旅游景區(qū)“通票”制度合法性研究

陳玥等

摘 要：鳳凰古城“通票制”背后存在著許多問題。旅游景區(qū)作為一種準公共產(chǎn)品，我國采取“國家所有、地方運營”的模式。在實踐中通常是由政府引進旅游開發(fā)公司投入資本來建設(shè)維護旅游景區(qū)，所以對古城收取門票是合理的。但是根據(jù)法律規(guī)定，政府定價僅限于五種情形且要遵循嚴格的程序，而鳳凰縣政府并未遵循合法定價程序。鳳凰古城實行一票制之后，政府、旅游公司、當?shù)鼐用?、古城?nèi)商家、游客各主體間的利益分配會發(fā)生變化，利益失衡會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，如鳳凰古城“罷市”事件。所以要采取一些措施比如嚴格實行價格聽證制度以及在通票之外設(shè)置單項票保證消費者自主選擇權(quán)，來平衡各主體間的利益。

關(guān)鍵詞：準公共產(chǎn)品；政府干預(yù)；利益分析；建議

本文系“2013年西南政法大學經(jīng)濟法學院本科生科研創(chuàng)新活動資助項目”結(jié)項論文，項目名稱：旅游景區(qū)“通票”制度合法性研究，項目編號：13XZJJF-BZX-05。

旅游業(yè)發(fā)展如火如荼，爭議、糾紛也隨之而來，“鳳凰罷市”是門票制度爭議較具代表性的例子。2013年4月10日，湖南鳳凰古城實施捆綁售票，游客憑價值148元的門票方能進入古城。此舉激起古城商家不滿，商家表示：旅行團會在旅行社指定的地點吃飯、住宿、購物，因此大部分的商鋪都是依賴散客生存。而絕大多數(shù)散客僅在免費開放的古城游覽，并不進入鳳凰古城公司經(jīng)營的古城九景和南華山景區(qū)，現(xiàn)收取門票必定會影響散客客流。當?shù)卣畡t稱是出于控制客流、加強維護、規(guī)范競爭等綜合考量才出臺“通票”制度。對該矛盾，筆者認為有必要研究旅游景區(qū)“通票”制度是否具有合法性。

1 旅游景區(qū)的“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)

對政府制定景區(qū)“通票”的行為是否具有合法性首先應(yīng)討論旅游景區(qū)是否應(yīng)該收取門票的問題。若景區(qū)不該收取門票則政府制定通票的行為從最初便不具有合法性，而景區(qū)是否應(yīng)該收取門票還取決于景區(qū)的性質(zhì)。

1.1 旅游景區(qū)性質(zhì)判斷的依據(jù)

目前對產(chǎn)品屬性界定普遍采用的標準是昆曼在《經(jīng)濟學原理》 中闡述的“競爭性和排他性”理論：首先，非競爭性主要涉及三個方面：1.產(chǎn)品可供多人同時使用；2.使用人數(shù)的增加不會減小他人對該產(chǎn)品的使用效用，即不會減少他人對該產(chǎn)品使用的數(shù)量也不會降低他人使用的質(zhì)量；3.使用人數(shù)的增多不會增加生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本。其次，非排他性主要表現(xiàn)為產(chǎn)品被使用時并不存在排斥他人消費的可能性或者要實現(xiàn)這種排斥不論是從技術(shù)上來說還是從經(jīng)濟上來說都是不劃算的[1]。

