1990年10月1日起施行的國旗法規(guī)定：一是國家主要領(lǐng)導(dǎo)人，如國家主席、全國人大常委會委員長、國務(wù)院總理、中央軍事委員會主席、全國政協(xié)主席逝世后，“下半旗志哀”；二是對中國或世界和平與人類進(jìn)步作出杰出貢獻(xiàn)的人逝世后，“下半旗志哀”；三是發(fā)生特別重大傷亡的不幸事件或者嚴(yán)重自然災(zāi)害造成重大傷亡時，“可以下半旗志哀”。

中國首次為普通國民降半旗，是在1999年5月12日的天安門廣場，向在中國駐南使館犧牲的3名中國人致哀。此前，1998年特大洪災(zāi)造成大量死難，即已有學(xué)者提出應(yīng)降半旗。很可惜，在“可以”這一限定詞留出的選擇空間內(nèi)，降旗志哀未能成為現(xiàn)實(shí)。

直到2008年汶川大地震，5月19日至21日設(shè)立“全國哀悼日”，中國終于為自然災(zāi)難中的“普通逝者”降半旗。此例一開，玉樹地震、甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害后，全國和駐外使領(lǐng)館皆降半旗，對遇難者致哀。國旗與國民的生命之間，建立了越來越直接的關(guān)聯(lián)。

但是，面對類似重大不幸或?yàn)?zāi)害造成的死難事件，究竟什么情況下必須降半旗？如何把“可以”具體化？現(xiàn)在的國旗法，還缺乏足夠的細(xì)則。

難題并非不可解決。比如，我們可以考慮適當(dāng)修改法律，將降半旗的主動權(quán)，部分下放給地方政府。這與主體上中國是單一制國家并不矛盾。2010年，香港特區(qū)政府為菲律賓人質(zhì)慘案中的死難者降半旗，是特區(qū)政府報請后接國務(wù)院通知；2012年，香港特區(qū)政府先為南丫島撞船事故死難者降區(qū)旗，后接國務(wù)院通知，國旗降半旗。特區(qū)香港為死難者降半旗的經(jīng)驗(yàn)，未嘗不可以供內(nèi)地其他省份借鑒。