睢縣農(nóng)村土地糾紛處理調(diào)查與思考

□睢縣國(guó)土資源局局長(zhǎng) 李保剛

睢縣，位于河南省東部，隸屬于商丘市，轄區(qū)內(nèi)8個(gè)鎮(zhèn)、12個(gè)鄉(xiāng)，554個(gè)行政村，人口86萬(wàn)，土地總面積920.30平方公里，農(nóng)業(yè)人口占全縣人口的80%以上，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地供給與需求的不平衡性日漸凸顯，土地的稀缺性和土地價(jià)值的提升，使農(nóng)村涉土矛盾糾紛（以下簡(jiǎn)稱“土地糾紛”）問(wèn)題成為當(dāng)前群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，也是各級(jí)政府和主管部門最頭疼、最棘手、最難解決的問(wèn)題。如何充分利用法律法規(guī)，結(jié)合人性化調(diào)處理念，把握調(diào)處技巧，建立綜合調(diào)處機(jī)制，妥善處理土地糾紛，化解社會(huì)矛盾，做到案結(jié)事了，促進(jìn)糾紛雙方和諧共處，是糾紛調(diào)處工作者努力探索的重要課題。

土地糾紛形成的原因

農(nóng)村涉土矛盾糾紛，常常涉及多人利益，處理時(shí)稍有不慎，很容易引發(fā)群體事件。因此，解決農(nóng)村土地糾紛已成為目前鄉(xiāng)村兩級(jí)工作的重頭戲。形成土地糾紛的原因總體上可以分為三大類：

一是村集體或村干部對(duì)村民利益的侵害。有的村干部素質(zhì)不高，工作責(zé)任心不強(qiáng)，在農(nóng)村土地承包合同的訂立中手續(xù)不完備，造成不必要的失誤，履行中又漠視農(nóng)民權(quán)益，成為糾紛產(chǎn)生的重要因素。二是村民對(duì)村集體利益的損害。有的村民未按約履行承包合同造成糾紛;有的不遵守合同約定，故意拖欠承包費(fèi)，制造各種事端；有的擅自改變土地用途，違反合同約定破壞土地資源，損害集體的利益。三是村民之間的土地利益糾紛。有的村民依仗各種勢(shì)力，強(qiáng)行擠占他人土地;有的村民在耕種自己的土地時(shí)，侵犯了其他村民的利益。在村民土地糾紛中最多的是地界糾紛，這種糾紛大多由于涉及人員多、情況復(fù)雜而難以解決。

解決土地糾紛的主要方式

我國(guó)現(xiàn)行的土地糾紛解決方式主要有自行協(xié)商、調(diào)解、行政處理和行政復(fù)議以及行政訴訟等，這幾種途徑各有優(yōu)缺點(diǎn)，互為補(bǔ)充。

（一）自行協(xié)商。自行協(xié)商是指糾紛雙方依靠自身的力量，在平等、自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商和平解決糾紛的方式。自行協(xié)商一般不需第三方的介入，無(wú)須嚴(yán)格遵守法律規(guī)范和程序規(guī)范，這是一種最為平和的糾紛解決方式。如果土地權(quán)屬爭(zhēng)議涉及的是一般性糾紛，自行協(xié)商應(yīng)該是一種充分體現(xiàn)當(dāng)事人意愿的糾紛解決方式。但是，與一般性糾紛不同的是，土地權(quán)利是一種非常特殊的權(quán)利，有些土地糾紛不可避免地會(huì)涉及國(guó)家的土地法律法規(guī)和政策，因此，在當(dāng)事人協(xié)商解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)，其處分權(quán)應(yīng)受到一定限制，不能與法律相抵觸，而且應(yīng)得到政府的確認(rèn)。

（二）調(diào)解。糾紛雙方當(dāng)事人將爭(zhēng)議提交給第三方，由第三方協(xié)調(diào)、說(shuō)服并幫助雙方進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成解決糾紛的目的。主要是指人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解和鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府的調(diào)解。調(diào)解雖然也要以雙方自愿為基礎(chǔ)，但與當(dāng)事人自行協(xié)商相比，調(diào)解委員會(huì)或者政府主持的調(diào)解，更有利于為爭(zhēng)議雙方提供溝通與協(xié)商的氣氛和條件，有利于促成糾紛的順利解決。

（三）行政處理和行政復(fù)議。行政處理與行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的行為。土地問(wèn)題帶有很強(qiáng)的政策性，歷史遺留問(wèn)題、政策變遷引起的問(wèn)題較多，牽涉土地方面不同時(shí)期的法律，較為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)在處理土地糾紛方面具有“專業(yè)對(duì)口”的優(yōu)勢(shì)，由行政機(jī)關(guān)直接處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，程序簡(jiǎn)便、快捷，糾正錯(cuò)誤相對(duì)及時(shí)、徹底，成本投入相對(duì)較低。

