□ 董沐夕

本文中的“黨”和“政”均采用狹義上的概念，“黨”僅指作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，“政”僅指作為行政機(jī)關(guān)的人民政府，因此，黨政關(guān)系在本文中被界定為中國共產(chǎn)黨與人民政府之間的關(guān)系。

一、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后對黨政關(guān)系的改革探索從未間斷

我國的黨政關(guān)系淵源于土地革命戰(zhàn)爭時期的“黨政合一”。“黨政合一”廣義上是指政黨直接代替人民群眾控制公共權(quán)力的模式；狹義上是指政黨直接包辦代替政府行使其職權(quán)的模式。雖然政黨與政府在靜態(tài)的設(shè)置上是相互分開的，但執(zhí)政黨作為國家政治生活的決策核心，其權(quán)威凌駕于政府之上，在實際的運作過程中，卻表現(xiàn)為政黨直接要求和命令政府的行為，黨委高度集權(quán)、以黨代政、黨政不分。盡管“黨政合一”在特定歷史時期有其生存和發(fā)展的土壤，但這種黨政關(guān)系模式的運行畢竟是以損害一定程度上的民主權(quán)利為代價的，因此，我們對黨政關(guān)系模式進(jìn)行的探索和改革從未間斷過。

從新中國成立到70年代末，總體來說，我國沿用了土地革命時期的“黨政合一”。新中國的成立標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨正式成為了執(zhí)政黨，自此，黨政關(guān)系如何處理也成為了我國政治生活中的關(guān)鍵問題。根據(jù)黨政相對分離的原則，中國共產(chǎn)黨從新中國成立到1953年之間制定的黨政關(guān)系理論是正確的，并且在實踐中得到了貫徹實施。但從1953年開始，我國處理黨政關(guān)系的實踐與指導(dǎo)理論之間又開始背道而行，黨組織又開始越來越多地直接干涉甚至取代政府機(jī)關(guān)的工作，“以黨代政”的現(xiàn)象逐步開始泛濫。尤其在經(jīng)歷了1957年的反右斗爭擴(kuò)大化之后，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)開始被扭曲，高度集權(quán)造成政府的權(quán)力不斷向黨委集中，黨政關(guān)系發(fā)展開始變形，“以黨代政”的現(xiàn)象開始了更大范圍的泛濫。直至“文化大革命”及其前后一段時間，黨的高度集權(quán)最終走向了極端，完全混淆了“黨”與“政”之間的區(qū)別，在“踢開黨委鬧革命”的口號下，致使黨的領(lǐng)導(dǎo)也陷入了癱瘓狀態(tài)?！拔幕蟾锩敝薪⑵饋淼摹案锩瘑T會”，取代了各級黨委政府，將所有國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力和職能包攬于一身，成為了一個集所有權(quán)力于一體的龐大的全能機(jī)構(gòu)。由此，憲法與法律均失效了，國家機(jī)器失靈了，黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重削弱，黨的威信受到了極大的損害，黨政關(guān)系發(fā)生了畸變，從實質(zhì)看是我國國家領(lǐng)導(dǎo)體制的一次倒退。

改革開放后理論界逐步形成共識：以黨代政、黨政不分的黨政關(guān)系是高度集權(quán)體制的產(chǎn)物。我國的改革是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起步的，從黨的十一屆三中全會開始，我國開始了對計劃經(jīng)濟(jì)的改革，從計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔，到社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，十四屆三中全會由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，這一改革在極大地推動著社會主義經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的同時，也逐步地顯露出了“以黨代政”的弊端，比如，造成了國家管理的“雙軌制”，黨的執(zhí)政成本浪費嚴(yán)重；使政府的角色定位陷入困境，行政成本居高不下。鑒于此，與經(jīng)濟(jì)體制改革相同步，中共中央開始著手引導(dǎo)黨政關(guān)系向“黨政分開”的方向轉(zhuǎn)化。從黨的十一屆三中全會明確提出應(yīng)該“認(rèn)真解決黨政企不分,以黨代政,以政代企的現(xiàn)象”開始，尤其是從黨的十三大報告指出:“政治體制改革的關(guān)鍵是黨政分開”之后的一段時期內(nèi)，開始強(qiáng)調(diào)實行“黨政分開”。這一時期的“黨政分開”，首先，體現(xiàn)為黨和政府在職能上的分開；其次，體現(xiàn)為黨不直接向政府下命令或具體管理政府的工作；再次，體現(xiàn)為對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及國家公務(wù)員進(jìn)行分類管理；最后，體現(xiàn)為黨的紀(jì)委與行政監(jiān)察分置，黨的紀(jì)委集中精力管黨風(fēng)、黨紀(jì)而不直接插手處理政紀(jì)問題。由此可見，“黨政分開”的改革直指黨過分集權(quán)這一弊端，行為是積極的，是符合中國特色社會主義民主政治的發(fā)展潮流和趨勢的。但是，在實踐中這一改革具體應(yīng)如何落實，黨政關(guān)系應(yīng)如何規(guī)范等方面尚缺乏深入的探討，改革的可實施性還有待探索。經(jīng)過較長時間的探索與實踐，人們發(fā)現(xiàn)“黨政分開”只是針對“黨政不分”而提出來的一個形象化的概念，其實，在現(xiàn)有的國情和條件下，“黨”和“政”是不可能完全分置的，兩者一旦完全分開，對于以執(zhí)掌政權(quán)為最終目的政黨來說也就失去了存在的意義?！啊h’和‘政’之間,應(yīng)當(dāng)是宜分則分,宜合則合,而不宜籠統(tǒng)地講‘黨政分開’”①朱光磊、周振超：《黨政關(guān)系規(guī)范化研究》，《政治學(xué)研究》，2004年第3期。。“在新的歷史時期,黨政關(guān)系的制度安排的理想狀態(tài)是黨與國家在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合,而不是簡單的黨政分開。”②林尚立：《黨政關(guān)系建設(shè)的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。

