盾，促進征地工作科學合理平穩(wěn)開展，對維護農(nóng)民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定形勢具有重要意義。本文通過調(diào)查和分析征地補償類信訪問題，深入剖析此類信訪的現(xiàn)狀、成因，并結(jié)合當前農(nóng)村工作實際，提出化解問題的幾點思路，以期對農(nóng)村征地補償實際工作有所助益。

一、當前農(nóng)村征地補償信訪問題的主要特點

1.信訪數(shù)量多

農(nóng)村征地補償工作涉及被征地村、村民、土地使用者及當?shù)卣榷喾嚼?，在同時存在多個利益期許的情況下，矛盾更加突出，關(guān)系不易平衡，利益難以協(xié)調(diào)。加之經(jīng)濟高速增長，土地的稀缺性凸顯，農(nóng)民維權(quán)意識增強，導致信訪數(shù)量不斷增加，并極易形成群體性上訪。

2.信訪時間跨度長

征地補償信訪絕大部分是重復信訪，時間跨度長，處理難度大。在歷年來調(diào)處的征地信訪中，信訪時間有的長達十幾年，最短的也有2、3年。信訪人員往往都有去省甚至赴京上訪的經(jīng)歷，并且在長期信訪中又會提出新的問題或訴求，而長期的信訪經(jīng)歷又在一定程度上影響了他們的心理狀態(tài)，情緒調(diào)試難，溝通協(xié)商難。

3.信訪訴求多樣化

當前征地補償信訪訴求主要可以分成四類：一是要求提高補償標準；二是對征地補償款分配方式有異議；三是要求解決就業(yè)、養(yǎng)老、住房等社會保障問題；四是以征地問題為由要求查處村兩委干部在作風、財務(wù)方面的問題。其中也不乏一些群眾心理失衡、漫天要價，試圖通過一次征地補償能夠一勞永逸。

4.信訪化解難度大

征地補償信訪往往情況復雜，涉及面廣。有的時間跨度長，資料查找、收集難度較大；有的涉及多個政府部門，協(xié)商難度大；有的涉及到土地權(quán)屬的糾紛，權(quán)屬認定難；再加上目前我國征地補償方面的法律法規(guī)和政策制度不健全，對許多具體問題沒有明確規(guī)定，給一些信訪人造成“權(quán)大于法”的錯誤認識，加大了信訪調(diào)處難度。此外，個別地方為了解決信訪“花錢消災”，客觀上迎合了部分信訪人的不正當利益訴求，造成負面效應(yīng)，使信訪調(diào)處工作處于被動。

二、農(nóng)村征地補償信訪問題的成因分析

1.現(xiàn)行的征地補償標準與被征地農(nóng)民預期值差距過大

根據(jù)《土地管理法》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）和國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）等文件，新的征地補償標準是統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片綜合地價，近年來隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，各地也相應(yīng)提高了征地補償標準。但是，一些地方政府采取“就低不就高”的方法，雖然達到了最低補償標準，但是與被征地農(nóng)民的實際需求相距較大，而土地市場的高收益使群眾產(chǎn)生政府“低征高賣”的心理認知，又進一步加劇了征地矛盾。

2.部分村民對征地認識不正確，存在超政策補償?shù)牟缓侠硪?/p>

征地拆遷涉及到被征地村民生產(chǎn)、生活環(huán)境的重大變化，隨著城市化進程的加快和經(jīng)濟社會發(fā)展的快速發(fā)展，物價水平上漲幅度較大，土地價值得到很大提升。因此，被征地拆遷的農(nóng)民往往對補償有著過高的心理預期，有的遠高于政策規(guī)定標準，由此引發(fā)的違章?lián)尳ù罱?、搶種補種、漫天要價等現(xiàn)象也時有發(fā)生。此外，部分土地征收后閑置不用或利用率不高等歷史遺留問題，易造成農(nóng)民對征地拆遷工作的抵觸，影響征地拆遷工作的推進。

3.“政策外補償”引發(fā)的惡性循環(huán)

在早期的征地工作中，部分地方政府經(jīng)常通過“變通”方式對拒不拆遷的農(nóng)戶實施政策外補償，這種行為一方面打擊了支持政府征地拆遷工作的群眾的積極性，削弱了政府公信力；另一方面，使群眾意識到在征地補償問題上，愛哭的孩子有奶喝，順從只會讓自己更吃虧，產(chǎn)生了負面的影響。這種行為被宣傳后，直接導致了一些群眾抓住了政府部門怕出事的心理而提出政策外的訴求，甚至有的該領(lǐng)域比較專業(yè)的人士參與其中并借機獲利。

