夏柱智

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢430074）

一、如何理解稅費(fèi)改革

呂德文先生的著作《鄉(xiāng)村社會(huì)的治理》源于其博士論文《治理釘子戶——農(nóng)村基層治理中的權(quán)力與技術(shù)》（華中科技大學(xué)，2009年），該著作從稅費(fèi)改革的邏輯開(kāi)始引出問(wèn)題，借以表述的經(jīng)驗(yàn)是20世紀(jì)90年代末以來(lái)持續(xù)的以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為表征的“三農(nóng)”危機(jī)。作者試圖揭示20世紀(jì)末持續(xù)升溫的“三農(nóng)”危機(jī)最終演變?yōu)槎愘M(fèi)改革乃至最終取消農(nóng)業(yè)稅的深層次邏輯取消農(nóng)業(yè)稅這一重大變革并不是“意外事件”，而是必須放到90年代末的國(guó)家與農(nóng)民互動(dòng)關(guān)系中去理解。因此，他的學(xué)術(shù)命題對(duì)理解稅費(fèi)改革的邏輯有巨大的沖擊力。

延續(xù)了經(jīng)典文獻(xiàn)中對(duì)轉(zhuǎn)型期邊緣人在社會(huì)結(jié)構(gòu)和基層治理扮演角色的考察，呂德文認(rèn)為邊緣人并不亞于地方精英在推進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)方向中的作用。實(shí)踐中邊緣人的作用方式并不總是公開(kāi)反抗，而常常隱蔽在日常治理中進(jìn)行消極反抗。這表明釘子戶的生成或者表明國(guó)家政權(quán)建設(shè)受到阻礙。作者力圖表明從技術(shù)上進(jìn)行稅費(fèi)改革并不能避免治理釘子戶困境，因此中央不得不取消農(nóng)業(yè)稅來(lái)回避這一困境。

從整體來(lái)看，作者的學(xué)術(shù)抱負(fù)不僅僅在于解釋20世紀(jì)末期愈演愈烈的“三農(nóng)”危機(jī)，它真正的學(xué)術(shù)抱負(fù)在于對(duì)20世紀(jì)的革命與改革在基層的微觀作用機(jī)制進(jìn)行深入挖掘，借用孫立平等人提出的“過(guò)程—事件分析”方法，試圖進(jìn)入基層治理中形形色色的具體角色的互動(dòng)情境中去。他的進(jìn)路是通過(guò)將基層治理經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)的釘子戶引入國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的討論中，從而從經(jīng)驗(yàn)上把現(xiàn)有的“權(quán)力/文化”研究思路與“抗?fàn)?底層政治”研究思路整合起來(lái)，因?yàn)樗鼈兙婕耙粋€(gè)問(wèn)題，即基層政權(quán)如何有效規(guī)制邊緣人的問(wèn)題[1]1。本文不在于對(duì)《鄉(xiāng)村社會(huì)的治理》進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的理論總結(jié)，而僅僅把作者所借助闡釋國(guó)家政權(quán)建設(shè)在中國(guó)具體實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)切入點(diǎn)“稅費(fèi)改革”的深層邏輯呈現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)前后稅費(fèi)時(shí)代是“三農(nóng)”學(xué)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)，而對(duì)后稅費(fèi)時(shí)代與稅費(fèi)時(shí)代之間的過(guò)渡時(shí)期“稅費(fèi)改革”缺乏深入理解。真實(shí)的歷史變遷是有路徑依賴的，本文闡明稅費(fèi)改革的邏輯有一定學(xué)術(shù)意義。

二、為什么稅費(fèi)改革乃至取消稅費(fèi)