1997年黨的十五大報告提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，并指出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動”③《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社，2000年版，第31頁。。在依法治國的大背景下，我國開始對黨政關(guān)系進(jìn)行法制化改革。之后，黨的十六大報告在闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式時指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)?！雹堋妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年版，第559、26頁。另外，還對黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范，指出：“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能?！雹荨妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年版，第559、26頁。黨的十七大報告強(qiáng)調(diào):“堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”；“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益”。⑥《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009年版，第22頁。黨的十八大報告再次強(qiáng)調(diào)：“法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”⑦胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第27頁。由此，對黨政關(guān)系的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度。

二、新時期優(yōu)化黨政關(guān)系仍“任重而道遠(yuǎn)”

我國的黨政關(guān)系正日趨規(guī)范，黨由直接領(lǐng)導(dǎo)向間接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變，黨主要加強(qiáng)政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，堅持依法執(zhí)政；政府自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，履行法定職能，堅持依法行政。但在具體實踐中存在問題尚多,對黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，就是要從“黨政關(guān)系法制化”階段，朝著黨政關(guān)系實現(xiàn)“法治化”而努力。

優(yōu)化黨政關(guān)系，首先是要明確黨的職能是領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。“領(lǐng)導(dǎo)”和“執(zhí)政”是兩個不同的概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是馬克思主義政黨對中國特色社會主義事業(yè)的引導(dǎo)和向?qū)ё饔谩！耙话銇碚f,黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為在國家政權(quán)之外、通過非執(zhí)政手段和非政權(quán)途徑率領(lǐng)人民為某項目標(biāo)而奮斗。這就是說,即使黨沒有取得對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo),也并不影響黨實現(xiàn)對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)?！h為了實現(xiàn)對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo),主要依賴說服、宣傳、引導(dǎo)、示范、領(lǐng)先實踐、組織行動等手段?！雹購埡闵剑骸吨袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國社會科學(xué)》，2004年第1期。依靠黨制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策，依靠廣大黨員的模范行動，因此，領(lǐng)導(dǎo)職能主要表現(xiàn)為一種政治動員力，其實也不是靠對人民群眾的強(qiáng)加，也不是國家法律的規(guī)定，更不是國家強(qiáng)制力的威懾，而是靠廣大人民群眾的普遍認(rèn)同和自覺追隨。這種政治動員力既可以在國家體制內(nèi)實現(xiàn)，也可以在國家體制外實現(xiàn)。對于中國共產(chǎn)黨來說，它在取得執(zhí)政地位前就開始施行領(lǐng)導(dǎo)職能，在事實上領(lǐng)導(dǎo)著中國的革命。在取得全國執(zhí)政地位后，在國家體制之內(nèi)，黨更加注重全面領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以后，既堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要進(jìn)行政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨執(zhí)政是指黨執(zhí)掌國家政權(quán)。從政治學(xué)理論看，對于執(zhí)政職能而言，政黨執(zhí)政主要是指在國家政治體制之內(nèi)，政黨通過一定方式進(jìn)入國家權(quán)力體系并躍居主導(dǎo)地位的政治治理模式。政黨執(zhí)政職能只能在國家體制之內(nèi)，借助于國家權(quán)力并經(jīng)由國家法律來實現(xiàn)，其基本特征是一種政治干預(yù)。對于中國共產(chǎn)黨而言，執(zhí)政是歷史的選擇、人民的選擇，其執(zhí)政職能的發(fā)揮是從取得執(zhí)政地位之后開始的，是中國共產(chǎn)黨通過國家權(quán)力系統(tǒng)執(zhí)掌和運用國家權(quán)力的行為。首先，在活動形式上，黨的執(zhí)政活動要受到法治的規(guī)范和約束；其次，在執(zhí)政的對象上，黨執(zhí)掌的主要是國家政權(quán)；再次，在執(zhí)政的內(nèi)容上，執(zhí)政活動主要是圍繞著對立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的掌握、控制和運用等具體問題而展開的?？梢?，對于中國共產(chǎn)黨而言，它在實際的政治生活中承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政兩種不同的職能。

