淺談我國高校行政主體法律地位的確立

摘 要：我國法律將高校界定為事業(yè)單位法人，由此造成了高校行政主體的地位不明確，出現(xiàn)了大量侵犯學(xué)生權(quán)益的現(xiàn)象。西方國家均將高等學(xué)校作為行政主體來對(duì)待，視高校為“公務(wù)法人”，由于“公務(wù)法人”理論能夠科學(xué)涵蓋高?；咎卣鳎虼藢?duì)我國高等學(xué)校法律地位的重新確立具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：高校； 法律地位； 公務(wù)法人

本文系西南大學(xué)本科科研創(chuàng)新項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目名稱：關(guān)于高等學(xué)校行政行為的研究——以西南大學(xué)為例。項(xiàng)目編號(hào)：1303002 。

自上世紀(jì)90年代以來，我國公立高等學(xué)校的行政法律地位一直備受學(xué)者的關(guān)注。就目前的法律體系而言，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱高等教育法）、《中華人民共和國教育法》（以下簡稱教育法）、國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》無一例外地將高等學(xué)校界定為事業(yè)單位法人，并且是民事法人，由此造成了高等學(xué)校行政主體的地位不明確，高校行政行為難以界定，出現(xiàn)了大量侵犯學(xué)生權(quán)益的現(xiàn)象。因此有必要明確我國公立高等學(xué)校的行政主體法律地位，以法律來規(guī)制公立高等學(xué)校的行政權(quán)力，構(gòu)建具有法治精神的現(xiàn)代大學(xué)。

1 我國關(guān)于高校法律地位的幾種定位

1.1 將高校定位為“事業(yè)單位法人”

將高等學(xué)校視為事業(yè)單位為法律所明文規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益的目的，由國家機(jī)關(guān)或其他組織舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。1995年頒布的《教育法》第三十一條規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件。 《高等教育法》第三十條規(guī)定：高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。這種定位的依據(jù)是我國民法學(xué)理論，我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人。

“事業(yè)單位法人”在我國屬于民法的概念，難以涵蓋高校法律主體身份的多重性。事實(shí)上，高校在教育管理中經(jīng)常會(huì)對(duì)學(xué)生做出具有強(qiáng)制性、確定力、和執(zhí)行力的決定：如頒發(fā)學(xué)位證書、學(xué)歷證，作出紀(jì)律處分決定等。高校的這種行為并非建立在民法平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上，因其具有單方性，反而與行政行為更為接近。故純粹以民法學(xué)的概念來界定高等院校的法律地位缺乏科學(xué)性。

1.2 將高校定位為“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”

將高等學(xué)校視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國家機(jī)關(guān)組織，是我國行政法學(xué)界的傳統(tǒng)看法。學(xué)者們普遍認(rèn)為，雖然相關(guān)的教育法律規(guī)范沒有明確肯定高等學(xué)校的行政法律地位，但卻體現(xiàn)了極為明顯的授權(quán)性質(zhì)。如《教育法》第 28 條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；（三）招收學(xué)生或者其他受教育者；（四）對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；（六）聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（七）管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；（八）拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉；（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！彪m然法律在此使用的是“權(quán)利”而非“權(quán)力”，但是，第四項(xiàng)的學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)，第五項(xiàng)的頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)，第六項(xiàng)的獎(jiǎng)勵(lì)、處分教師權(quán)等，無論從行為的單方意志性、強(qiáng)制性，還是從對(duì)相對(duì)方的拘束力和權(quán)利、義務(wù)的巨大影響力來看，都更具有行政權(quán)力的性質(zhì)。

1999年，在全國影響頗大的“田永訴北京科技大學(xué)案”和“劉燕文訴北京大學(xué)案》中，法院都以“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”為依據(jù)，肯定了高校的行政訴訟被告資格。1999年第4期的《最高人民法院公告》刊登了田永案，公告中寫道：“在我國目前情況下，某些事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)，這些單位、團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系而是特殊的行政管理關(guān)系，他們之間因管理行為而發(fā)生爭議不是民事訴訟而是行政訴訟。”