（四）行政訴訟。相對(duì)于行政處理與行政復(fù)議，行政訴訟更加客觀、中立和公正，也更有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但行政訴訟的缺點(diǎn)是成本較高，而且由于法定程序的原因，有時(shí)解決問(wèn)題需要的時(shí)間較長(zhǎng)。

睢縣處理土地糾紛的主要做法

（一）按照“尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，有利生產(chǎn)、方便生活”原則處理土地糾紛。一是“尊重歷史”原則。認(rèn)真審查爭(zhēng)議各方當(dāng)事人所提供的土地所有權(quán)或使用權(quán)的批準(zhǔn)文件和確權(quán)證明，采信那些反映真實(shí)情況的證明文件作為處理案件的依據(jù)。二是“面對(duì)現(xiàn)實(shí)”原則。在雙方當(dāng)事人都不能提供有效的權(quán)屬證明文件時(shí)，或者雖有權(quán)屬證明文件，但該文件不能正確反映真實(shí)情況，土地權(quán)屬出現(xiàn)交叉、重疊等現(xiàn)象時(shí)，在認(rèn)真審查權(quán)屬證明的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查爭(zhēng)議土地權(quán)屬的歷史及來(lái)源和實(shí)際使用狀況，按照實(shí)際使用狀況進(jìn)行調(diào)解和處理。三是“有利生產(chǎn)、方便生活”原則。處理過(guò)程中，僅僅按照“實(shí)際使用狀況”進(jìn)行確權(quán)還是不夠的，有時(shí)還需本著“有利生產(chǎn)、方便生活”的原則進(jìn)行調(diào)處，特別是在一宗土地出現(xiàn)交叉使用和共同使用的情況下，更應(yīng)本著此原則進(jìn)行調(diào)處。

（二）按照“重調(diào)解，輕處理”原則處理土地糾紛?！锻恋貦?quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十三條規(guī)定：國(guó)土資源行政主管部門對(duì)受理的土地糾紛案件，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解。處理土地糾紛，調(diào)解是必經(jīng)程序，應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為解決爭(zhēng)議、化解矛盾的重要手段。一是調(diào)解可以化解矛盾、減少雙方敵對(duì)情緒，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。二是調(diào)解可以減少不必要的訴訟費(fèi)用開(kāi)支。處理土地糾紛，在雙方自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，既可避免爭(zhēng)議當(dāng)事人不服政府作出的處理決定提起行政訴訟，又能減少訴訟費(fèi)用開(kāi)支。三是調(diào)解可以節(jié)省政府資源。爭(zhēng)議案件調(diào)解結(jié)案，當(dāng)事人雙方不再提起行政訴訟，在很大程度上節(jié)省了政府人力、物力的支出，提高了政府的辦案效率。

（三）嚴(yán)格按照“法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)”原則處理土地糾紛。一是嚴(yán)格按照法律、法規(guī)及規(guī)章所規(guī)定的程序辦案。《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》對(duì)處理土地糾紛案件規(guī)定了嚴(yán)格的辦案程序，在實(shí)際操作中應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行，避免因程序違法或瑕疵造成行政訴訟敗訴，影響政府的形象和辦案效率。二是適用法律、法規(guī)及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定必須準(zhǔn)確無(wú)誤。土地糾紛案件錯(cuò)綜復(fù)雜，有的時(shí)間久遠(yuǎn)，牽涉以前黨的有關(guān)政策及以前處理糾紛的有關(guān)規(guī)定，這就要求在具體操作中，在必須認(rèn)真弄清土地權(quán)屬的來(lái)源和歷史演變情況的同時(shí)，正確把握法律、法規(guī)及規(guī)章的真正內(nèi)涵，這是正確適用法律、法規(guī)及規(guī)章的重要條件。三是在具體操作中，在法律、法規(guī)所許可的范圍內(nèi)靈活應(yīng)用。土地糾紛案件千差萬(wàn)別，每個(gè)案件具體適用法律、法規(guī)也不可能完全相同，所以，在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況，具體分析，在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)靈活應(yīng)用。

（四）建立“網(wǎng)格化管理”和“六位一體”機(jī)制處理矛盾糾紛。一是建立“網(wǎng)格化管理”機(jī)制。我們?cè)谌h建立了21個(gè)信訪信息站，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所所長(zhǎng)為信訪專干，在全縣聘任583名村級(jí)土地協(xié)管員，對(duì)554個(gè)行政村進(jìn)行全覆蓋，并引導(dǎo)、激勵(lì)村級(jí)土地協(xié)管員積極參與土地信訪工作，充分發(fā)揮協(xié)管員人熟、地熟的一線屏障作用，建立起縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)信訪信息網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行網(wǎng)格化管理，做到定期排查、日常排查相結(jié)合，對(duì)信訪苗頭及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)化解，突出“早（早發(fā)現(xiàn)）、快（快處理）、巧（方法活）”，做到“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將矛盾糾紛苗頭消除在萌芽狀態(tài)。二是構(gòu)建“六位一體”信訪接待調(diào)處工作機(jī)制。加強(qiáng)“源頭預(yù)防”，把涉土信訪問(wèn)題解決在首辦環(huán)節(jié)；實(shí)施“承諾穩(wěn)訪”，有效地穩(wěn)定信訪人的情緒，同時(shí)強(qiáng)化辦案人員的責(zé)任感；實(shí)施“聯(lián)合接訪”，在堅(jiān)持“一把手”負(fù)總責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)包案的基礎(chǔ)上，形成有關(guān)業(yè)務(wù)部門各負(fù)其責(zé)、各司其職的“大信訪”格局；實(shí)施“協(xié)調(diào)處訪”，動(dòng)員、協(xié)調(diào)、依靠各部門的力量，形成共同處理涉土信訪案件的合力；強(qiáng)化“信息管訪”，整合信息管理的資源，及時(shí)掌握涉土信訪動(dòng)態(tài)；實(shí)現(xiàn)“督察結(jié)訪”，加大對(duì)涉土信訪案件的督察力度，促使“案結(jié)事了，息訴罷訪”。