優(yōu)化黨政關(guān)系，還要明確政黨與政府之間到底是什么關(guān)系。政治學(xué)理論認(rèn)為，現(xiàn)代世界各國大多是由政黨來執(zhí)掌國家政權(quán)的，政黨的性質(zhì)決定了只有掌握了國家政權(quán)成為了執(zhí)政黨，才能將其政治綱領(lǐng)轉(zhuǎn)變成國家法律和政策，把其所代表的階級意志上升為國家意志并通過國家強(qiáng)制力保證實施，從而實現(xiàn)其階級利益。但是，執(zhí)政黨是代表一定的階級、階層的利益集團(tuán)，代表的是特定階級的利益，而政府是代表全體人民行使國家權(quán)力的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表的是全體人民的利益。執(zhí)政黨同政府性質(zhì)的這種不同,決定了執(zhí)政黨只能通過合法途徑將其部分先進(jìn)的意志轉(zhuǎn)變?yōu)榉珊驼吆鬂B透到政府的活動中，執(zhí)政黨是不能代替政府直接行使行政管理職能、發(fā)號施令的。中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，是中華民族和中國人民的先鋒隊。黨代表最廣大人民的根本利益，除此之外毫無自身的私利；中國政府是全心全意為人民服務(wù)的人民政府，兩者在代表人民利益和為人民服務(wù)上是一致的。對于黨與政府的關(guān)系來說，一方面,黨對政府進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，政府要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面,黨不能對政府直接發(fā)號施令，因此政府對于黨來說又具有相對的獨立性。相對獨立性與自覺接受領(lǐng)導(dǎo)之間是相輔相成的，但兩者的關(guān)系如果處理不好，黨和政府之間也往往會產(chǎn)生一些不和諧因素，這些不和諧因素要求我們重新審視和思考黨和政府之間的關(guān)系。

在全面深化改革的新時期，有必要將黨政關(guān)系納入法治框架之下進(jìn)一步理順。從黨政關(guān)系的視角看，依法治國是要“在黨政關(guān)系不斷法治化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實現(xiàn)黨政關(guān)系科學(xué)化。” 依法執(zhí)政是指黨通過制定大政方針、提出立法建議、使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，并通過推薦干部經(jīng)法定程序進(jìn)入國家職能權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)掌權(quán)力，支持和保證人大、政府、司法機(jī)關(guān)依法履行職能，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力,對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。其實質(zhì)是以憲法和法律來規(guī)范政治權(quán)力的運行和使用、以限制政治權(quán)力來保障人民權(quán)利。對于法治框架內(nèi)的黨政關(guān)系而言，中國共產(chǎn)黨承擔(dān)著對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌職能，是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)掌者。因此，黨的十八大要求全黨要“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”②胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。。黨的十八屆三中全會提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”③《中共十八屆三中全會在京舉行》，《人民日報》2013年11月13日。。

第一，通過法治對黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，鞏固黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位是根本前提。中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位是由黨的性質(zhì)和歷史使命決定的。我國黨政關(guān)系的歷史發(fā)展證明，只有堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政關(guān)系才能在改革中得到發(fā)展和完善。但中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位并不是亙古不變、一勞永逸的，要使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到鞏固，落腳點就是要通過創(chuàng)建學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨，不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，政黨建設(shè)的著力點在于：進(jìn)行政黨的理論創(chuàng)新，增強(qiáng)政黨理論的導(dǎo)向能力和說服能力；制定明確而積極的政黨綱領(lǐng)，增強(qiáng)政黨的社會感召能力和影響能力；加強(qiáng)政黨的組織建設(shè)，增強(qiáng)政黨的組織凝聚能力和戰(zhàn)斗能力；提高黨員和干部的質(zhì)量，增強(qiáng)政黨的實踐模范能力、作風(fēng)感召能力和反腐倡廉能力；擴(kuò)大黨的階級基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨對社會新生力量的吸引能力和整合能力；革新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高政黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力；此外，政黨建設(shè)還包括提高政黨籌集與管理經(jīng)費的能力、適合媒體社會的交流能力、政黨外交能力等。①王韶興：《政黨政治論》，濟(jì)南:山東人民出版社，2011年版，第245-272頁。

