李紅棗

（中共怒江州委黨校 科研辦，云南 六庫 673100）

黨的十八大報告明確提出：“法治是治國理政的基本方式”，并特別指出：“要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力?！雹冱h的十八屆四中全會再次提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下?！雹趯嵺`已充分地證明，要實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)政治清明、社會公正、民心穩(wěn)定、邊疆鞏固、長治久安，根本上要靠法治，要靠全面推進和落實依法治國。這對提高邊疆民族地區(qū)領導干部的法治素養(yǎng)提出了新的更高要求，為此，必須著力提高邊疆民族地區(qū)各級領導干部運用法治思維的能力。事實上，只有充分具備了法治思維和運用法治方式的能力，邊疆民族地區(qū)各級領導干部才能做到依法履職，依法決策，才能推進邊疆民族地區(qū)經濟社會的健康有序發(fā)展，才能真正做到以法治凝聚改革共識，規(guī)范發(fā)展行為，促進矛盾化解，保障社會和諧。

一、邊疆民族地區(qū)領導干部法治思維能力建設方面存在的問題

改革開放以來，通過在全社會范圍內開展“六五”普法、法律培訓等一系列舉措，邊疆民族地區(qū)各級領導干部的法治觀念和法律意識得到顯著提高，依法決策、依法行政水平得到不斷提升。但是，就總體而言，邊疆民族地區(qū)各級領導干部的法治素養(yǎng)，與現(xiàn)代法治國家的要求仍有差距，與人民群眾的期盼還有相當大的差距?？梢哉f，邊疆民族地區(qū)少數(shù)領導干部的法治思維還沒有全面形成，實踐中“有法制、缺法治”的現(xiàn)象仍然存在。

（一）法律意識淡薄，特權思想嚴重

如前所述，經過普法和教育培訓，邊疆民族地區(qū)各級領導干部的法治觀念和法律意識得到顯著提高。但是，客觀地看，時至今日，邊疆民族地區(qū)少數(shù)領導干部的法治觀念和法律意識仍然較為淡薄，在行政過程中置法律于不顧，或有意無意地將自己置于法律之上，“權大于法”的觀念仍然在一部分領導干部的頭腦中作祟，以權壓法，以權亂法，以言代法的現(xiàn)象時有發(fā)生；凡事自己說了算，特權思想嚴重，習慣于依靠權力發(fā)號施令。只要領導發(fā)了話，有了領導的條子，就有了尚方寶劍，就能一路“綠燈”，暢通無阻。有的甚至完全撇開了法律的規(guī)定，用“指示”、“批示”來管理社會、處理問題，依權不依法，阻礙了群眾正常的利益訴求，損害了群眾的合法權益，成為引發(fā)群體性事件、影響社會穩(wěn)定的部分誘因。

（二）有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在

當前，我國已制定頒布了一系列的法律、法規(guī)，建立起了較為完備的中國特色社會主義法律體系，基本上滿足了“有法可依”的需要，整個社會也逐步轉入法治的軌道。但是，一些領導干部有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在，忽視法律，決策不依法、辦事不懂法、自己不守法，腦子里沒有法律這根弦。常常用行政手段、經濟手段代替法律手段來管理經濟與社會事務。例如，在處理涉法涉訴信訪和群體性上訪時，不是依法辦事、依法行政，而是奉行“擺平就是水平，穩(wěn)定就是搞定”、“人民內部矛盾要用錢來解決”的人治思維，只要能辦成事，什么辦法都可以用。有的甚至采取人治手段解決現(xiàn)實中的矛盾和問題，造成處理社會問題和維護社會穩(wěn)定的成本越來越高，為追求“穩(wěn)定”而犧牲“法治”。現(xiàn)實中，一些違法行為和犯罪行為之所以得不到及時的制止和懲處，除了個別領導干部的縱容、庇護和支持外，一個重要的原因，就是部分執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴，執(zhí)法過程中考慮了一些不應該考慮的因素，變相縱容了違法犯罪行為，從而造成人們對法律喪失了信心，嚴重地損害了法律的尊嚴和權威。

（三）決策重結果、輕程序

國家機關和領導干部按照法定權限和程序行使權力，履行職責，是法治的基本原則。但是，有的領導干部在決策過程中只注重結果合法，忽視程序的正當性，重實體、輕程序，認為法律程序條條框框多、束縛手腳，影響效率。例如，為片面追求GDP，一些地方違反環(huán)境保護的法律法規(guī)和政策，引進高污染、高耗能企業(yè)，以致造成生態(tài)災難事件。又如，在推動城鎮(zhèn)化進程中，違法征用土地、拆建房屋，任意侵犯公眾財產權和人身權，引發(fā)暴力對抗的惡性事件。之所以一再出現(xiàn)這些問題，其根本原因就在于，一些領導干部在做決策時沒有依照法律法規(guī)和政策規(guī)定的程序辦事，沒有召開聽證會、進行財產評估、公告公示等必經程序，沒有認真聽取社會公眾和專家的意見并向社會公開。一些重大行政決策沒有進行專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，存在嚴重的法律程序瑕疵，導致決策和執(zhí)行缺乏法律基礎和群眾基礎，引發(fā)群眾抗議事件。

