黃健新， 楊建州

(1.福建農(nóng)林大學管理學院，福建 福州 350002; 2.福建廣播電視大學公共事業(yè)系，福建 福州 350003;3.福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350002)

隨著公務(wù)員考核工作的持續(xù)推進，公務(wù)員考核指標體系的建設(shè)越來越受到各級公務(wù)員管理機關(guān)的重視。公務(wù)員考核分為平時考核和年度考核。平時考核著眼于工作的推進，以對崗位職責和目標任務(wù)完成情況的考核為主，考核指標主要是崗位職責與目標任務(wù)分解而成的KPI指標，是以結(jié)果為導向的考核。年度考核則是一種定期考核，主要考核公務(wù)員年度綜合表現(xiàn)情況和能力水平，目的是為公務(wù)員的行為改進和職業(yè)發(fā)展提供依據(jù)，其主要特征是以行為為導向的考核。筆者主要以年度考核指標設(shè)計為探討對象，即如何在指標設(shè)計中體現(xiàn)這種行為導向，使年度考核指標準確反映公務(wù)員在某一崗位工作的整體水平、能力和工作業(yè)績。此外，在當前公務(wù)員年度考核實際操作中，存在考核指標過于籠統(tǒng)，無法準確反映不同類型、層級公務(wù)員工作特點，導致考核可操作性和有效性差的問題，不少地方針對這一問題，在公務(wù)員分類分級考核方面積極展開了有益探索，但到目前為止還未有比較成熟的公務(wù)員分類分級標準。為建立公務(wù)員年度考核指標體系，筆者在實踐的基礎(chǔ)上，提出了以服務(wù)考核為目的的公務(wù)員分類分級三維模型，并在此基礎(chǔ)上，提出公務(wù)員年度考核指標體系設(shè)計思路。

一、公務(wù)員分類分級考核的現(xiàn)狀

(一)公務(wù)員管理中的分類與分級

按照職位分類進行管理是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)第14條第1款為公務(wù)員職位分類管理提供了法律依據(jù)，即“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類”。在公務(wù)員管理中，公務(wù)員職位分類主要體現(xiàn)在4個方面，即職務(wù)分類、錄用考試內(nèi)容分類、培訓分類和工資制度分類。但是，《公務(wù)員法》中并未明確按職位分類對公務(wù)員進行考核。

除了職位分類，《公務(wù)員法》還在政治層面上將公務(wù)員劃分為“領(lǐng)導成員”與“非領(lǐng)導成員公務(wù)員”兩類，并特別指出領(lǐng)導成員指機關(guān)的領(lǐng)導人員，不包括內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔任領(lǐng)導職務(wù)的公務(wù)員。領(lǐng)導職務(wù)層次從國家級正職到鄉(xiāng)科級副職，非領(lǐng)導職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置?！豆珓?wù)員法》中關(guān)于“領(lǐng)導成員”與“非領(lǐng)導成員公務(wù)員”的分類管理規(guī)定，主要體現(xiàn)在考核、任免、交流、辭職等4個管理環(huán)節(jié)。《公務(wù)員法》和隨后出臺的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》在公務(wù)員考核層面，將“領(lǐng)導成員”與“非領(lǐng)導成員公務(wù)員”的考核主管機關(guān)進行了區(qū)別界定，“領(lǐng)導成員”按干部管理權(quán)限由上級機關(guān)進行考核，“非領(lǐng)導成員公務(wù)員”由本機關(guān)進行考核。

(二)公務(wù)員分類分級考核現(xiàn)狀

公務(wù)員的工作包羅萬象，沒有分類分級的考核很難反映公務(wù)員的工作特點，也就很難準確全面對公務(wù)員進行評價?？梢钥闯?，《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員的分類分級辦法主要是基于職位設(shè)置和管理層級設(shè)置考慮的。這樣的分類分級并不適合在公務(wù)員考核中應用。從分類來看，如果應用于考核，相對于公務(wù)員所在不同部門、行業(yè)領(lǐng)域的多樣性，綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等三類分法過于籠統(tǒng)，不利于真實全面地反映個人的工作狀況。從分級來看，無論是一至十三級領(lǐng)導職務(wù)的分級還是九至十五級的非領(lǐng)導職務(wù)分級，如果從公務(wù)員管理、薪酬設(shè)計的角度，這樣的遞進設(shè)立是可行的。但如果每一級都建立不同層級能力的考核標準，則過于復雜，也不符合實際情況。此外，從考核角度來看，行政級別并不是公務(wù)員能力考核的唯一劃分依據(jù)。同樣的行政職級，在不同級別、不同地區(qū)、不同隸屬關(guān)系的單位中，所擔任的職務(wù)和承擔的職責不一樣，對公務(wù)員能力的要求也不一樣。