稅費(fèi)改革的目的是從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為表征的“三農(nóng)”危機(jī)愈演愈烈，其原因是什么？又為什么出現(xiàn)從稅費(fèi)改革到取消稅費(fèi)這一“意外”的政策跳躍？大多數(shù)學(xué)者并未注意到從稅費(fèi)改革到取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的政策轉(zhuǎn)換具有差異，呂德文先生敏銳地注意到了這一點(diǎn)。他不僅細(xì)致地解釋了導(dǎo)致稅費(fèi)改革的農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的原因，還解釋了單純技術(shù)上的稅費(fèi)改革為什么無(wú)法根本解決這一問(wèn)題，從而必然導(dǎo)致最終取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)這一政策結(jié)果。下面首先來(lái)介紹學(xué)術(shù)界既有的解釋路徑，從中窺探呂德文先生的創(chuàng)新之處。

（一）學(xué)術(shù)界的三種思路

結(jié)合呂德文先生的著作和筆者對(duì)學(xué)術(shù)界文獻(xiàn)的了解，可以歸納出學(xué)術(shù)界解釋“三農(nóng)”危機(jī)的三種思路，下面分別介紹。

第一種解釋注重宏觀制度安排，認(rèn)為“三農(nóng)”危機(jī)是歷史性選擇的必然后果。溫鐵軍認(rèn)為“三農(nóng)”危機(jī)是一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家追求工業(yè)化而創(chuàng)立的一系列制度安排的結(jié)果，因此“三農(nóng)”危機(jī)的爆發(fā)具有必然性，解決“三農(nóng)”危機(jī)的辦法在于“三農(nóng)”之外的工業(yè)化和城市化，擴(kuò)大農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[2]。溫鐵軍的思路是長(zhǎng)時(shí)段的。曹錦清對(duì)溫鐵軍的觀點(diǎn)非常贊同，他認(rèn)為“三農(nóng)”問(wèn)題要放入中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)時(shí)段去理解，放到一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的現(xiàn)代化追求中去理解，這是一個(gè)基本的“立場(chǎng)”問(wèn)題[3]。后來(lái)一些學(xué)者通過(guò)研究“農(nóng)民工”問(wèn)題發(fā)現(xiàn)了“三農(nóng)”問(wèn)題的制度根源為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因此呼吁國(guó)家破除這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度安排，如陸學(xué)藝等學(xué)者對(duì)農(nóng)民階層分化和社會(huì)流動(dòng)的研究[4]。

第二種解釋是自由主義的，認(rèn)為“三農(nóng)”危機(jī)主要是基層政權(quán)的權(quán)力之“惡”。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)具有自主利益，具有“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”或“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”性質(zhì)[5]，勾結(jié)灰黑勢(shì)力與資產(chǎn)階級(jí)不斷地侵害弱勢(shì)農(nóng)民的權(quán)利[6]。因此機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)及政府職能的轉(zhuǎn)變被認(rèn)為是改善干群關(guān)系、安撫弱者的手段。稅費(fèi)改革則被認(rèn)為是治本之道，它不僅是斬?cái)噢r(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根本措施，而且是“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要手段[7]。與之相關(guān)的是應(yīng)用國(guó)家—社會(huì)視角的研究，代表人物張靜從基層政權(quán)的行為邏輯中觀察到國(guó)家政權(quán)建設(shè)并沒(méi)有完成，因?yàn)榛鶎诱?quán)不斷表現(xiàn)出來(lái)的“惡”很容易讓人聯(lián)想到國(guó)家控制權(quán)力的單向度的擴(kuò)張，而現(xiàn)代性的公共服務(wù)功能并沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)。張靜認(rèn)為國(guó)家政權(quán)建設(shè)不僅僅是擴(kuò)張到基層，還在于基層權(quán)力性質(zhì)的公共規(guī)則取向[8]。

第三種解釋則是社會(huì)學(xué)視角的。孫立平等人通過(guò)“過(guò)程—事件”分析呈現(xiàn)出基層政權(quán)的行為邏輯，這一邏輯要義在于深入到對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的政府行為運(yùn)作邏輯，厘清政策的社會(huì)基礎(chǔ)，從而能夠檢驗(yàn)以稅費(fèi)汲取為核心的政策之所以難以繼續(xù)的基礎(chǔ)?！斑^(guò)程—事件”分析不同于自由主義，而在經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐中觀察政策實(shí)施的載體代理人體制與治理對(duì)象農(nóng)民之間的互動(dòng)，從而發(fā)現(xiàn)過(guò)程—事件背后的隱蔽的機(jī)制。這一分析把國(guó)家政權(quán)建設(shè)帶入國(guó)家與農(nóng)民的具體互動(dòng)關(guān)系中，例如發(fā)現(xiàn)基層普遍出現(xiàn)“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[9]。這一分析視角過(guò)于重視技術(shù)層面，而未能揭示造成技術(shù)難以發(fā)揮作用的結(jié)構(gòu)層面。