據(jù)此，產(chǎn)品可以分為“私人產(chǎn)品”和“公共產(chǎn)品”。私人產(chǎn)品具有很強競爭性和排他性，是指完全由私主體所有并由私主體消費，所有權(quán)人之外的人不得同時對之占有、支配的產(chǎn)品。而公共產(chǎn)品是指同時具有消費過程上的非競爭性和所有權(quán)上的非排他性的產(chǎn)品。[2] 然而，完全可供無數(shù)人無限制使用并且不會產(chǎn)生“擁擠感”的產(chǎn)品只是理論中的一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實生活中純粹的公共產(chǎn)品少之又少，多數(shù)公共產(chǎn)品隨著使用人數(shù)的增加而效用下降。因此公共產(chǎn)品又可以分為“純公共產(chǎn)品”和“準公共產(chǎn)品”。準公共產(chǎn)品在“公”的性質(zhì)基礎(chǔ)上包含了一定“私”的性質(zhì)，表現(xiàn)為兩種形態(tài)：只具有一定排他性不具有競爭性或者只具有一定競爭性而不具有排他性。

1.2 旅游景區(qū)性質(zhì)的判斷分析

旅游景區(qū)是在利用旅游資源的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，在我國旅游資源屬于國家所有，因此并不具有排他性。然而旅游景區(qū)卻具有競爭性。一方面不特定多數(shù)人雖然可以同時享用旅游景區(qū)，但隨著人數(shù)的增加游客旅游的質(zhì)量會下降；另一方面由于景區(qū)承載能力有限，隨著人數(shù)的增加維護環(huán)境、設(shè)施等生產(chǎn)成本也會上升。因此，非排他但具有競爭性的旅游景區(qū)應(yīng)屬于準公共產(chǎn)品。

針對準公共性的旅游景區(qū)，我國采取的是“國家所有、地方運營”的模式，地方政府自我規(guī)劃建設(shè)、并通過收取門票的方式維持營運旅游業(yè)。[3] 然而出于財政的限制地方政府通常采用引進旅游開發(fā)公司的方式來建設(shè)維護旅游景區(qū)，為了更好地提供旅游服務(wù)，旅游開發(fā)公司往往通過加工、修復(fù)、重建等方式使景區(qū)增值，同時也投入景區(qū)維護資本。因此，針對旅游景區(qū)服務(wù)收取適當費用是合理的，這種費用一般以門票的形式加以體現(xiàn)。

2 政府制定旅游景區(qū)門票

經(jīng)前文分析可知可以對旅游景區(qū)收取適當門票，隨之而來的問題是誰來制定門票以及如何制定門票。

2.1 旅游景區(qū)門票實行政府定價

在我國價格的制定應(yīng)當符合價值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價格實行市場調(diào)節(jié)價，極少數(shù)商品和服務(wù)價格才實行政府指導(dǎo)價或者政府定價?！秲r格法》第十八條列舉了實行政府指導(dǎo)價或政府定價的五種情形，在制定極少數(shù)資源稀缺、自然壟斷和公用性、公益性等關(guān)系國計民生的重要生產(chǎn)資料價格和居民生活消費價格時仍應(yīng)采用政府定價的形式。從中央定價目錄及地方定價目錄來看，均把旅游景區(qū)的門票歸為了重要的公用事業(yè)價格由政府直接定價。

2.2 政府定價程序

政府定價需要經(jīng)過受理意見、制定方案、聽證、審議、公告、跟蹤調(diào)查等一系列程序，其中“聽證”是涉及商家、消費者等各方訴求表達的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《價格法》第22、23條，政府定價應(yīng)當開展價格、成本調(diào)查；應(yīng)當建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。《湖南省游覽參觀點門票價格管理辦法》規(guī)定，對在國內(nèi)外享有較高聲譽，年度游覽參觀達到80 萬人次以上的重要游覽參觀點，提高門票價格應(yīng)實行價格聽證，其中聽證的消費者代表比例應(yīng)高于五分之二。