較之“事業(yè)單位法人”，“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的定位具有巨大的進(jìn)步性：通過授權(quán)理論認(rèn)定了公立高等學(xué)校作為法律法規(guī)的授權(quán)組織具有行政主體資格?？陀^上為司法實(shí)踐中確立高校的行政訴訟被告資格提供了便利，有利于通過行政訴訟救濟(jì)解決高校與學(xué)生間的某些爭議。但由于術(shù)語本身的模糊性和不確定性，加之立法條件的限制，不可能對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的日新月異的諸多事務(wù)一一授權(quán)，因而“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的定位從長遠(yuǎn)來看并非權(quán)宜之計(jì)。

2 國外關(guān)于高校法律地位的定位

2.1 英美法系高校的法律地位

在英國判定高校性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)主要是其設(shè)立依據(jù)。如果高校是依法設(shè)立的，或者是通過國王特許狀設(shè)立的自治團(tuán)體那么它就是英國行政法中的公法人。對(duì)于有公法人地位的高等學(xué)校，需要遵循自然正義原則等行政法基本原則，其相對(duì)人既可得到普通法的救濟(jì)還可以要求行政法上的特別救濟(jì)。法院針對(duì)高校的不同法律性質(zhì)以及所從事的事務(wù)是否具有公共性來區(qū)別采取普通法救濟(jì)手段還是采用行政法上的特別救濟(jì)。在美國，公立高校一般分為三類：依據(jù)州法律設(shè)立的公立高校，以公共信托形式存在的高校和憲法上自治的大學(xué)。雖然以上三類高校有不同的法律性質(zhì)，但他們都屬于法律上的公共機(jī)構(gòu)屬于公法人。美國公立高校行使公共權(quán)力不僅受普通法的規(guī)范而且全面受聯(lián)邦憲法、州憲法、州行政法的制約尤其是受到憲法和行政法中對(duì)公共機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的有關(guān)條款的限制。由此可見，在英美法系國家，公立高校的法律地位被界定為公共機(jī)構(gòu)或者公法人，對(duì)于公立高校涉及公共利益或公共管理事務(wù)的糾紛適用憲法或行政法上的特別救濟(jì)。

2.2 大陸法系高校的法律地位

大陸法系高校法律地位的確立受法國“公務(wù)法人”學(xué)說的影響頗深。公務(wù)法人是大陸法系國家特有的概念，公務(wù)法人既不屬于企業(yè)范圍，也不是單一的民事主體，而是承擔(dān)特定目的提供專門服務(wù)的行政組織，它的出現(xiàn)有其特殊的歷史背景：19世紀(jì)，社會(huì)的飛速發(fā)展使得政府承擔(dān)起對(duì)更多公共事務(wù)管理的職能，但由于某些管理事項(xiàng)的特殊性和技術(shù)性，由行政機(jī)關(guān)直接管理具有困難，于是就把管理這些公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)為一個(gè)法人，如負(fù)責(zé)郵政、鐵路、公路、水電事業(yè)的機(jī)構(gòu)，就是在這種背景下，公務(wù)法人的概念應(yīng)運(yùn)而生。可以說，公務(wù)法人是近現(xiàn)代行政管理的一種新技術(shù)，是行政組織在新的歷史條件下的一種擴(kuò)張形態(tài)。

公務(wù)法人具有以下法律特征：第一，公務(wù)法人是依照公法設(shè)立的公法人，是公法人的一種。眾所周知，“大陸法系國家其法制之基本框架，既仍建立在公法和私法二元化基礎(chǔ)上?！彼^公法人就是根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事業(yè)為成立目的。具體而言，公法人是依照涉及公共利益的法律建立的，能夠作為公權(quán)力主體行使權(quán)力課以義務(wù)的組織，它是為了公共利益而存在的主體。第二，公務(wù)法人是國家行政主體為了特定行政目的設(shè)立的法人，承擔(dān)特定的行政職能，服務(wù)于特定的行政目的。其與母體之行政機(jī)關(guān)之間存在著既獨(dú)立又合作、分工、對(duì)抗之關(guān)系。第三，公務(wù)法人享有一定的行政權(quán)力，是獨(dú)立的法律主體，能夠以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。第四，公務(wù)法人與其利用者之間存在豐富的法律關(guān)系，既包括私法關(guān)系即普通的法律關(guān)系，也包括公法關(guān)系即行政法律關(guān)系，而后者集中體現(xiàn)了公務(wù)法人與其他法人的區(qū)別。