第二，通過法治對黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，改善黨的執(zhí)政方式是關(guān)鍵所在。中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，其執(zhí)政權(quán)主要包括以下幾個方面：一是在政府職務(wù)任命方面，實行“黨管干部”的原則。在我國，從中央到地方的各級、各類領(lǐng)導(dǎo)干部均由黨組織嚴(yán)格按照黨制定的干部路線、方針和政策進(jìn)行統(tǒng)一推薦、選拔和任用，并對各級、各類干部進(jìn)行分類分層管理、教育和監(jiān)督。二是在政府政策制定方面,黨處于核心地位。國家最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院在制定新的政策時，一般都要事先提交中國共產(chǎn)黨中央政治局或其常務(wù)委員會進(jìn)行討論并進(jìn)行修改，中國共產(chǎn)黨以建議的形式提交全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審議，審議通過后由設(shè)在政府機(jī)構(gòu)中的黨組織及其在政府部門中任職的黨員來保證黨的方針政策的貫徹落實,并對政府制定和執(zhí)行政策的過程進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。三是黨通過法定程序?qū)Ⅻh的意志上升為國家的意志。通過調(diào)查和黨內(nèi)決策程序，就關(guān)乎國家發(fā)展的重大決策以建議的形式向全國人民代表大會或其常務(wù)委員會提出，建議的審議通過之后，才交由國務(wù)院貫徹執(zhí)行。當(dāng)前，要進(jìn)一步鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，就必須使黨的執(zhí)政方式朝著科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的目標(biāo)發(fā)展。其中，科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政必須通過依法執(zhí)政才能實現(xiàn)，這就要求將黨的執(zhí)政行為納入到法治的范圍內(nèi)。

第三，通過法治對黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，確立憲法的最高權(quán)威是邏輯起點?！拔鞣絿蚁扔袘椃ê笥姓h的事實使政黨政治只能在憲法框架內(nèi)才能取得合法性,而在后發(fā)國家中往往是由政黨領(lǐng)導(dǎo)民族國家的建立和民主政治的建設(shè)，由此導(dǎo)致政黨政治的出現(xiàn)先于憲政制度的產(chǎn)生的事實,因此后發(fā)國家立憲政治發(fā)展過程中要處理權(quán)與法的關(guān)系問題,而且面臨著黨與法的關(guān)系”②潘偉杰：《現(xiàn)代政治的憲法基礎(chǔ)》，上海:華東師范大學(xué)出版社，2001年版，第33頁。。對于我國這個后發(fā)國家來說，由于長期以來依靠黨的政策進(jìn)行執(zhí)政等原因而使黨的政策與我們國家的法律之間沒有明確的地位高低之分，因此，黨內(nèi)的一些干部習(xí)慣于直接將黨制定的政策用于治理國家，而僅將法律當(dāng)作黨的政策的變相形式或者輔助工具。這樣的定位看似法律是服從于黨的政策的，但事實是，憲法具有最高權(quán)威，黨的政策是要服從于憲法和法律的。毛澤東曾經(jīng)指出:“不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法?！雹邸睹珴蓶|選集》(第二卷)，北京:人民出版社，1991年版，第735頁。我國憲法明確規(guī)定:“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”所以，雖然憲法和法律的制定不能脫離黨的政策的指導(dǎo)，但是只有憲法才是最高權(quán)威。在執(zhí)政過程中，黨只有通過間接方式將自己的綱領(lǐng)政策上升為國家法律，才能交由政府去貫徹執(zhí)行。

第四，通過法治對黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，建立建全相關(guān)法律體系是基本要求。改革開放以來，盡管我國的立法工作取得了重大進(jìn)展，中國特色社會主義法律體系的框架也已基本形成，但也必須承認(rèn)我國的法律體系仍需進(jìn)一步完善。對于規(guī)范黨政關(guān)系的法律而言，其不完備首先表現(xiàn)為調(diào)整黨政關(guān)系的法律的缺失，其次表現(xiàn)為已有的調(diào)整黨政關(guān)系的規(guī)定太過抽象化和原則化，缺乏實際的可操作性。對此，貫徹依法治國要求必須要建立健全調(diào)整和規(guī)范黨政關(guān)系的法律體系。憲法作為具有國家最高權(quán)威的根本大法，是規(guī)范黨政關(guān)系的最為根本的保障。當(dāng)然，憲法只是從宏觀角度規(guī)定一些根本性、方向性的原則。作為具體規(guī)范，法律要在憲法的指導(dǎo)下從微觀的角度對黨政關(guān)系做出細(xì)致的、全面且具體的規(guī)定。