就鳳凰古城定票而言，存在一定問題：首先，價格主管部門并未組織聽證會，有關(guān)法律人士根據(jù)《政府信息公開條例》和《價格法》申請公開鳳凰古城收取148 元門票的聽證會相關(guān)文件材料及其實施新門票制前與當?shù)鼐用?、商戶溝通調(diào)研的相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，但被縣政府部門拒絕。其次，《湖南省政府定價目錄》規(guī)定國家級旅游景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)配套交通運載工具價格及旅行社組團收費由省物價局核準，鳳凰縣政府此次門票制定也未報省物價局核準。實際上鳳凰縣政府并未走政府定價的程序，而是直接依據(jù)其行政權(quán)力做出了《鳳凰縣旅游景區(qū)管理門票辦法（試行）》這一規(guī)范性文件，而依據(jù)行政法相關(guān)規(guī)定縣政府的規(guī)范性文件并不能設(shè)定收費項目，可見鳳凰縣政府擅自制定“通票”這一行為欠缺合法性。

3 政府制定旅游景區(qū)“通票”制度的利弊

合理性是合法性的重要方面，要使旅游景區(qū)的門票制度盡可能合理則需要在制定門票時綜合考量、協(xié)調(diào)各方主體的利益。實行一票制的明顯優(yōu)勢在于，景區(qū)通票可獲得比景點單項收費更高的經(jīng)濟收益。入門時買一張通票，即把特定的景點涵蓋其中，使景點由“零售” 變“批發(fā)”，一方面促進當?shù)氐穆糜谓?jīng)濟增長，另一方面使政府、相關(guān)公司等利益群體能因此獲得更多收益。例如，鳳凰古城。通過古城門票所獲的利益如何分配體現(xiàn)為以下方式：將收益分為三部分，其中2%作為鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)有限公司的代理費，一部分作為縣政府依法征收的稅費、資源有償使用費、宣傳營銷費和價格調(diào)節(jié)基金等等，剩下的一部分則作為鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司、南華山旅游公司和鄉(xiāng)村游公司的收益。[4]在鳳凰古城這一次的公共利益和利潤的博弈中，縣政府選擇了傳統(tǒng)的一票制模式，通過“政企合作”以此來帶動經(jīng)濟，不得不承認這是在普遍實行一票制的大前提下的現(xiàn)實選擇。

3.1 “通票”制度對政府和旅游經(jīng)營公司的影響

在此門票事件中政府和旅游經(jīng)營公司的利益較為一致，與單獨景點單獨購票的分票制度相比，通票制度給政府和旅游經(jīng)營公司帶來的更多的是積極影響。首先，將景區(qū)內(nèi)零散景點串聯(lián)收費，將一些冷門景點也囊括在內(nèi)可以提高景區(qū)整體經(jīng)濟效益；其次，通票制度將景區(qū)收費項目公開固定下來、避免了亂收費等不良現(xiàn)象，便于景區(qū)管理；最后，景區(qū)環(huán)境承載能力有限，而通票制度是控制客流的有效手段之一。

3.2 “通票”制度對古城內(nèi)零散商家及當?shù)鼐用竦挠绊?/p>

1.商家。此處商家特指未與旅行社合作、主要靠散客維持經(jīng)營的城內(nèi)零散商家。

實行通票制的直接影響之一為入城游客量減少。短期來看，盡管游客量、消費量有所降低，仍有門票收益作為當?shù)亟?jīng)濟收益的保證，但政府在定價過程中，存在未經(jīng)聽證等程序不合法之處且急于滿足處在強勢地位的旅游投資經(jīng)營公司的利益需求和回報，往往不能充分考慮城內(nèi)商家的意見，使得商家未能參與此門票收益的分配。長期來看，門票收取雖然帶來地方經(jīng)濟收益一時的提高，但消費規(guī)模的減小不利于長遠發(fā)展，商家也會漸漸受到影響。因此在此次通票制經(jīng)濟模式中未參與利益分配的商家遭受損失較大，反對情緒較強。可見雖然地方自主運營的景區(qū)同時需要民間資本和公家管控，但是如鳳凰古城這般政府既當裁判員又是運動員的情況，極易侵害其他主體的利益。