（四）濫用職權，知法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生

隨著市場經濟的快速發(fā)展，拜金主義思想在邊疆民族地區(qū)的一些領導干部身上又重新抬頭。極少數(shù)領導干部利用職權大肆貪污受賄、以權謀私、權錢交易、賣官鬻爵，以致身陷囹圄。個別執(zhí)法人員濫用職權、濫罰款亂收費的現(xiàn)象依然存在，在社會上造成了惡劣的影響。一些領導干部事業(yè)心和責任感不強、思想作風不端正、工作作風不扎實，亂作為、不作為和慢作為等問題比較突出，妨礙黨和國家事業(yè)的發(fā)展，破壞了良好的法治環(huán)境和領導干部的公信力。有的領導干部甚至認為即使發(fā)生不守法的事情，也因山高皇帝遠，無人來監(jiān)督追究，因而突破法律底線的事時有發(fā)生。

二、提高邊疆民族地區(qū)領導干部法治思維能力的策略

黨的十八大提出到2020年“法治政府基本建成”的奮斗目標。③要順利實現(xiàn)這個目標，客觀上要求邊疆民族地區(qū)的領導干部要系統(tǒng)地學習黨的路線和國家的法律法規(guī)，要把“法治思維”和“法治方式”作為領導干部必備的一種工作能力和素養(yǎng)。邊疆民族地區(qū)的領導干部只有具備法治思維并運用法治方式解決問題和矛盾，才能推進邊疆民族地區(qū)經濟社會的健康有序發(fā)展。

（一）培養(yǎng)法治思維理念，著力使法治思維成為邊疆民族地區(qū)領導干部自覺的心理需求

1.牢固樹立憲法法律至上的觀念。提高法治思維能力，首先要培養(yǎng)法治理念，以信念上的堅定帶動行為上的自覺，以行為上的自覺維護法治的尊嚴。黨的十八屆四中全會指出：“要維護憲法法律權威，建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權”。④憲法是國家的根本法，法律是治國之重器，只有把憲法法律的權威樹立起來，才能使法治的力量強起來。邊疆民族地區(qū)領導干部作為國家權力的執(zhí)行者、公共事務的管理者、經濟社會發(fā)展的推動者、市場規(guī)則的制定者和人民利益的維護者，是法治社會形成的基石。因此，增強邊疆民族地區(qū)領導干部的法律信仰，就顯得極為重要和迫切。法律信仰是從內心深處對法律的認同，從而使法律成為人們思想和行為的第一準則。法律只有在受到信任并且要求強力制裁時才是有效的，沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條。從過去的學法、守法、用法到黨的十八報告中首次提出“尊法”，從黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，強調了法律信仰的重要性。過去，在邊疆民族地區(qū)一些黨政領導干部的頭腦中，把法律僅當作駕馭民眾的工具，無視法律的崇高地位，法律對自己有利時便用，無益時就不執(zhí)行，法律也就得不到貫徹或被任意曲解和違反，其根源就在于法律不被信仰，不被尊重，法律沒有在政治、經濟和社會生活中確立至高無上的地位，反過來，更強化了人治意識、人治思想，從而形成了一種“怪圈”。要扭轉這種局面，出路在于必須樹立憲法法律至上的權威和地位。只有樹立憲法法律至上的觀念，才能真正實現(xiàn)依法辦事，杜絕人治，捍衛(wèi)憲法法律的尊嚴。

2.要養(yǎng)成運用法治思維的習慣。我國的法律是在黨領導下通過權力機關制定的，反映了社會發(fā)展的客觀規(guī)律，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。法律在國家和社會生活中具有最高權威，是人們生活中的基本準則，任何個人和組織都不能凌駕于法律之上，游離于法律、法規(guī)之外。任何權力都要受到法律的約束，且必須在法律、法規(guī)授權的范圍內行使，不能超越授權范圍，更不能違反授權規(guī)定，切實做到法定職責必須為、法無授權不可為。同時，必須強調依照法定程序辦事，用法律的規(guī)范調整執(zhí)政方式。在宏觀決策上增強法律意識，從法律的角度去分析、思考、解決問題。在具體管理工作中，堅持按法律程序解決工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，以法服眾，以法說話，以法育人，使“合不合法，合不合程序”成為領導干部的常用語，使法治思維成為邊疆民族地區(qū)領導干部自覺的一種心理需求，養(yǎng)成依法履職、依規(guī)辦事的習慣。

