□胡振華 余廟喜 李 斌

(溫州大學 商學院，浙江 溫州 325035)

農地抵押風險及預防機制分析
——基于“三位一體”綜合農協(xié)視角

□胡振華 余廟喜 李 斌

(溫州大學 商學院，浙江 溫州 325035)

農地流轉是“三農”現(xiàn)代化進程中的重要環(huán)節(jié)。目前國內農地流傳中的抵押現(xiàn)象引人注目，此問題關鍵在于農地抵押的風險及預防機制。運營體系自成一體的綜合農協(xié)內在組織能力具有化解農地抵押風險的功能?！帮L險—中介—化解”程式表明綜合農協(xié)主要部門在相關風險對接上能較好進行匹配。本文以“三位一體”農協(xié)為出發(fā)點，總結出促進農地抵押實現(xiàn)的以供銷社、合作社以及信用社為橋梁的預防機制。

農地抵押風險；預防機制；“三位一體”綜合農協(xié)

近些年來，中央一號文件持續(xù)聚焦三農無疑表明了“三農問題”的極端重要性。如何發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)？何種手段有效治理鄉(xiāng)村？如何縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，使農民致富？成為了學界的研究熱點。近期土地制度改革呼聲日盛。土地作為農村重要的存量資源，它的開發(fā)及利用成為了今后土改成功與否的關鍵。具體而言，農地歸誰所有和怎么利用是農村經(jīng)濟行為的發(fā)展起點。對農地歸誰所有做的理論探索可以看作是第一階段的、終極意義上的思考，而對農地怎么利用所做的研究可以看作是效率意義上的、功利主義的探究。歸誰所有沒解決好，第二階段的、怎么利用的問題始終面臨著激勵不經(jīng)濟的風險，容易造成機會主義盛行。

從經(jīng)濟邏輯來看：農地抵押(權)→擔保物權→→[1放權，2還權]→→[1承包權、經(jīng)營權、流轉權、抵押權…等權利束，2完整的所有權(含抵押權)]。所以土地制度不管怎么改革，農地抵押都是不可避免的問題。目前國內農地流轉中的抵押現(xiàn)象引人注目，這個問題的關鍵在于農地抵押的風險及預防機制。不難發(fā)現(xiàn)，“三位一體”農協(xié)(“三位一體”農協(xié)源于2006年浙江省瑞安市積極探索與實踐新型農村合作經(jīng)濟體系建設之路,瑞安市構建融合農民專業(yè)合作社、供銷合作社、信用合作社“三位一體”的綜合農協(xié),形成了以合作銀行、供銷聯(lián)社和農民專業(yè)合作社聯(lián)合在一起并且農戶參與其中的合作體系。習近平總書記(時任浙江省委書記)認為綜合農協(xié)“三位一體”的發(fā)展思路邁出了探索市場經(jīng)濟條件下的農村新型合作化道路的新步伐。)是一個行之有效的控制農地抵押風險的平臺。

一、農地抵押的現(xiàn)有模式

目前對農地經(jīng)營權抵押貸款及相關問題的研究已經(jīng)取得一定成果。史衛(wèi)民(2010)通過對國外農地抵押貸款模式的考察，*主要為美國模式、德國模式和日本模式。以及梳理總結我國農地抵押貸款的四種模式后，給出了完善立法及組織機構等建議。[1]賈洪文等(2012)做了類似工作，得出我國農民以農地抵押權獲得的貸款只能由類似國外土地銀行的職能機構來提供，而不能由商業(yè)銀行來提供。且認為，我國構建以農地使用權抵押貸款的農地金融模式，需要政府的大力支持和引導，以農民為投資主體，形成自上而下的發(fā)展思路。[2]于麗紅等(2013)通過對部分農村金融機構的實踐調查，分析了農村金融機構對開展土地經(jīng)營權抵押貸款的意愿，得出法律法規(guī)的限制是阻礙農村金融機構開展農地抵押貸款業(yè)務的主要因素。[3]蘭慶高等(2013)通過對遼寧省法庫縣305名基層農村信貸員調查數(shù)據(jù)的實證分析認為，由于農村土地生存保障功能很強、權利贖回難度大等原因使得金融機構篩選和監(jiān)督農戶變得更加困難，對農村土地經(jīng)營權抵押貸款意愿產生了負面影響，并進一步提出明晰農村土地產權、建立農村土地產權價值評估制度等建議。[4]張龍耀等