在大陸法系國家，法律明確規(guī)定了公立高校屬公務(wù)法人，公立學(xué)校通常是國家行政主體設(shè)立的，但學(xué)校一經(jīng)設(shè)立，就負(fù)有提供教育服務(wù)的義務(wù)，享有自主管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力。

通過對(duì)英美法系和大陸法系高校法律地位的分析，可以看出盡管表述上有差別，但無一例外的都將高校作為行政主體來對(duì)待：由國家依法設(shè)立，屬于公法人，擁有一定的公共權(quán)力，受到公法規(guī)則的約束。

3 對(duì)我國公立高校的重新定位

如前所述，“事業(yè)單位法人”的單一化定性難以對(duì)高校在不同社會(huì)活動(dòng)中的不同法律身份給予清楚解釋，而我國司法實(shí)踐中發(fā)展出的“法律法規(guī)授權(quán)組織”的定位，雖然突破了事業(yè)單位概念的禁錮，令行政訴訟潛在的功能得到了拓展，但因其本身概念的模糊不確定性，加之難以及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的日新月異的諸多事務(wù)，也不宜在司法實(shí)踐中長期實(shí)施下去。為了充分保障學(xué)生的合法權(quán)益，對(duì)我國公立高等學(xué)校重新定位就顯得十分重要。

通過對(duì)國外高校法律地位理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研讀，筆者以為應(yīng)確立我國公立高?！肮珓?wù)法人”的法律地位。

3.1 “公務(wù)法人”能夠科學(xué)地涵蓋高等學(xué)校的基本特征

首先，在功能上，公立高等學(xué)校是國家為了實(shí)現(xiàn)其教育職能而設(shè)立的，其代表國家為社會(huì)提供教育，不以營利為目的，這一點(diǎn)充分體現(xiàn)了高等學(xué)校的公務(wù)性質(zhì)，這與“公務(wù)法人”以公共事業(yè)為成立目的的價(jià)值理念不謀而合。其次，從權(quán)力性質(zhì)上，我國高等公立學(xué)校同“公務(wù)法人”一樣，享有一定的行政權(quán)力，高校按照《教育法》、《高等教育法》的授權(quán)，自主管理學(xué)校事務(wù)，成為行政主體，其行使的是法律賦予的行政管理職權(quán)，該職權(quán)不是一項(xiàng)民事權(quán)利，而是政府下放給學(xué)校獨(dú)立行使的行政權(quán)。最后，我國公立高等學(xué)校與公務(wù)法人一樣，和相對(duì)人之間都存在著復(fù)雜非單一的法律關(guān)系，需要區(qū)別對(duì)待。

因此，筆者認(rèn)為，借鑒大陸法系國家的公務(wù)法人概念，將我國的公立高校的法律地位定位為“公務(wù)法人”，是比較合理的選擇，這個(gè)定位既符合我國高等教育制度的現(xiàn)狀，又能解決法律法規(guī)授權(quán)組織所面臨的質(zhì)疑?！胺煞ㄒ?guī)授權(quán)組織”理論的最大缺陷在于，適用該理論時(shí)需要解釋所授之權(quán)的性質(zhì)，是否是行政權(quán)，而“公務(wù)法人”理論則可以避免在這個(gè)問題上的糾纏。因?yàn)楣珓?wù)法人是以公務(wù)為基礎(chǔ)的分權(quán)形式，是行使專門職能的行政組織，是某種公務(wù)管理機(jī)構(gòu)的人格化，屬于行政主體，是公法人。那么當(dāng)其進(jìn)行公共管理的活動(dòng)之時(shí)，其行使的權(quán)力必然是行政權(quán)力。