3.要重視法治思維的實踐運用。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。邊疆民族地區(qū)的領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，重在付諸實踐、知行合一，切實把法治理念和法治精神體現(xiàn)到工作實踐之中。當遇到權力與權利沖突、公共利益與個人利益沖突時，要牢固樹立民本意識，主動運用權利本位、正當程序等法治理念和法律原則處理問題。在法治實踐中，要善于發(fā)揮法治的引導、規(guī)范、保障、懲戒作用，切實做到依法維護社會穩(wěn)定、依法預防打擊犯罪、依法維護社會穩(wěn)定。要依法引導人民群眾依法表達訴求，鼓勵人民群眾通過調解、仲裁、訴訟等法治方式解決矛盾糾紛，實現(xiàn)定分止爭，切實維護法治的權威，從而形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。

（二）加大法制教育培訓力度，全面提升邊疆民族地區(qū)領導干部的法治素養(yǎng)

在法治成為當前治國理政方針的大背景下，運用“法治思維”、“法治方式”勢必成為今后一個時期對邊疆民族地區(qū)領導干部的基本要求。我們很難想像，一個平時沒有法律知識、法律信仰、法治理念的領導干部，在遇到問題時會用法治思維去處理，按照法治方式做出正確選擇。正如習近平總書記在中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時所說：“要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會法治精神，有問題依靠法律來解決”。⑤因此，必須釆取有效措施，在邊疆民族地區(qū)營造學法尊法守法用法的良好社會環(huán)境。邊疆民族地區(qū)的各級領導干部，不僅要自覺學習法律、遵守法律，而且要高揚憲法法律的旗幟，積極推動法治社會建設。要切實肩負起普法宣傳、法制教育的責任，注意深入基層、深入群眾，利用各種時機、各種場合，宣講憲法法律、普及法治知識，帶領群眾一道學法尊法守法用法。要旗幟鮮明地捍衛(wèi)憲法法律，對各種詆毀我國憲法法律的錯誤言論要敢于批駁，對一切違反憲法法律的現(xiàn)象要敢于糾正，堅決維護社會主義法治的權威和尊嚴。要大力倡導和培育法治文化，積極參與群眾性法治文化活動，推動法治文化進機關、進校園、進企業(yè)、進農村、進社區(qū)，共同營造守法光榮、違法可恥的良好社會氛圍。

1.創(chuàng)新學習形式，提升學習積極性。邊疆民族地區(qū)的各級領導干部，除堅持個人自學之外，必須把集中學習研討和定期組織培訓結合起來，使之制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。要堅持和完善黨委（黨組）理論學習中心組集體學法、法制專題講座、領導干部在線法律學習。要充分利用黨校、行政學院和大專院校等各種陣地，分期分批對邊疆民族地區(qū)領導干部進行法律知識輪訓和新法律法規(guī)專題培訓。借助網絡搭建學習平臺，通過現(xiàn)代通信手段，建立邊疆民族地區(qū)領導干部學習培訓網絡，使領導干部真正帶頭學法、守法、用法，進一步提高依法執(zhí)政、依法行政、依法決策的意識和能力。

2.豐富學習內容，增強針對性和實效性。今后，邊疆民族地區(qū)的各級領導干部應重點加強以下幾個方面的學習：一是憲法、行政許可法、行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法等。黨的十八屆四中全會指出：“把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課?！雹薅桥c邊疆民族地區(qū)領導干部履行職責相關的法律知識。三是法律原則、法治精神等法治思維能力方面的學習培訓。通過教育、培訓和學習，使邊疆民族地區(qū)領導干部掌握一些通用法律法規(guī)以及與履行職責相關的法律知識，從而提高學習培訓的針對性和實效性。邊疆民族地區(qū)的領導干部只有掌握法律理論，樹立法律意識，熟知法律規(guī)范，才能真正做到運用法治思維和法治方式推動經濟社會發(fā)展。在新的形勢下，只有建立起一支具有較高法律素質的邊疆民族地區(qū)干部隊伍，才能真正做到依法行政，推進邊疆民族地區(qū)的改革開放和全面小康社會建設。