呂德文并沒(méi)有照搬照抄任何一種思路，而是試圖把宏觀的制度分析與微觀的經(jīng)驗(yàn)得以發(fā)生的機(jī)制研究結(jié)合起來(lái)。在作者看來(lái)，以農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重為表征的“三農(nóng)”危機(jī)的發(fā)生表明基層治理陷入政策無(wú)法執(zhí)行的困境。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重并不必然導(dǎo)致征稅無(wú)法進(jìn)行，征稅無(wú)法進(jìn)行的直接原因是既有的政策執(zhí)行遭遇大量釘子戶阻礙。那么需要解釋的問(wèn)題就轉(zhuǎn)換為:釘子戶是如何生產(chǎn)出來(lái)的，釘子戶沖擊基層治理的邏輯是什么？

（二）釘子戶的生產(chǎn)邏輯

在敘述之前首先需要把釘子戶從日常用語(yǔ)轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)用語(yǔ)，從而不帶有任何先驗(yàn)的價(jià)值偏向（媒體對(duì)釘子戶的報(bào)道往往有偏向）。釘子戶指的是阻礙國(guó)家政策執(zhí)行的農(nóng)民。釘子戶是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，尤其是在現(xiàn)代化過(guò)程中國(guó)家政策承載了現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)，國(guó)家政權(quán)建設(shè)則使得國(guó)家權(quán)力的觸角觸及每一個(gè)人身上，這為釘子戶的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。另一個(gè)規(guī)律是一個(gè)社會(huì)中主流規(guī)范是不允許產(chǎn)生釘子戶群體的，因此釘子戶產(chǎn)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的邊緣群體。呂德文認(rèn)為，“雖然從國(guó)家政策的視角假定所有農(nóng)民均是均質(zhì)化的個(gè)體，阻礙政策執(zhí)行的釘子戶產(chǎn)生具有偶然性，但從基層治理的角度來(lái)看，一個(gè)區(qū)域的釘子戶具有相當(dāng)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，這種穩(wěn)定性表現(xiàn)在釘子戶的主體來(lái)源于文化邊緣人”[1]32。

稅費(fèi)政策作用于每一個(gè)農(nóng)民身上。征稅過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)釘子戶，這并不要緊，要緊的是釘子戶如果不被壓制則有擴(kuò)散效應(yīng)，導(dǎo)致“集體行動(dòng)瓦解”，政策最終難以執(zhí)行，政策失敗促使政策變革。釘子戶并不是總是公開(kāi)反抗，而是在日常治理中隱蔽地反抗，呈現(xiàn)出斯科特所述的“日常抵抗”的特征。在鄉(xiāng)村秩序已經(jīng)深深嵌入國(guó)家治理體系的背景下，釘子戶隱蔽的日常抵抗是缺乏合法性的，如果他們不被壓制則釘子戶就有可能沖擊主流文化規(guī)范，形成“誰(shuí)交稅費(fèi)誰(shuí)傻”的新文化價(jià)值，最終征收稅費(fèi)變得不可能。正如作者所述:“農(nóng)民的日常抵抗之所以說(shuō)會(huì)累積成為影響國(guó)家政治的顛覆性力量，并不在于村莊內(nèi)部是否存在邊緣人，而在于邊緣人的亞文化不斷沖擊主文化，從而使得村莊的主流秩序難以維持?！盵1]27