(2011)通過理論模型研究發(fā)現(xiàn)，農地產權和抵押制度改革不一定能夠提高農戶信貸可獲得性，只有那些經(jīng)營項目盈利能力較高和擁有足夠非農收入的農戶能夠獲得信貸條件改進，農地抵押不應亦不能成為解決農民貸款難的必由之路。[5]金媛等(2012)也持相似觀點，通過對江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平有差異的10個縣市598個農戶樣本為觀測對象，經(jīng)過基本的經(jīng)濟邏輯推演，認為農地抵押產權改革并不必然促進農地流轉，農地流入方意愿小于流出方意愿造成供求不匹配是農地流轉難以達成的重要原因；農業(yè)經(jīng)營項目的盈利空間的大小對農戶土地流入決策有重要影響。[6]曾慶芬等(2013)認為我國農村融資難的深層體制成因是城鄉(xiāng)二元結構，從而審視農村產權抵押績效應納入二元結構視角。受制于抵押信貸技術在城鄉(xiāng)之間使用的差異，短期內我國農村產權抵押的信貸供給績效將很有限，只能讓部分地區(qū)和群體受益。[7]左平良等(2012)認為我國農地抵押存在多元法理基礎。不僅現(xiàn)行物權法的內在邏輯暗含了農地抵押的法理可行性，而且從農民的社會保障法律義務、農民金融權利發(fā)展的意義，以及農地抵押的利益性質等方面來看，農地抵押也存在法理基礎。農地抵押的法理正當性，還要求國家僅在公益目的范圍以及農地抵押市場調節(jié)失靈的情況下才能去干預農地抵押關系。[8]

目前看來，農地抵押有四種發(fā)展模式，每種模式都有其內在的的優(yōu)勢與劣勢(見表1)，從這些

表1 農地抵押的四種模式表*上表中“工具”“過程”“評價”是筆者依據(jù)史衛(wèi)民(2010)等研究文獻整理而來，“經(jīng)驗分析”則是筆者對此進行簡要評議。

案例的實踐中可以發(fā)現(xiàn)他們各自的經(jīng)驗與操作的問題，從這些成功或失敗的案例中取長補短，有益于探索實現(xiàn)農地抵押的新形式。

上述探索表明，農地抵押的研究不能只是停留在制約因素和破解對策上。這種制度的成功與否在于其現(xiàn)實的生命力和內在的發(fā)展力。

在我國，農地抵押不具有法律層面上的合法性。但是，從政策層面上講，農地抵押又是允許的。既然農地抵押勢在必行，其風險預防機制的建立是農地抵押的前提條件?！叭灰惑w”綜合農協(xié)平臺，使農地抵押有所依歸，農地抵押風險可在“三位一體”農協(xié)內部化解。不僅如此，農地抵押制度在“三位一體”農協(xié)框架下獲得生命力，“三位一體”農協(xié)也因農地抵押制度的實行獲得發(fā)展。

二、農地抵押風險與預防機制

(一)農地抵押風險

任何制度的施行總是需要一定成本的。經(jīng)過成本-收益分析后，制度才能被決定施行與否。因而農地抵押制度的施行需要經(jīng)過一定的研究論證。理論與實踐又總是有差距的。所以成本-收益分析只能提供一個關于風險大小的結論。當期的收益遠遠大于成本時，我們說這項制度是可行的。風險與收益并不總是反比出現(xiàn)的。譬如，農地抵押制度是有風險的，經(jīng)過一定的制度設計，這種風險是可控的，而收益卻是整個經(jīng)濟結構的轉變和提升，因而農地抵押制度是值得予以施行的。這里要說明的是，并不是說因為農地抵押制度的預期收益是巨大的，所以得出其制度施行風險也是巨大的。農地抵押制度的施行風險總是對一定主體來說的。具體而言(見表2)，有政府風險，金融機構風險，農戶風險等。