2010年國家公務(wù)員局開展公務(wù)員考核試點以來，部分試點部門和地區(qū)對公務(wù)員按考核的要求進行了分類分級嘗試。具體表現(xiàn)在：(1)分類考核方面。外交部根據(jù)工作內(nèi)容的不同，將被考核公務(wù)員區(qū)分為外交業(yè)務(wù)類、高級翻譯類、行政技術(shù)類；國防部按照業(yè)務(wù)管理和服務(wù)保障兩種類型分別進行考核；天津市公務(wù)員局將被考核公務(wù)員分為基層執(zhí)法類、服務(wù)窗口類、綜合管理類；河北省廊坊市人社局，按照公務(wù)員的崗位、行業(yè)等特點的不同進行區(qū)別考核，全市按照理論決策類、執(zhí)法執(zhí)紀類、專業(yè)技術(shù)類、常規(guī)事務(wù)類、調(diào)研寫作類、開拓突破類進行分類考核；福建省公務(wù)員局將公務(wù)員分為綜合服務(wù)類、行政執(zhí)法類、經(jīng)濟管理類、垂直管理類；浙江省公務(wù)員局將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分為工業(yè)主導型、綜合發(fā)展型、農(nóng)業(yè)生態(tài)型，將市級機關(guān)分為窗口單位、非窗口單位、評議單位；湖南省公務(wù)員局將單位分為綜合管理部門、經(jīng)濟管理部門、執(zhí)法監(jiān)督部門。這些實踐都為公務(wù)員分類考核積累了寶貴的經(jīng)驗。但也應該看到，上述分法很多是根據(jù)單位性質(zhì)進行區(qū)分，與該單位部分公務(wù)員實際從事的工作并不一致。如同屬城建監(jiān)察大隊，其內(nèi)部公務(wù)員有執(zhí)法的，也有從事后勤保障的，都按行政執(zhí)法類公務(wù)員進行考核，顯然不夠準確。(2)分級考核方面。深圳市政府曾分別給科、處、局級制定了能力標準，即科級公務(wù)員要求具備政務(wù)執(zhí)行能力、崗位示范能力、項目管理能力和公文處理能力；處級公務(wù)員要求具備政策執(zhí)行能力、計劃統(tǒng)籌能力、策劃組織能力和團隊建設(shè)能力；局級公務(wù)員要求具備政務(wù)決策能力、戰(zhàn)略思維能力、資源配置與監(jiān)管能力以及社會協(xié)調(diào)能力[1]。湖北省公務(wù)員局從能力席位視角，根據(jù)廳、處、科、科員分別設(shè)定了考核指標。這些分級的試點主要是根據(jù)行政級別進行，雖然有一定意義，但在實際中可操作性較低。如同是正處級公務(wù)員，在縣處級單位是領(lǐng)導干部，在地廳級單位是中層管理人員，但在省部級單位，可能只是一個辦事人員。如果都按同一標準進行考核，顯然無法準確反映被考核人的真實表現(xiàn)。

從上述試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，按公務(wù)員管理辦法的分類分級標準很難適應公務(wù)員實際考核的需要。為使公務(wù)員考核更加有針對性，必須依照考核的特點要求，設(shè)計一種能有效區(qū)別公務(wù)員崗位和工作特點的分類分級辦法，并在此基礎(chǔ)上建立指標體系，才能對公務(wù)員的績效進行客觀有效地評價。

二、以考核為導向的公務(wù)員分類分級三維模型構(gòu)建

我國公務(wù)員考核主要是指對非領(lǐng)導成員公務(wù)員的考核，這在2007年頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》中有明確規(guī)定。2009年《黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法(試行)》頒布后，對領(lǐng)導成員的考核也開始如非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核一樣進入常態(tài)化。但是在同一個單位，領(lǐng)導成員和非領(lǐng)導成員公務(wù)員的考核主體不同，使用的考核辦法不同，不利于將所有公務(wù)員的考核納入統(tǒng)一視野，也不利于全體公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。經(jīng)過比對，兩種考核辦法的體系框架及內(nèi)容標準有很大的趨同性，因此，筆者把領(lǐng)導成員與非領(lǐng)導成員公務(wù)員的考核統(tǒng)一起來，納入同一體系進行考慮。