4.部分基層組織主動性不足，征地拆遷工作難度加大

農(nóng)村基層組織作為連接黨委和政府與廣大農(nóng)民群眾的紐帶，一直受到黨和國家的高度重視，對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起著至關(guān)重要的基石作用。但是，目前村級基層組織的建設(shè)仍存在很多問題，有些基層組織的工作人員素質(zhì)不高，部分村集體經(jīng)濟組織成員圖謀私利，侵占集體或集體組織其它成員的利益；部分村集體經(jīng)濟組織成員工作方式簡單，不能很好地溝通上下、化解矛盾。同時，由于征地拆遷補償款的分配方式和監(jiān)督機制體制不健全，許多信訪群眾往往將對村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部征地補償款分配方案的不滿、對村干部的矛盾轉(zhuǎn)移到征地拆遷工作上，借機阻礙征地拆遷工作，影響社會穩(wěn)定。

5.補償方式較單一，被征地農(nóng)民的長遠生計難以保障

目前，諸暨市乃至全國基本上實行的是貨幣安置補償，并且是以“買斷式”一次性給付，失地農(nóng)民安置補償途徑單一。從長遠來看，安置費用不能從根本上解決失地農(nóng)民生活保障，加上農(nóng)民自身的理財能力和投資能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，難以解決被征地農(nóng)民的長遠生計。此外，被征地農(nóng)民中有相當一部分屬于低文化、沒資金、沒技能的狀況，特別是一些中年農(nóng)民，適應(yīng)不了現(xiàn)代企業(yè)的管理和技術(shù)的要求，再就業(yè)非常困難。因此，征地后農(nóng)民的就業(yè)問題將是一個不容忽視的社會問題。

6.歷史遺留問題難解決

征地拆遷過程中，部分村（居）集體組織和村民經(jīng)常把現(xiàn)行的政策和政策調(diào)整前的征地方式聯(lián)系起來，將過去存在的問題特別是社會問題與目前的征地拆遷補償問題捆綁，希望一攬子解決。近年來，因上述原因引發(fā)的群眾上訪案件呈逐年上升趨勢，嚴重影響建設(shè)項目的拆遷工作。

三、妥善處理征地補償信訪問題的對策建議

存在以上問題，產(chǎn)生的原因十分復雜，既有機制的原因，也有體制的因素；既有執(zhí)法力度的問題，也有制度本身存在缺陷的問題。做好征地拆遷工作，既要使征地工作積極服務(wù)于各類建設(shè)，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展，又要切實保護廣大農(nóng)民的根本利益，解決好農(nóng)民的長遠生計，維護社會的長治久安?，F(xiàn)結(jié)合諸暨市的實際，提出如下解決建議：

1.嚴格征地拆遷程序，嚴控征地范圍

推進征地制度改革，關(guān)鍵是規(guī)范政府征地行為。一要嚴格征地拆遷程序。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，嚴格征地聽證、勘測定界、集體討論、現(xiàn)場監(jiān)督、現(xiàn)場公示和規(guī)范協(xié)議書條款內(nèi)容以及征地檔案管理等工作程序，貫徹落實“三方在場簽名確認”、征地補償款預存款制度和“兩公告一登記”制度，使補償工作公開、公平、透明，保證被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)、參與權(quán)，對征地拆遷補償工程遇到的特殊問題，實行專責小組集體討論研究，紀檢監(jiān)察、檢察院干部現(xiàn)場全程監(jiān)督，在充分保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一征地補償標準，堅決減少工作人員對少數(shù)人補償標準的自由裁量權(quán)，確保依法行政。二要嚴格控制征地范圍。要樹立科學發(fā)展觀，嚴格控制征地范圍。經(jīng)濟建設(shè)要尊重經(jīng)濟規(guī)律，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是一個循序漸進的過程，征地工作是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的前期工作，但不能以征地多少衡量城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度。征地工作要尊重土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，不能任意擴大工業(yè)區(qū)建設(shè)。一些地理條件、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、不具備工業(yè)發(fā)展條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)從客觀實際出發(fā)，不要盲目搞工業(yè)項目引進，避免浪費土地資源。

2.適時調(diào)整補償標準，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益

2009年之前，諸暨市執(zhí)行的征收農(nóng)村集體土地補償標準是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的有關(guān)要求，以當?shù)乇徽鞲厍叭昴戤a(chǎn)值平均數(shù)及人均耕地數(shù)兩個變量為主要參數(shù)，按一定的倍數(shù)修訂而成的。這種以年產(chǎn)值倍數(shù)法擬定的征地補償標準，一段時間以來對諸暨市經(jīng)濟社會發(fā)展起到了較好作用。但隨著城市化、工業(yè)化進程的不斷加快，因人均耕地、年產(chǎn)值不同而導致的同一個鎮(zhèn)范圍內(nèi)，村與村之間征地補償標準不同的問題日益顯現(xiàn)，從而給征地工作和社會穩(wěn)定造成了越來越大的壓力。