3.2 “公務(wù)法人”理論目前要在我國確立并適用的可行性

在肯定“公務(wù)法人”理論的科學(xué)性的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，該理論若要在我國確立并適用，并非一朝一夕之事，還需要長期的理論積累和立法制度上的變革。畢竟，大陸法系的“公務(wù)法人”理論是建立在公私法二元分立的基礎(chǔ)之上， 大陸法系的公立學(xué)校和私立學(xué)校截然分立，公立高校視為公務(wù)法人，而私立學(xué)校與其利用者之間則為以市場為導(dǎo)向的利用關(guān)系，全部適用民法條款。而在我國，在立法上尚沒有明確的公、私法界分，公法人和私法人的區(qū)別不是十分明確，我國公立高等學(xué)校和私立高等學(xué)校在立法上有著相類似的定位，《教育法》25條規(guī)定：國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。《高等教育法》第6條規(guī)定：國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學(xué)校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)。國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。從《教育法》，《高等教育法》的規(guī)定可以看出，國家對(duì)于公立高校和私立高校的市場定位存在共性，既都是非營利性質(zhì)的公益性機(jī)構(gòu)。如果賦予我國公立高校“公務(wù)法人”的法律地位，那么與其對(duì)應(yīng)的，對(duì)私立高等學(xué)校的法律地位進(jìn)行合理解釋是一個(gè)需要面對(duì)的問題。

3.3 “公務(wù)法人”理論對(duì)當(dāng)前司法實(shí)踐的借鑒意義

雖然從目前來看將我國公立高等學(xué)校確立為“公務(wù)法人”存在一定困難，但從長遠(yuǎn)的發(fā)展趨勢來看，這種定位是科學(xué)可行的。如有學(xué)者認(rèn)為，將學(xué)校等事業(yè)單位定位為公務(wù)法人，并區(qū)分公務(wù)法人與其利用者之間的不同種類的法律關(guān)系，提供全面的司法救濟(jì)，絕不只是稱謂的改變，而是在我國現(xiàn)有行政體制和救濟(jì)制度下，更新行政主體學(xué)說，改革現(xiàn)行管理和監(jiān)督體制，提供全面司法保護(hù)的一次有益探索。筆者認(rèn)為，盡管當(dāng)前企圖通過法律明確公立高等學(xué)校的“公務(wù)法人”地位存在障礙，但公務(wù)法人理論中關(guān)于如何區(qū)分高校與學(xué)生之間的不同種類的法律關(guān)系這一思考方式值得借鑒：通過分析我國高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系來確定高校與學(xué)生之間的哪類糾紛采取民事救濟(jì)途徑，哪類糾紛應(yīng)采取行政法上的救濟(jì)途徑，從而為解決高校與學(xué)生之間法律糾紛開辟出一片新的視野。

注釋

參見崔卓蘭主編：《行政法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社 1998 年版，第 58頁；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社 1999 年版，第 112 頁；方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，

中國政法大學(xué)出版社 1999 年版，第 75 頁。

湛中樂、李鳳英：《略論我國高等教育學(xué)位制度之完善——?jiǎng)⒀辔脑V北京大學(xué)案相關(guān)法律問題分析》，載湛中樂主編：《高等教育與行政訴訟》，北京大學(xué)出版社 2003 年版，第 33 頁。

最高人民法院公報(bào).1999，4：141.

英國行政法著作中公法人主要指在具有一般職權(quán)范圍內(nèi)的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格，并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，其相當(dāng)于法國的公務(wù)法人。參見王名揚(yáng).英國行政法.北京：中國政法人學(xué)出版，1989年版，86-87

申素平.論我國公立高等學(xué)校的公法人地位.見：勞凱聲，編.中國教育法制評(píng)論（第2輯）：北京：教育科學(xué)出版社，2003，31

馬懷德.公務(wù)法人問題研究.見：勞凱聲，編.中國教育法制評(píng)論（第1輯）.北京：教育科學(xué)出版社，2002.34.

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馬懷德.公務(wù)法人問題研究.見：勞凱聲，編.中國教育法制評(píng)論（第1輯）.北京：教育科學(xué)出版社，2002.31.

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馬懷德.公務(wù)法人問題研究.見：勞凱聲，編.中國教育法制評(píng)論（第1輯）.北京：教育科學(xué)出版社，2002.31.

王名揚(yáng).法國行政法.北京：中國政法大學(xué)出版社，1988，127～129

馬懷德.公務(wù)法人問題研究.見：勞凱聲，編中國教育法制評(píng)論（第1輯）.北京：教育科學(xué)出版社，2002.31.

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作者簡介

成瀅（1992—），女，漢族，江蘇南通人，本科在讀，單位：西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，研究方向：法學(xué)。