(一)根據(jù)職能維度的公務(wù)員分類

古德諾在《政治與行政》一書中指出，所有的政府都存在著兩種基本職能，即政治與行政。政治履行表達國家意志的職能，行政履行執(zhí)行國家意志的職能。政治與行政分類理論指出了作為一切政府的兩大基本職能，是各有其獨立存在的特質(zhì)。這是西方公務(wù)員政事分類的基礎(chǔ)。政事分類是指在國家人事制度的層面，把政府中執(zhí)掌國家權(quán)力、管理國家公務(wù)的公務(wù)員，分成“政務(wù)類”和“事務(wù)類”兩大類[2]。其中，“政務(wù)類”公務(wù)員一般經(jīng)由選舉產(chǎn)生或是由執(zhí)政黨任命的政府部門領(lǐng)導人員，其主要職責是貫徹政黨的政治意志，制定政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、對內(nèi)對外方針政策等，其任職與執(zhí)政黨的更替有關(guān)?！罢?wù)類”以外的公務(wù)員一般都歸入“事務(wù)類”，負責執(zhí)行“政務(wù)類”公務(wù)員的政治決策，從事政府的具體行政管理工作，“事務(wù)類”公務(wù)員一般通過招聘考試的方式錄用。

西方國家的“政務(wù)類”公務(wù)員，有點類似于我國選任制和委任制產(chǎn)生的領(lǐng)導類公務(wù)員，“事務(wù)類”公務(wù)員類似于我國非領(lǐng)導成員公務(wù)員。但我國不管哪一個層級的領(lǐng)導成員公務(wù)員或是非領(lǐng)導成員公務(wù)員，都在一個統(tǒng)一的體制內(nèi)，考錄、選拔、任用和考核具有傳承性。因此，這樣的分法并不適用于我國。從公務(wù)員考核的角度來看，考核主要是檢查一個公務(wù)員是否勝任所任職的崗位，以及完成其崗位職責與任務(wù)的程度。其中，是否是決策者以及在一個組織中的負責程度是區(qū)別考核內(nèi)容與標準的重要指標。

根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，一個部門的領(lǐng)導成員與非領(lǐng)導成員分開考核，領(lǐng)導成員由上級部門考核，非領(lǐng)導成員由本級機關(guān)考核。領(lǐng)導成員中包括正職領(lǐng)導與副職領(lǐng)導。將領(lǐng)導成員正職與副職按一種類別考核，并不利于考核取得良好效果。在政府工作部門中，正職與副職雖然同屬領(lǐng)導班子成員，同歸上一級組織管理，但其職務(wù)不同，所承擔的責任也不盡相同。正職是政府工作部門的一把手，是部門日常工作的主持人，對部門的政策、方針、計劃等具有最終決策權(quán)，同時，對本部門工作順利開展以及本部門的發(fā)展，承擔最終責任?？梢?，正職處在領(lǐng)導班子的核心地位，其言行往往具有風向標的作用，因此，考慮問題的角度必須是全局性的，而不能局限于某一個方面或具體細節(jié)。對于正職領(lǐng)導公務(wù)員的考核，應以其所在部門績效高低作為該正職領(lǐng)導公務(wù)員考核的重要標準。而副職作為協(xié)助正職工作的參謀和助手，只需要在分管的工作范圍內(nèi)，承擔一項或幾項工作，在具體問題中提出自己的意見、建議，將分管工作做好，而對本部門工作的整體效益則較少考慮。因此，副職領(lǐng)導成員應該對其正職領(lǐng)導負責，其分管工作完成情況應以正職領(lǐng)導評價為主。

綜上，筆者從職能維度將公務(wù)員分為“決策類”與“一般決策與執(zhí)行類”?！皼Q策類”公務(wù)員是指一個地區(qū)或組織中有行政決策權(quán)的公務(wù)員。以一個地級市政府為例，市政府領(lǐng)導班子成員、所有政府部門的正職領(lǐng)導都屬“決策類”，其他歸屬于“一般決策與執(zhí)行類”。按這種分法，一個部門的副職應該歸屬“一般決策與執(zhí)行類”。對“決策類”公務(wù)員，應由上級組織部門綜合其所在部門的績效與本級機關(guān)工作人員評價進行考核，對領(lǐng)導成員副職的考核應該以本級機關(guān)為主，上級組織部門為輔。