表2 農地抵押制度施行前后風險對比表

有些風險是特別要注意的：糧食安全風險主要依據(jù)的是土地抵押流轉后，趨利性的農企傾向于附加值高的觀光農業(yè)等，而資本下鄉(xiāng)帶來的則是潛在的耕地流入。政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率。農地抵押自然進行，農協(xié)獨立運營，而直接負責地方經(jīng)濟的政府其決策不可避免地對兩者進行干預/引導。社會治理風險意指政府作為秩序提供者，在農地抵押中面臨農戶失地風險引致的治理風險。

1.政府的風險

(1)中央政府的風險

我國中央政府為國務院。對其來說，職權與責任為領導和管理全國的經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設，但由于地域廣大，情況差異巨大，所以其行為偏好是保守的。對于農地抵押制度——這一制度如何穩(wěn)妥地嵌入既有的制度體系，是個不小的挑戰(zhàn)。既然制度的嵌入是有風險的，這一統(tǒng)領全國經(jīng)濟工作的機構自然是傾向對農地抵押的擱置、延后。另一重要的事實——城鄉(xiāng)差異巨大——又決定了國務院必須有所作為。而且，因為城鄉(xiāng)二元的結構體制導致了經(jīng)濟工作開展的低效，經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸，所以國務院對農地抵押制度是折衷的，或者是穩(wěn)健的——開展試點。也就是說，中央政府的風險在于農地抵押具體實行的風險。[9]其政策缺口已經(jīng)打開，依照制度施行的路徑依賴，必將有更多的地區(qū)乃至全面推廣施行農地抵押制度，因而中央政府規(guī)避掉了(政治)風險。其要面對的是國務院內部職能部門是否適應市場經(jīng)濟的要求進行了相應的職能轉換。因為彼時面對的是農地抵押制度受益群體的對話要求。

(2)地方政府的風險

我國是單一制國家，實行下級服從上級，地方服從中央的民主集中制原則。決定了中央政府必須對農地抵押制度從政策層面給予相應的認可與支持，所以被準予試點的地方政府，是擁有一定的特權的，即與現(xiàn)行法律不相適應的基礎上，積極探索地方的經(jīng)濟問題解決之策。在體制機制等進行大轉軌的時期，這種法律擱置的情勢也許是無奈之舉。這就要求中央人民政府具有相當?shù)恼瓶啬芰?。這種內在的要求，加劇了中央政府集權的取向。因而，地方人民政府的風險在于農地抵押制度自身生長、發(fā)展運行的良好與否。當一地方由于各種利益主體行為指向零和博弈或者囚徒困境時，農地抵押制度會因此而運行不能。由于現(xiàn)行的政策傾向是加大地方政府對農地抵押制度(地方金融制度創(chuàng)新)的責任，所以高效率的行政機關會及時抽身，導致農地抵押制度遇到挫折時，問題的解決偏向陷入困境。這時的“清算”由于政策沒有法律穩(wěn)定，地方政府依法抗辯是不可能的。所以地方政府需要的是法律法規(guī)的保障，其風險在于其責任的規(guī)定。而責任的規(guī)定必定要施予其可靠的權力。相較于政策解釋上的上級政府優(yōu)勢，法律法規(guī)的保障是地方政府愿意持續(xù)推進農地抵押制度的關鍵。

2.金融機構的風險

由于農地產權和抵押制度改革不一定能夠提高農戶信貸可獲得性，考慮到農戶的風險類型和收入結構(包括農業(yè)收入和非農收入)，只有那些有高非農收入的低風險農戶才會愿意申請農地抵押貸款。我國金融機構，按地位和功能可分為四大類：第一類，中央銀行，即中國人民銀行。第二類，銀行。包括政策性銀行、商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行。第三類，非銀行金融機構。主要包括國有及股份制的保險公司，城市信用合作社，證券公司(投資銀行)，財務公司等。第四類，在境內開辦的外資、僑資、中外合資金融機構。本文主要指的是第二類和第三類，即銀行和非銀行金融機構。這類金融機構在農地抵押制度施行的制度環(huán)境下，由于其實行自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算，因而風險主要為市場風險、信用風險和操作風險。市場風險是市場主體天然的伴侶，所以農地抵押制度的施行為其業(yè)務拓展了市場也內含著帶來相應風險。操作風險類似。信用風險是指合同的一方不履行義務的可能性。由于所有的合約都存在違約的可能性，所以本來信用風險并不能成其為可以討論的風險。但農地抵押制度下，合同標的(物)的特殊性，其主要風險在于違約時賠償?shù)臐M足性。農地承載著錯位的社會保障功能，[10]致使農地抵押制度在現(xiàn)實生活中的遲遲不能推廣。在土地用途管制原則的基本制度下，土地流轉市場發(fā)育的完善與否直接決定了金融機構對農地處置的效率。因此金融機構面臨的風險主要是，農地轉讓市場的成熟與否。