（三）建立和完善考核評價機制，煥發(fā)領導干部運用法治思維的動力

1. 要堅持法治政績導向的干部績效考核評價機制。善用法治思維和法治方式治國理政，是黨在新時期新形勢下對各級領導干部基本素質提出的新要求，理應成為各級領導干部思想建設、能力建設的重要組成部分，更應成為選拔任用各級領導干部的重要標準。邊疆民族地區(qū)各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件，把遵紀守法作為衡量干部德才的標準，把依法行政作為衡量干部政績的指標。要通過鼓勵、獎勵、晉職、晉級等激勵機制，引導領導干部運用法治思維去思考和解決問題，重視提拔使用法治意識強、善于運用法治思維和法治方式解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部。

2.要將依法履職水平和能力納入邊疆民族地區(qū)干部績效考核評價的標準體系。目前，衡量考核各級領導干部各項工作的優(yōu)劣、成敗，都是圍繞著各種硬性的、具體的發(fā)展指標和任務，很少審視干部的法治思維能力及其所領導的地區(qū)、部門的法治生態(tài)和法治環(huán)境。為此，當務之急是建立適應科學發(fā)展觀和法治內在要求的干部績效考核評價機制，有效地把依法執(zhí)政、依法行政、依法決策納入對領導干部的考核內容，建立健全考核評價機制，并以此作為選拔、獎懲、晉升、晉級的重要依據(jù)。只有將依法履職水平和能力引入領導干部績效考核和選拔任用標準體系之中，并且占很大的分量，用一些具體量化、可操作、可測量的指標，作為對其任用、晉升的一項重要依據(jù)確定下來，從而形成一種領導干部的全新考核機制，才能讓法治思維成為領導干部主動、自覺的慣性思維方式和工作方法。

（四）健全權力運行制約和監(jiān)督體系，營造領導干部運用法治思維的良好社會環(huán)境

黨的十八大報告指出：“堅持用制度管權管事管人，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力?！雹叽罅康膶嵺`證明，失去監(jiān)督的權力必然導致權力的濫用，最終走向腐敗。結合邊疆民族地區(qū)實際，須從以下3個方面著力。

1.強化接受監(jiān)督的意識。法治即意味著對權力的制約和監(jiān)督。邊疆民族地區(qū)各級領導干部應具備嚴格規(guī)范權力行使的思想意識。在權為誰所用這個根本問題上，邊疆民族地區(qū)各級領導干部一定要自省、自警、自律，樹立正確的權力觀。要在權力行使上增強科學性，減少盲目性。強化法紀觀念，不打“擦邊球”，不碰“高壓線”，將權力置于群眾監(jiān)督之下，自覺接受各方各面的監(jiān)督。要學會在監(jiān)督下行使權力，在監(jiān)督下開展工作，從而使接受制約和監(jiān)督成為一種思維方式和行為模式，使權力行使限定在制度籠子里。特別是在行使選拔任用干部權、行政審批權、財政資金使用、固定資產運營、金融資本運作、土地使用權出讓等重要權力問題上，以及群眾反映強烈的安全生產、環(huán)境保護等問題時，更要自覺接受監(jiān)督，防止權力失控、決策失誤和行為失范，以便及時糾正違法或者不當?shù)男姓袨椤?/p>

2.要使監(jiān)督行為制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。對邊疆民族地區(qū)各級領導干部權力運行的監(jiān)督工作，需要放在整個社會大背景下去考慮，需要相關措施加以配套，才能真正落到實處，收到實效。要抓好領導班子重大事項決議的監(jiān)督，圍繞重大決策、重要干部任免、重要項目建設安排和大額度資金的使用加強監(jiān)督。只要不涉及保密事項，都要做到條件、標準、程序、政策、結果公開，接受群眾和輿論的監(jiān)督。同時，要加強和完善黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督以及政府系統(tǒng)內部監(jiān)督等，保障人民監(jiān)督權力的行使，讓權力在陽光下運行，以公開保公正，以監(jiān)督促廉潔。

3.建立完善決策問責和糾錯制度。這對于強化領導責任、減少決策失誤、及時糾正錯誤決策和挽回損失，具有十分重要的意義，有利于防止決策權力的濫用，有利于推進法治政府建設。如不斷健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，強化領導干部的責任意識和擔當意識，對不依法辦事的領導干部要嚴肅進行批評教育；對給國家利益、社會公共利益和公民權益帶來重大損失，造成嚴重社會影響的領導干部，要嚴格追究行政責任；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權須賠償、違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。通過加大監(jiān)督和嚴格行政問責，營造一個有利于領導干部以身作則帶頭具備和運用法治思維的良好外部環(huán)境，通過外部制度環(huán)境的影響來強化領導干部法治思維的形成。

注釋：

①③⑦胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2013 年版。

④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013 年版。

⑤習近平：《中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習》，人民網，2013 年2 月24 日。

②⑥《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》