釘子戶如何擴(kuò)散？釘子戶是在地方社會(huì)中而不是在正式制度的譜系中加以確認(rèn)，因此治理釘子戶需要調(diào)動(dòng)代理人體制，因?yàn)榛鶎诱?quán)難以確認(rèn)鄉(xiāng)村社會(huì)中誰(shuí)是真正釘子戶。在稅費(fèi)征收中即需要從交不起稅費(fèi)的“貧困戶”中區(qū)分出真正的需要治理的“釘子戶”。問(wèn)題在于基層政權(quán)一方面依賴代理人調(diào)用各種資源治理釘子戶，一方面吸納地方精英的代理人體制在治理釘子戶時(shí)具有內(nèi)在矛盾:無(wú)論代理人是充當(dāng)社區(qū)的“保護(hù)人”還是“贏利性經(jīng)紀(jì)”或是撞鐘者，均難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)[1]140。國(guó)家既要通過(guò)代理人征收稅費(fèi)，又要監(jiān)控代理人，村級(jí)代理人必須有足夠的自主性才能有效地調(diào)動(dòng)各種治理資源治理釘子戶，但這同時(shí)意味著代理人無(wú)法被基層政權(quán)監(jiān)控。

作者極為敏銳地意識(shí)到，黃宗智先生所概括的傳統(tǒng)的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”模式[10]已經(jīng)不再能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。由于國(guó)家政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，傳統(tǒng)的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”維系的鄉(xiāng)土社會(huì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，因此代理人體制就需要調(diào)用復(fù)雜資源，這便是中國(guó)基層治理的基本特征“綜合治理”。于是治理實(shí)踐中不僅正式權(quán)力被調(diào)用，且非正式權(quán)力也大量被調(diào)用，其中公開(kāi)的、合法的資源被調(diào)用，隱蔽的灰色的資源也大量被調(diào)用，用以達(dá)到代理人治理的基本目標(biāo)。一個(gè)邏輯后果是:簡(jiǎn)約治理不可維系的背景下，如果地方政府再過(guò)度依賴代理人體制，則必然導(dǎo)向一個(gè)“鄉(xiāng)村利益共同體”[11]218形成，極端的是地方政府引入惡人征收稅費(fèi)，從而激化干群關(guān)系，損失基層政權(quán)合法性，農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)更不信任，鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部?jī)r(jià)值規(guī)范瓦解，更多邊緣人轉(zhuǎn)換為釘子戶。

（三）政治邏輯壓倒治理邏輯

地方政府是基層治理的主體，中央通過(guò)基層政府完成對(duì)基層社會(huì)的滲透和監(jiān)控，在中國(guó)自上而下的壓力型體制下，塑造基層治理行為邏輯的基本力量是中央政府。賀雪峰認(rèn)為稅費(fèi)改革過(guò)程中中央與地方政府的邏輯是不同的，中央是政治的邏輯而地方政府是治理的邏輯。中央不考慮如何征收稅費(fèi)的具體技術(shù)過(guò)程，即不關(guān)心具體治理技術(shù)，中央關(guān)心的是保護(hù)貧困戶以確立中央政權(quán)的合法性，地方政府則考慮如何治理釘子戶把稅費(fèi)收上來(lái)[12]。事實(shí)上一直到稅費(fèi)改革，中央才介入到具體征稅技術(shù)上來(lái)。稅費(fèi)改革改變了征收稅費(fèi)的技術(shù)但是并沒(méi)有解決治理釘子戶問(wèn)題，那么這時(shí)中央與地方政府不同的行為邏輯是如何互動(dòng)的呢？呂德文呈現(xiàn)出了釘子戶是如何借用中央確立的貧困戶的政治意涵來(lái)獲得合法性，反抗地方政府和代理人體制從而隱蔽地推動(dòng)基層治理變革的。