3.農戶的風險

農戶是農地的占有者，使用者，收益者，處分者。前提是農戶享有完整的農地財產權。農戶作為一般經(jīng)濟人的理性，農戶在農地抵押制度施行的政策框架下，面臨著主要來自兩方面的風險：一是自然方面不可抗力導致的欠收；另一是金融機構由于破產等導致信貸獲得的不能。農業(yè)的弱質性決定了不管施行何種制度，農戶都面臨著風險，關鍵在于風險分擔機制的設計和構建。簡而言之，農戶的風險是亙古的，而農地抵押為其發(fā)展提供了一種可能。由于農戶在抵押談判中處于劣勢地位，容易采取一定的觀望態(tài)度來隱形的抵制抵押行為的發(fā)生，這也是一種客觀上的農戶風險，阻礙農地抵押契約的發(fā)生。

(二)預防機制——基于“三位一體”農協(xié)平臺

農地抵押制度的施行展現(xiàn)了一種對農民“賦權增益的可能性”。而風險是開展任何一種事業(yè)都面臨的困擾?！叭灰惑w”綜合農協(xié)建構了合作銀行、供銷聯(lián)社和農民專業(yè)合作社聯(lián)合在一起的多中心公共行動體系。它既是三類合作組織的“三位一體”，也是三重合作功能的“三位一體”——由農民專業(yè)合作社解決農業(yè)產業(yè)的技術問題，由供銷合作社解決農業(yè)生產中的市場問題，由農村合作銀行解決農業(yè)生產中的資金問題。[11]任一組織的成立目的大都不外乎成本的降低或利益的滿足。比如企業(yè)作為社會生產組織，是為了尋求交易成本的極小，減少出于自愿公平協(xié)商等的市場買賣程序。那么“三位一體”大農協(xié)是怎樣性質的組織呢？是獨立的企業(yè)法人么？那么其組織權力是否具有企業(yè)那樣集中的權力呢？怎樣運作？(見圖1)。

圖1 農地抵押制度風險化解程式圖

上圖直觀體現(xiàn)“風險-中介-化解”程式。“經(jīng)由”綜合農協(xié)的三大重要部門來應對農地抵押制度主要的潛在風險。供銷社的市場化改革、去政府化，是一種克服政府失靈的嘗試，以期具有更好市場靈敏度。農地抵押對農戶具有信貸配給問題?！敖?jīng)由”農協(xié)的專業(yè)合作社能更好地獲得資金。當然，農地抵押制度施行后，處置的便捷提升了農戶的資信。這兩條途徑是互為補充關系。且整體增強了信貸獲得能力。農戶風險在農協(xié)體系基本能獲得一攬子解決，前提是農協(xié)堅持貫徹“合作”原則。

斯密發(fā)現(xiàn)的社會專業(yè)分工，表明分工是一種歷史的、經(jīng)驗的產物。后人出于術業(yè)有專攻的社會經(jīng)驗集成，分工-合作便表示為一種有意識的活動。農民專業(yè)合作社、農村信用合作社以及供銷合作社等便是合作目的和組織目標各異的產物。合作何以可能？三社合作何以可能？[12]“三位一體”農協(xié)只有作為一個互利合作組織，才能持久地進行下去。農協(xié)各社只有光明正大地出于自利的動機和合作的誠信才能良好地運行下去。即只有“三位一體”大農協(xié)充分地獨立自主，需要政府卻不依靠政府，政府這一公權力著力維護社會公平正義，才能保障鄉(xiāng)村社會的善治與文明。