妥善處理土地糾紛的建議

（一）因地制宜、大事化小。對(duì)于村民之間或村民與村集體之間發(fā)生的土地糾紛問(wèn)題，如果不妥善處理，小糾紛又往往會(huì)升級(jí)為與土地相關(guān)的大案件甚至刑事案件。此類案件看視簡(jiǎn)單，但如果只是就事論事地解決卻相當(dāng)棘手；如果完全死搬硬套政策與法律，解決起來(lái)就會(huì)很復(fù)雜。解決這樣的糾紛的根本原則是因地制宜、切合農(nóng)村實(shí)際。只有了解糾紛的內(nèi)在原因和當(dāng)事人糾紛以外的原因，調(diào)動(dòng)村級(jí)因素尤其是地緣和人緣因素，以合情合理、大致均衡、顧及雙方面子為目標(biāo)才容易化復(fù)雜為簡(jiǎn)單，解決糾紛，平息矛盾。

（二）多管齊下、綜合調(diào)處。完善的糾紛解決機(jī)制是農(nóng)村土地糾紛解決的有效途徑和手段。由于土地糾紛源于多個(gè)層面，只靠基層的調(diào)解工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)當(dāng)盡快完善農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地糾紛多管齊下、綜合解決。一是司法機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化基層調(diào)解，充分發(fā)揮基層調(diào)解組織在調(diào)解農(nóng)村土地糾紛中的作用。二是建立和完善縣級(jí)土地仲裁工作機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮土地仲裁機(jī)構(gòu)的作用。三是加強(qiáng)司法部門在涉及農(nóng)村土地糾紛案件的審理中的監(jiān)督，體現(xiàn)司法公正，保障村民和村集體等利益主體的合法權(quán)益。四是強(qiáng)化農(nóng)村法制宣傳工作，提高農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，自覺(jué)守法、護(hù)法，使其自覺(jué)運(yùn)用法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，從而有效防止各種土地矛盾糾紛的發(fā)生。

（三）標(biāo)本兼治、治本為主。大量的涉土糾紛，存在著諸多的歷史原因和客觀原因。由于存在問(wèn)題的時(shí)間較長(zhǎng)，事件相關(guān)證據(jù)難以查找，甚至有的事件證據(jù)已經(jīng)不在了，往往導(dǎo)致一些土地糾紛處于“難以理清事實(shí)、難以核對(duì)證據(jù)、難以依法解決”的三難境地。因此，對(duì)于大量的農(nóng)村土地糾紛的根本解決應(yīng)當(dāng)是標(biāo)本兼治，治本為主。一是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及承包等行為。加大對(duì)涉及村民利益的各種土地使用行為的監(jiān)督力度，重點(diǎn)審查在使用過(guò)程中需要訂立的相關(guān)協(xié)議，以此減少因協(xié)議不完善和操作不規(guī)范帶來(lái)的土地糾紛，這是減少農(nóng)村土地糾紛成因最有效的治本之法。二是規(guī)范村級(jí)檔案工作管理。村級(jí)檔案是當(dāng)前一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)，直接制約和影響著農(nóng)村土地糾紛的解決。有的村級(jí)檔案丟失，導(dǎo)致土地糾紛事出有因、查無(wú)實(shí)據(jù)的情況比比皆是。因此加強(qiáng)村級(jí)檔案管理，形成完整的村級(jí)檔案保管、交接制度是解決村級(jí)土地糾紛的有效保障。三是定期開(kāi)展村級(jí)土地糾紛隱患排查化解。對(duì)發(fā)生時(shí)間較長(zhǎng)、村級(jí)相關(guān)記錄不完整、涉及村民比較多、存在歷史爭(zhēng)議的土地問(wèn)題及時(shí)補(bǔ)充有關(guān)手續(xù)，澄清有關(guān)事實(shí)，搜集相應(yīng)證據(jù)，做好相關(guān)記錄，力爭(zhēng)將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，消除問(wèn)題發(fā)生的內(nèi)在因素。