在基層治理中，釘子戶是代理人從真正的貧困戶中區(qū)分出來(lái)的，這也是釘子戶治理激活代理人體制的原因所在。村莊代理人通過(guò)調(diào)動(dòng)各種治理資源治理釘子戶，具有靈活性，同時(shí)這種靈活性要為其治理困境負(fù)責(zé)。呂德文觀察到村莊代理人對(duì)困難農(nóng)戶的有意照顧為邊緣人刁難代理人提供了口實(shí)，由此產(chǎn)生大量釘子戶。作者論述道:與特困戶不同，釘子戶在熟人社會(huì)語(yǔ)境中沒(méi)有任何道義優(yōu)勢(shì)，如果不解決釘子戶問(wèn)題，就不能維系熟人社會(huì)內(nèi)的公正感，從而導(dǎo)致大部分農(nóng)民反抗，使得稅費(fèi)無(wú)法收取。大量的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠，關(guān)鍵不在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重而在于釘子戶的存在[1]204。

一旦缺乏合法的無(wú)論是國(guó)家橫暴權(quán)力還是社會(huì)教化權(quán)力，地方政府的有效治理則需要激勵(lì)村干部動(dòng)用各種私人力量，鄉(xiāng)村關(guān)系利益紐帶顯得重要。激勵(lì)村干部的表現(xiàn)例如調(diào)高村提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的比例，不僅有利于激勵(lì)村組干部積極工作，而且還可以解決因?yàn)榧哟蠊ぷ髁Χ榷鴰?lái)的稅費(fèi)征收成本，填補(bǔ)特困戶和釘子戶帶來(lái)的稅費(fèi)缺額。這意味著要增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)額度。隨著治理釘子戶的成本增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)膨脹、鄉(xiāng)村債務(wù)的增加、干群關(guān)系惡化等“三農(nóng)”危機(jī)就會(huì)產(chǎn)生。

故稅費(fèi)改革發(fā)生的表層原因在于稅費(fèi)政策已經(jīng)難以執(zhí)行，其深層原因在于依靠既有的代理人體制難以治理釘子戶，國(guó)家難以深入鄉(xiāng)村與一家一戶打交道?；鶎诱?quán)不得不以利益激勵(lì)村干部從而結(jié)成利益共同體，“羊毛出在羊身上”，這導(dǎo)致農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入貧困戶行列，從而為更多釘子戶的產(chǎn)生提供條件，稅費(fèi)改革不得不進(jìn)行。但是稅費(fèi)改革對(duì)征稅技術(shù)的改進(jìn)，本身并不能讓基層政權(quán)從收錢收糧中解脫出來(lái)，這是由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題根源在于治理釘子戶的體制困境而不在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)額或征稅技術(shù)。既有體制無(wú)力壓制釘子戶的抵制，那么在村莊熟人社會(huì)內(nèi)他們的行為邏輯就沖擊了主流文化價(jià)值。

站在地方政府的角度來(lái)看，以征稅技術(shù)為核心內(nèi)容的稅費(fèi)改革并不是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本之道。一旦中央政府意識(shí)到這一問(wèn)題，那么“免稅”這個(gè)有點(diǎn)突兀的政策便順其自然地推出來(lái)。從稅費(fèi)改革和免稅的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，中央治理特困戶的邏輯一步步地取代基層政權(quán)治理釘子戶的邏輯，介入到具體征稅過(guò)程中無(wú)法解決治理釘子戶問(wèn)題導(dǎo)致了稅費(fèi)最終被徹底取消。但“免稅”只是回避了治理釘子戶的問(wèn)題而沒(méi)有根本上解決它。稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，以治理釘子戶為核心的基層治理現(xiàn)狀并無(wú)根本改變，釘子戶仍然在隱蔽地決定著基層治理中的權(quán)力和技術(shù)，并進(jìn)而影響國(guó)家政治生活。一些后續(xù)研究揭示出，在國(guó)家以項(xiàng)目制反哺大量公共財(cái)政資源（“涉農(nóng)資金”）進(jìn)入農(nóng)村時(shí)，由于地方政府難以與分散小農(nóng)打交道的制度性手段，因此遭遇與稅費(fèi)時(shí)代同樣的治理困境，新的表現(xiàn)形式不再是國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化，而是新鄉(xiāng)村利益共同體的浮現(xiàn)[13]，基層治理出現(xiàn)利益導(dǎo)向型內(nèi)卷化形態(tài)，大量項(xiàng)目資源被低效甚至無(wú)效利用[14]。