1.實現(xiàn)供銷社的顯功能與隱功能

因為農地抵押帶來的準所有權猜想，導致的中央政府(意識形態(tài))風險，由試點的推行規(guī)避掉了；而地方政府的法律風險也因為農地制度法律體系的建立與完善而減小，所以農地抵押制度運行對政府而言的風險僅在于其作為一項制度運行的良好與否。*其作為社會的一項制度，作為市場經(jīng)濟體制內的一項制度，只有在運行失靈的情況下，政府才有介入的合法性與正當性。同市場經(jīng)濟體制下其他所有制度一樣。重點是討論怎么處理好政府在農地抵押制度框架下的行為邊界。

供銷社作為政府參與最為深入的合作社，其事實上享受著政府公共權力的便利，也承受著改革的壓力，是大農協(xié)里最需要穩(wěn)妥處理好政府-市場關系的組織單位。因為農地抵押制度推行的整體演進方向是土地流轉的集中，因而供銷社的交易對象是減少的，假若沒有其他市場主體的參與，農戶的交易轉移的受限，那么有復歸統(tǒng)購統(tǒng)銷的可能。更根本的是，供銷社的全稱是供銷合作社，其靈魂是“合作”，是一種農戶/社員的自發(fā)行為，這種社會組織體的演進是否需要政府的參與是值得思考的。例如美國的農民合作經(jīng)濟組織內部完全按照企業(yè)化方式運行，政府的支持表現(xiàn)為立法和資金支持，并沒有特別的行政性公共機構管理合作社。這是其一。其二，采用“風險—中介—化解”的程式分析農地抵押風險怎么在農協(xié)內部消解。關鍵之處在于仔細把握好“經(jīng)由”。這里完整表述為“XX風險經(jīng)由YY中介得以解決ZZ問題”。風險是研究預估，真正切實了解到是“中介”這一環(huán)。農地抵押制度得以持續(xù)健康存續(xù)，藉由農協(xié)良性運轉來體現(xiàn)。

回溯農地抵押制度的設立初衷，是解決農用資金匱乏，盤活農村生產要素，緊接著面臨的是失地農民增多帶來的社會治理風險。農地抵押析出農村剩余勞動力，農村剩余勞動力的流向，在城鎮(zhèn)化進程加快的現(xiàn)階段，更多地是進城務工，同時有部分毫無疑問地進入農業(yè)產業(yè)的社會化服務性行業(yè)。供銷社參與農地抵押行為當中，最主要的角色即為前期的市場對接以及后期的服務保證。村民在農地抵押后，供銷社利用自身的市場渠道，為土地接受方提供信用良好的承包者或承包企業(yè)，使得種植大戶有地可用，閑散的土地資本得到規(guī)?；吓c經(jīng)營，實現(xiàn)農村經(jīng)濟的合作式、規(guī)模式發(fā)展。而將土地抵押出去的農戶在得到抵押款的同時，供銷社可以給予一定的信息幫助，為其資金找到一個良好的投資發(fā)展項目，這也是對抵押款實行后續(xù)監(jiān)督的一個保障。在后期時，對于那些不愿意將抵押款用在投資或者二次創(chuàng)業(yè)上的農戶，供銷社應發(fā)揮其市場對接優(yōu)勢，為其尋求適宜的務工崗位或者提供相關的務工咨詢服務，達到服務“三農”的目的?？偨Y來說，證明自身價值——流通、連接市場——的“顯功能”外，供銷合作社提供了新的就業(yè)機會——這一“隱功能”，其可以很好的發(fā)揮信息中介的作用(見圖2)。

2．成立專項金融對接部門

“三位一體”農協(xié)作為促進農村經(jīng)濟發(fā)展的農村經(jīng)濟治理公共服務平臺，為形成“農村信用社(商業(yè)銀行)——農協(xié)——農戶”的資金借貸模式，必須發(fā)展“三位一體”農協(xié)擔保體系，滿足農戶生產發(fā)展需求。農協(xié)為社團法人，而“三位一體”內農協(xié)設定了一種中介實體，因而農協(xié)與信用合作社究竟是何種關系和對接的運行模式是什么，是一個值得深究的問題。[13]農村信用合作社在農地抵押制度施行的政策框架下如何應對農地抵押風險？一般農戶由于農地抵押的推行，增大了信貸獲得的可能性。而農戶組成的農民專業(yè)合作社較一般農戶資信更優(yōu)。因為農地初始抵押權人以金融機構為主，或者信用合作社或者銀行，所以對于債權人來說，其風險的化解在于抵押品的取得與可處置。這也是本文研究農地抵押新形式是否可實行的前提條件。