為了維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，諸暨市從2008年起組織專人，就農(nóng)村集體土地征收補償標準問題，大膽探索，于2009年4月適時、穩(wěn)妥地推行了以區(qū)片綜合價為核心的征地補償辦法，并出臺了《諸暨市集體土地征收規(guī)定》諸政發(fā)〔2009〕29號。征地區(qū)片綜合價的實施，較好地消除了原征地補償政策中存在的同鎮(zhèn)不同價、同地不同價的弊端，還大幅度地提高了征地補償標準。

3.豐富補償方式、完善社會保障和就業(yè)培訓制度，切實解決農(nóng)民生活的長遠之計

目前普遍實行的以貨幣補償方式進行安置，容易產(chǎn)生“分光吃光”的狀況，對于農(nóng)民生活的長期保障和農(nóng)村穩(wěn)定十分不利。建議在保證貨幣安置落實的同時，采取按新征地比例進行留用地安置、社會保障安置、就業(yè)安置、入股分紅安置以及增加失地社會保險費專項補償?shù)榷喾N方式安置被征地農(nóng)民。一是把建立社會保障作為解決失地農(nóng)民問題的重點，將失地農(nóng)民納入社會保障體系。建議按政府、集體、個人共同出資的原則，多渠道籌措失地農(nóng)民社會保障資金。同時，建立征地安置補助專項基金制度，根據(jù)本地實際，從土地出讓金中提取資金，建立征地安置補助基金，設(shè)立專戶，專項用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活困難補助。二是要運用就業(yè)保障體系，多層次全方位地對失地農(nóng)民舉辦送培訓、送崗位活動。三是要針對失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)制定出臺一些優(yōu)惠政策，積極鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，多渠道增加失地農(nóng)民收入。

4.加強監(jiān)督管理，保障征地補償款落實到位

現(xiàn)行《土地管理法》第49條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。”要保障征地補償費及時足額落實到農(nóng)民手中，必須建立有效的監(jiān)督機制。

其一，制定出臺征地補償款分配和使用的具體辦法，加強對征地補償款使用和分配的監(jiān)管，確保補償款合理合法地使用和分配。同時，加強村級財務(wù)民主監(jiān)督，督促村集體經(jīng)濟組織定期向群眾公開征地補償資金的使用和分配情況。

其二，加強行政和司法監(jiān)督。政府需要建立強有力的行政監(jiān)督機制，對征地補償從源頭到兌付都要進行跟蹤檢查，建議建立由監(jiān)察、國土、財政、審計、農(nóng)業(yè)等部門組成聯(lián)席制度，對征地補償款的數(shù)額、分配方案、支付情況進行定期檢查，克服補償?shù)母瘮‖F(xiàn)象和堵塞補償中的漏洞。同時，紀檢監(jiān)察和檢察院要全程介入征地拆遷補償工作，嚴肅查處征地補償中的違法違紀行為，對個別拖欠、截留和挪用征地補償款情節(jié)嚴重的單位和個人，要認真查處并追究有關(guān)人員的責任，觸犯法律的，應(yīng)依法移送司法機關(guān)處理。

5.落實屬地責任，加強部門聯(lián)合

征地工作難度大、涉及面廣，容易引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，除依法制定征地拆遷補償方案，簽訂拆遷補償協(xié)議外，還要開展大量的群眾思想工作。從近幾年征地工作的情況來看，凡是項目所在地黨委政府積極參與的，相關(guān)征地工作推進相對順利。為充分發(fā)揮鎮(zhèn)鄉(xiāng)工作人員熟悉當?shù)丶稗r(nóng)村、農(nóng)民的情況的優(yōu)勢；整合紀檢監(jiān)察、公安、檢察、人事、國土、城管行政執(zhí)法、供水供電等部門合力，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，明確地方政府為征地工作的責任主體，國土部門負責統(tǒng)籌征地工作，具體為制定征地補償標準、負責征地業(yè)務(wù)指導、監(jiān)管補償資金、負責補償爭議裁決等工作，充當“裁判員、監(jiān)督員”，實行征地工作監(jiān)管與實施分離。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)作為責任主體，具體負責日常的征地、支付補償資金、安置等工作，充當“運動員”。

征地信訪工作是一項綜合性社會系統(tǒng)工程，必須在實際工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新方法，正確處理依法管理土地和保障地方經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系、保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益和加快推進項目建設(shè)的關(guān)系，確保保障發(fā)展和維護穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，才能從根源上化解信訪矛盾，維護穩(wěn)定形勢。