三、國(guó)家政權(quán)建設(shè)問(wèn)題

從《鄉(xiāng)村社會(huì)的治理》中得到的基本啟示是:中國(guó)近現(xiàn)代歷史上國(guó)家政權(quán)建設(shè)具有邏輯延續(xù)性。20世紀(jì)，國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基本問(wèn)題是國(guó)家政權(quán)如何深入鄉(xiāng)村汲取資源并且構(gòu)建新式鄉(xiāng)村秩序。呂德文的著作回應(yīng)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)在20世紀(jì)的成效問(wèn)題，并借助治理釘子戶的基層治理實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。他的經(jīng)驗(yàn)研究表明20世紀(jì)末期發(fā)生的“三農(nóng)”危機(jī)，與20世紀(jì)上半葉發(fā)生的國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的邏輯有相似之處。

作者獨(dú)辟蹊徑地認(rèn)為，“釘子戶”是檢驗(yàn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的晴雨表，國(guó)家是否能夠治理釘子戶是檢驗(yàn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)成效的一個(gè)重要指標(biāo)。中國(guó)工業(yè)化的過(guò)程，伴隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程，作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，工業(yè)化需要從農(nóng)業(yè)中提取資源，實(shí)現(xiàn)自我剝削和積累資本，這個(gè)汲取資源的過(guò)程改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中國(guó)無(wú)為而治狀態(tài)。沒(méi)有成功的國(guó)家政權(quán)建設(shè)，就沒(méi)有成功的中國(guó)工業(yè)化，這是為新中國(guó)成立以來(lái)的工業(yè)化進(jìn)程所證明的。新中國(guó)通過(guò)人民公社把廣大分散的農(nóng)民組織起來(lái)，國(guó)家工業(yè)化依賴提取大量農(nóng)業(yè)剩余而初步建立完整體系，并同時(shí)成功地維持了基層社會(huì)秩序。其原因在于人民公社高度組織化的形態(tài)，通過(guò)意識(shí)形態(tài)的高度動(dòng)員壓制了邊緣人，維持了主流秩序。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理“釘子戶”的問(wèn)題重新出現(xiàn)。人民公社的高度組織化和高度動(dòng)員的意識(shí)形態(tài)已經(jīng)消逝，伴隨著不斷的自上而下的現(xiàn)代化的達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)，加重了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。為了能夠收取稅費(fèi)，就需要把征稅稅費(fèi)過(guò)程中阻礙政策執(zhí)行的釘子戶進(jìn)行邊緣化，但是這同時(shí)受到兩個(gè)方面約束，第一是鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的簡(jiǎn)約治理所依賴的鄉(xiāng)土資源不再具有傳統(tǒng)的效力，第二是對(duì)農(nóng)民行使橫暴權(quán)力并不為國(guó)家政權(quán)所許可，因?yàn)樗坏╁e(cuò)誤地使用就損害國(guó)家政權(quán)合法性。

與張靜等僅僅從抽象的公共規(guī)則要求規(guī)范基層政權(quán)的理想分析相比，呂德文從基層治理經(jīng)驗(yàn)中發(fā)掘基層治理之所以陷入困境的隱秘機(jī)制。張靜的局限性在于她試圖把經(jīng)驗(yàn)的邏輯納入她所設(shè)定的框架。在張靜的理論譜系中，國(guó)家政權(quán)建設(shè)并沒(méi)有完成是因?yàn)榛鶎诱?quán)還未轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱餐?guī)則的公共政權(quán)。呂德文同樣質(zhì)疑國(guó)家政權(quán)建設(shè)，然而其質(zhì)疑是從基層治理陷入治理釘子戶的困境這一經(jīng)驗(yàn)意義上進(jìn)行的，是站在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的末端而不是站在門外檢視國(guó)家政權(quán)建設(shè)的成效。

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