圖2 供銷社功能圖

信用社的社員由于也是專業(yè)合作社的成員，所以在農地抵押制度下，農戶“經(jīng)由”農協(xié)在信用社取得資金，按期還款則相安無事，如若經(jīng)營失敗，不能按時足額歸還借款，那么農地抵押的實現(xiàn)或者權利人就是信用社。而信用合作社是農協(xié)下的一個重要部門，因而信用合作社所占有的農地成為同為農協(xié)下專業(yè)合作社經(jīng)營、耕種的潛在來源。也就是說，農地抵押經(jīng)由信用社(農協(xié))，堅持了農地農用的原則。此外，信用社的出租(處置的方式之一)，為農民專業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營提供了更加現(xiàn)實和便捷的條件。

信用社作為農地抵押行為中的一個環(huán)節(jié)，可以大大節(jié)約農民自己在市場抵押中的風險與成本，同時這也是信用社完成“三農”任務的一個重要環(huán)節(jié)。針對農戶抵押地域分散、規(guī)模較小以及時間難以集中的特點，以任務繁多的信用社整體來承擔這項任務顯然是不可能的，低效率的，必須建立一個靈活高效的部門來承擔這樣的職能，農協(xié)中的信用社可以專門成立農地抵押資金放貸機構，專門對接農戶農地抵押后抵押款的取得。同時這個部門也可以通過信用社的渠道更好地與其他商業(yè)抵押公司或者商業(yè)銀行取得聯(lián)系，為農民提供多方的抵押渠道，尊重農民的選擇自由權。并且獲得的抵押土地也可以進行農耕放貸，為愿意進行規(guī)模性承包的土地進行貸款支持，充分激活農村的金融市場。最終形成“農戶參與合作社——合作社成為農戶代言人——信用社與合作社實行談判對接——在合作社談判前提下，信用社針對農戶進行農地抵押”的這樣一個循環(huán)農地抵押系統(tǒng)，這個系統(tǒng)是在“三位一體”綜合農協(xié)這樣一個大框架下運行的，農協(xié)穿插在每個環(huán)節(jié)當中(見圖3)。

圖3 信用社功能圖

3.發(fā)揮專業(yè)合作社技術載體作用

農民專業(yè)合作社是在農村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農產品的生產經(jīng)營者或者同類農業(yè)生產經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。農民專業(yè)合作社的技術取得的邊際成本隨農戶/社員人數(shù)的增多而迅速降低。而農地抵押的演進趨勢是土地流轉的集中，進而形成一定規(guī)模經(jīng)營。所以這里要解釋的是，因為農地抵押制度帶來的土地集中的可能，因而地區(qū)農戶數(shù)是減少趨勢的，所以農民專業(yè)合作社的關聯(lián)土地是在更大范圍內展開的。[14]也即農業(yè)技術推廣站的所需數(shù)量是減少的，服務對象是減少的，而對象的技術獲得質量是提高的。并且經(jīng)營規(guī)模的擴大，導致技術的推廣成本整體相對減少，并且在技術的利用深度方面獲得加強。農戶應對自然災害的能力增強，因而，農地抵押有降低農戶經(jīng)營風險的可能。