2.當?shù)鼐用瘛?/p>

景區(qū)可以收取門票，但是景區(qū)界限的劃定是一個直接影響城內(nèi)居民生活的新問題。《旅游法》對景區(qū)做的界定是指為旅游者提供游覽服務(wù)、有明確的管理界限的場所或者區(qū)域。但如鳳凰古城這樣的景區(qū)界限則很難與居民日常的生活區(qū)域絕對區(qū)分開來。城內(nèi)提供游覽服務(wù)，但其也是當?shù)鼐用竦纳顖鏊?，不能因為對該范圍實施了一定管理就單一界定為“景區(qū)”，片面的劃定很容易產(chǎn)生如鳳凰小伙帶女友回家因沒門票而不能進入的不合理現(xiàn)象。因此，憑票入城這一做法實有不當，未充分考慮到當?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)便利性，應(yīng)作出合理調(diào)整。

3.3 “通票”制度對游客的影響

1.參團游客，即參加旅行社接受其統(tǒng)一安排的游客。

通票制對于參團游客而言積極因素明顯。在單項票情況下，旅行社通常所安排的景點一般包括了景區(qū)內(nèi)的熱門景點和部分冷門景點。游客在門票上支出的費用為上述景點單項門票價格之和。在通票制情況下，政府所指定的景點也包括熱門景點和部分冷門景點。兩種門票模式下，參團游客所能獲得的價值反饋大致相當。但在門票價格上，鳳凰縣政府出臺的《辦法》第四條規(guī)定旅行社購買團隊票在政策范圍內(nèi)享受優(yōu)惠。因此通票制對參團游客的積極影響較多。

2.散客

通票制減輕了游客對景點分別買票的麻煩以及給游客帶來一定的價格優(yōu)惠，但也因此忽略了游客的個性化要求、限制了其選擇的權(quán)利。《旅游法》第九條賦予了消費者自主選擇權(quán)，經(jīng)營者不能強制交易。就鳳凰古城來說，一律地強制游客憑票進城，不僅剝奪了游客根據(jù)自身喜好觀光游覽的選擇權(quán)，也降低了部分游客旅游滿意度、重游意愿從而會影響當?shù)亟?jīng)濟收益。因此通票的制定也應(yīng)當在滿足投資經(jīng)營方利益需求和保證游客基本旅游需求之間尋找平衡點。

3.4 旅游景區(qū)門票合理制定的建議

首先，制定價格時，依據(jù)法律，嚴格執(zhí)行聽證制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，做到信息公正公開，充分考慮各方利益，以求各主體之間利益均衡。其次，可以考慮用捐贈、基金、彩票發(fā)行等多種手段共同支持景區(qū)運營和資源維護費用。[5] 最后，為保證消費者的自主選擇權(quán)，可在通票外設(shè)置單項票或自由組合票，增加周期票、家庭票等形式使消費者能夠根據(jù)自己的意愿選擇游覽方式。

參考文獻

[1]依紹華.風景名勝區(qū)的準公共品性質(zhì)及其規(guī)制[J].北京第二外國語學院學報，2006，（3）：64-66.

[2]郭淳凡.景區(qū)產(chǎn)品經(jīng)濟屬性及其供給[J].經(jīng)濟地理.第29卷第2期.2009，2.

[3][4]施曉銘.對地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)設(shè)施定價問題的一些認識——以湖南鳳凰古城收費一票制為例.[J].當代旅游.2013，12.

[5]蔡西丹.關(guān)于旅游景區(qū)門票科學定價的研究綜述[D].2007.

作者簡介

陳玥（1993-），女，四川省廣元市人，西南政法大學，學歷本科。研究方向：市場秩序法，價格法。

楊盼（1992-），女，浙江杭州市淳安縣人，西南政法大學學歷本科。研究方向：市場秩序法，價格法。

邵雨薇（1994-），女，山東省聊城市人，西南政法大學學歷本科。研究方向：市場秩序法，價格法。