(二)根據(jù)專業(yè)維度的公務(wù)員分類

《公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。行政執(zhí)法類職位是指直接履行行政監(jiān)管、處罰、強制、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的職位[3]，具有執(zhí)行性和現(xiàn)場強制性的特點。專業(yè)技術(shù)類職位是指履行專業(yè)技術(shù)職責，為實施公共管理提供專門的技術(shù)支持與保障的職位[3]，具有高技術(shù)性、低替代性和技術(shù)權(quán)威性的特點。綜合管理類職位就是指除了上述兩類以外的履行綜合管理以及機關(guān)內(nèi)部管理等職責的職位[3]，具體從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)等機關(guān)內(nèi)部管理工作[3]。這種分法是為進行職位管理而進行的分類，《公務(wù)員法》雖然沒有明確按職位分類對公務(wù)員進行考核，但這種與職位分析相結(jié)合的職位分類辦法可以成為公務(wù)員分類考核的基礎(chǔ)。當然，僅按3種分類法進行劃分和考核過于粗放，而且這種分類往往只分到部門，過于籠統(tǒng)。因此，應該在3種類別公務(wù)員劃分的基礎(chǔ)上加以細分。

在《公務(wù)員法》將公務(wù)員分為三類的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省公務(wù)員考核分類的經(jīng)驗，為銜接方便，筆者以考核為目的，從設(shè)計考核指標的角度，對綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類進行細分。將綜合管理類細分為黨群類、綜合決策類、調(diào)研文秘類、經(jīng)濟管理類、綜合服務(wù)類、開拓創(chuàng)新類、常規(guī)事務(wù)類、服務(wù)窗口類、后勤保障類；專業(yè)技術(shù)類根據(jù)其所屬行業(yè)的特點，分為醫(yī)學檢驗類、理工信息類、語言翻譯類，在這基礎(chǔ)上可再進行細分；行政執(zhí)法類細分為內(nèi)勤執(zhí)勤類和執(zhí)法執(zhí)紀類。這些分類并不是絕對的，只是為考核指標的設(shè)計提供一種思路，可以在實踐中調(diào)整改進。

(三)根據(jù)管理層次維度的公務(wù)員分類

管理層次是在管理權(quán)力等級鏈上設(shè)置的管理職位層級數(shù)量。隨著組織規(guī)模的進一步擴大，管理層級不斷增加，形成了等級制管理結(jié)構(gòu)。在行政組織中，管理層次通常表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，一般有3個層次，即高層、中層、基層。行政組織權(quán)力由高層向基層遞減，高層具有最高決策權(quán)，中層則起承上啟下的作用，基層主要擁有操作執(zhí)行權(quán)。

根據(jù)管理的3個層次，在任何一個具有一定規(guī)模的政府組織中，所屬公務(wù)員可以分為高層公務(wù)員、中層公務(wù)員和基層公務(wù)員，高層公務(wù)員對應政府組織的正、副職領(lǐng)導干部，中層公務(wù)員對應政府組織的中層干部，基層公務(wù)員對應政府組織的一般公務(wù)員。因此，從便于理解的角度，這3個層次也可以表述為領(lǐng)導層公務(wù)員、中層公務(wù)員、一般公務(wù)員。領(lǐng)導層公務(wù)員是組織中的管理者，其主要任務(wù)是從組織整體利益出發(fā)，對整個組織實行統(tǒng)一指揮和綜合管理，并制定組織目標及實行目標的一些政策方針。中層公務(wù)員是組織中的執(zhí)行者，其主要任務(wù)是負責目標的制定、擬定和選擇計劃的實施方案、步驟和程序，按部門分配資源，協(xié)調(diào)下級的活動，以及評價組織活動成果和制訂糾正偏離目標的措施等。一般公務(wù)員屬于組織中的操作者，其主要任務(wù)是按照規(guī)定的計劃和程序，完成各項計劃和任務(wù)。這3個層次對公務(wù)員的能力要求差異較大，其相對于組織的目標任務(wù)也差異較大，應作為公務(wù)員分級考核的主要分級依據(jù)，在考核時對不同層級的公務(wù)員差別對待，使用不同的考核指標。據(jù)此，可構(gòu)建金字塔型公務(wù)員分級考核框架。