農地抵押的可持續(xù)實現(xiàn)，關鍵在于經(jīng)營規(guī)模性抵押土地的農戶是否能給予抵押者或者中介人一定的經(jīng)營安全感。既經(jīng)營土地人的經(jīng)營活動是否具有未來的可持續(xù)性，能否提供一個穩(wěn)定的經(jīng)營計劃，使得抵押土地的農民以及中介人認為抵押出去的土地可以實現(xiàn)經(jīng)濟收益，最直觀的保證就是種植農戶必須具有一定的經(jīng)營名氣，或者可以提供一些證明經(jīng)營可盈利的保證，再或者說可以提供其他的資本抵押，以穩(wěn)定“民心”——抵押人與中介人的安全感。為此，耕作與經(jīng)營技術的提高成為了經(jīng)營安全的必要保證，專業(yè)合作社作為發(fā)展合作經(jīng)濟的技術支撐，可以為種植大戶提供專業(yè)的技術支持?？梢酝ㄟ^開展技術小組下鄉(xiāng)，有償或無償技術服務等來提高農戶的技術水平。

在此，“雙重”點對點技術服務是保證抵押實現(xiàn)的前提，通過農協(xié)牽線，尋找適合的專業(yè)技術人員以及管理技術人員兩種人員，通過與每一個種植大戶的點對點服務，來實現(xiàn)“雙重”的技術服務對接，并且由于規(guī)模的擴大導致種植者的減少，這也是實現(xiàn)這種模式的前提條件。雙渠道的技術人員支撐指的是從技術以及管理層面的救助，即技術人員幫扶種植企業(yè)與種植大戶的農業(yè)生產技術提高，而管理技術人員重在幫助他們管理各自的農業(yè)產業(yè)，為他們再生產、銷售等方面出謀劃策。這種“雙重”技術服務具體而言，即在經(jīng)營前期，農協(xié)選取最優(yōu)的技術人員與管理人員，將其提供給種植主體，以幫助其前期發(fā)展。但是由于前期種植戶很難支付起技術人員的聘用費用，在此可以由農協(xié)進行前期的技術補助，當種植企業(yè)開始盈利時再由企業(yè)或者種植大戶自行承擔技術人員的聘用，這時的農協(xié)就只用起一個牽線的作用，成為技術服務的橋梁(見圖4)。

圖4 農協(xié)“雙重”服務流程圖

三、政策建議

“三位一體”綜合農協(xié)是一種具有強大生命力的新生事物，是農地抵押施行風險被化解的有效機制。農民專業(yè)合作社、農村信用合作社以及農村供銷合作社等發(fā)軔自底層群眾，是社會自組織發(fā)育的成果。根據(jù)組織變革理論，農地抵押制度嵌入既有的市場經(jīng)濟制度，需要完善“三位一體”綜合農協(xié)發(fā)展的制度以及組織架構，以便預防農地抵押風險的出現(xiàn)。

(一)確立“三位一體”農協(xié)的法律地位

作為農地抵押風險的預防機制，大農協(xié)自身的安全與否直接決定了農地抵押風險的可控程度。大農協(xié)的社員大部分主要是農民，因而信息不對稱引發(fā)的信息獲取成本是傾向于低的。而政府推行或者政府介入等引發(fā)的協(xié)商成本是耗損財政的。所以，大農協(xié)需要的(主要)不是政府的財政支持，而是制度地位的尊重，是從法律層面的確認。在主體性確認這一前提條件上，不給予應有的法律確認，會導致農地抵押制度的系統(tǒng)性風險。具體而言，擴大“三位一體”農協(xié)的試點性開放，將農協(xié)的法律確認交由地方政府，中央政府僅僅把握農協(xié)試點的審批工作，具體農協(xié)定位的問題由地方政府根據(jù)實際情況而定。權利下放，將農協(xié)的法律義務由基層政府乃至村委管理，上層政府依法行使監(jiān)督職能。

(二)加速推進供銷社市場化改革

預防機制自身也面臨著健康運行的問題，辨認出“三位一體”大農協(xié)的薄弱環(huán)節(jié)顯得尤為重要。對于組織運行的架構問題，不管是政府的三權分立，還是股份企業(yè)的三會制度，要求的都是權力的均衡和制衡。由于農民專業(yè)合作社和農村信用合作社在社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進程中，市場化程度較高，所以與政府最近的供銷社成了需要及時改革的“落后分子”。供銷社改革雖然在近些年取得了一些可喜的成績，但是其改革步伐遠遠落后于農村的現(xiàn)代化進程，使得供銷社淪落成為一種吃老本的政府組織，很難與最新的市場資源相匹配。為此，應在供銷社中建立一定市場開拓部門，專門代表農民去與市場中的主體進行談判，提升農民的主體地位。此外，在發(fā)展過程中可以對一些有前途但是正在起步的產業(yè)提供一定的市場信息乃至資金的支持，并后續(xù)簽訂合同，保證其發(fā)展起來時反哺供銷社，使得供銷社能更好的為農地抵押進行服務。

(三)區(qū)分鄉(xiāng)村治理“公”“私”關系

大農協(xié)的體制機制下，農戶社員是最具穩(wěn)定性的治理主體。而各種財產關系顯然就是需要認真對待的治理客體。由于農地抵押是土地承包經(jīng)營權(或者所有權)的權利派生，所以在農協(xié)架構下，主要處理的是農戶——農協(xié)、農戶——專業(yè)合作社、農戶——信用合作社、農戶——供銷合作社、農協(xié)——專業(yè)合作社、農協(xié)——信用合作社、農協(xié)——供銷合作社的主體間關系。簡言之，就是個人與組織、組織與組織的權利義務關系。農地抵押關系本質上屬于一種私人之間的利益關系，因而主要應由市場去調節(jié)，農地抵押規(guī)范主要應是任意性規(guī)范而不是強行性規(guī)范。[15]國家介入農地抵押關系的唯一理由是這種農地抵押關系已經(jīng)涉及社會公共利益。而這一介入的具體方式，既可以是國土資源部下職能部門的行政處罰，也可以是檢察院的公訴。

(四)保證抵押土地的進出自由

在保證農地抵押風險的同時，還必須保證農戶抵押土地的自由權。不能為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟而強制農民進行農地抵押；農民土地抵押必須尊重接受土地方的權利，不僅僅實現(xiàn)單方的抵押意愿；承包土地方只要在農業(yè)種植范圍內的種植行為，必須得到充分的尊重。自由并不代表是任意的行為，當土地抵押后，一切應該按照抵押合同條款進行，不能使農民在行使絕對自由權的時候損害到種植戶的利益。因此，在抵押條款中，應嚴格簽訂時間限制，杜絕時間界定不明確而造成雙方利益的損害。

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(責任編輯：廖才茂)

Analysis of Agricultural Land Mortgage Risks and the Preventive Mechanism:from the Perspective of “Three-in-One” Integrated Agricultural Associations

HU Zhen-hua YU Miao-xi LI Bin

(SchoolofBusiness,WenzhouUniversity,Wenzhou,Zhejiang325035,China)

The circulation of agricultural land is an important link of the modernization process of agriculture,farmer and rural area.At present,the mortgage phenomenon in the circulation of agricultural land catches much attention,and the key issue is the risks in the mortgage of agricultural land and the preventive mechanism.Thanks to the intrinsic organizational capacity,the integrated agricultural associations with independent operating system are able to resolve such risks.The “risk-medium-resolution” procedure shows that the integrated agricultural associations can assume the related risks.This paper,from the starting point of “three-in-one” agricultural associations,summarizes a preventive mechanism that helps us realize the mortgage of agricultural land through the channel of cooperatives,supply & marketing cooperatives,and credit cooperatives.

agricultural land mortgage risks;preventive mechanism;“three-in-one” integrated agricultural associations

2014-06-04

胡振華(1964—)，男，江西湖口人，管理學博士，美國西敏大學商學院、猶他大學經(jīng)濟系訪問學者，現(xiàn)任溫州大學商學院黨總支書兼副院長，溫州大學國民經(jīng)濟研究所所長，溫州大學甌江特聘教授，研究方向為制度經(jīng)濟、合作經(jīng)濟；余廟喜(1992—)，男，江西九江人，溫州大學商學院研究生；李斌(1990—)，男，山西臨汾人，溫州大學商學院研究生。

國家社會科學基金重點項目“‘三位一體’農協(xié)機制改建研究”﹙項目編號：11AJY007﹚、溫州市高層次人才重點創(chuàng)新技術項目“基于區(qū)域差異性的選擇性激勵與共容性組織的農村耕地保護多主體同目標行動研究”(溫人社發(fā)〔2013〕209號)的階段性成果。

F301.1

A

1674-0599(2014)04-0101-10