綜上，為準確評價公務(wù)員的能力和工作情況，明確考核結(jié)果指向，需要從職能維度、專業(yè)維度和管理層次維度設(shè)定考核指標，對公務(wù)員實行差異化考核。由此，設(shè)計公務(wù)員考核的三維分類分級模型(圖1)。

三、基于三維分類分級模型的公務(wù)員年度考核指標體系設(shè)計思路

公務(wù)員的分類分級考核主要通過區(qū)別公務(wù)員考核指標來實現(xiàn)。公務(wù)員分類分級考核的三維模型為建立不同類別、不同層級的公務(wù)員年度考核指標奠定了基礎(chǔ)框架。

圖1 基于考核的公務(wù)員三維分類分級模型Fig.1 An assessment-oriented three-dimensional model of the civil service classification and grading

(一)建立通用考核初級指標池

1．建立初級指標池。通過頻度統(tǒng)計法、經(jīng)驗總結(jié)法和理論分析法，最大范圍收集整理各地應用較好的考核指標，分析整理論文和研究報告中出現(xiàn)頻度較高的考核指標，形成原始的考核指標池。同時，以專家意見法為原則，集合公務(wù)員管理機關(guān)長期從事考核管理的領(lǐng)導、干部以及研究公務(wù)員考核的專家、學者，通過比較分析和綜合匯總，篩選符合公務(wù)員考核應用的初級指標，形成初級指標池。如工作績效、綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、任職情況、出勤情況、政治素質(zhì)、作風態(tài)度、思想品質(zhì)、紀律意識、翻譯水平、學習能力、誠實守信、大局意識、法律觀念、文字綜合能力、工作責任心、工作主動性等。

2．初步建立通用考核指標庫。按照《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》中關(guān)于“德、能、勤、績、廉”等5個考核維度的規(guī)定，以數(shù)據(jù)庫管理的思維，建立以“德、能、勤、績、廉”為一級指標的三級通用考核指標庫，將上述初級指標池中的指標分別對應進入二級或三級指標，利用數(shù)據(jù)庫的管理功能，可在日后的工作中對指標庫的指標進行增加和調(diào)整，成為公務(wù)員初級動態(tài)考核指標庫。如上述指標池中，在“能”這個一級指標下，“業(yè)務(wù)能力”為二級指標，“翻譯水平”則為三級指標。

(二)指標的三維屬性賦值

指標庫指標數(shù)據(jù)很多，多數(shù)公務(wù)員管理單位難以對指標進行組合和應用。三維模型為建立不同類別、不同層級的公務(wù)員考核指標奠定了基礎(chǔ)框架。根據(jù)三維模型，利用指標庫數(shù)據(jù)管理功能，以專家意見法和實踐檢驗為原則，對二、三級指標，特別是三級指標的不同維度屬性進行標識，使指標具有不同的屬性，為建立不同類別、不同層級公務(wù)員的考核模板奠定基礎(chǔ)。為了更好地說明問題，筆者選取3個三級指標進行賦值(表1)。

(三)建立分類分級考核指標模板

根據(jù)三維模型，在指標維度賦值的基礎(chǔ)上，在指標庫中選擇與公務(wù)員類別、層級相對應的指標，對選定的指標進行綁定，即可組成某一類別、層級公務(wù)員的考核指標模板。因職能維度中決策類公務(wù)員較為特別，且人數(shù)較少，一般應用中主要考慮從一般決策與執(zhí)行類維度中再進行細分。如執(zhí)法執(zhí)紀類領(lǐng)導層公務(wù)員、后勤服務(wù)類中層公務(wù)員等。分類分級確定后，可以專家法和層次分析法為基礎(chǔ)進行指標的綁定和各指標權(quán)重的設(shè)定。

表1 公務(wù)員考核指標三維屬性賦值表Tab 1 Values of three-dimensional attributes of civil service assessment indicators

筆者根據(jù)我國體制和公務(wù)員的特點，建立了以考核目的為基礎(chǔ)的公務(wù)員分類分級三維模型，為公務(wù)員分類分級考核奠定了基礎(chǔ)。通過對指標進行三維屬性賦值，可以建立不同類別不同層級公務(wù)員的考核指標模板。指標模板的建立應以國家或省級公務(wù)員管理機關(guān)為主，以信息化為手段，由國家公務(wù)員局收集建立不同類別層級公務(wù)員指標模板庫，供各級各單位人事部門在公務(wù)員年度考核時選用，并在實踐中逐步完善。

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