付文科

(中共杭州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，杭州 310024)

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)根本標(biāo)志是各級(jí)財(cái)政預(yù)決算制度的完善與否，即是否能按照憲法的基本精神來(lái)確立人大、政府、社會(huì)公眾三者的權(quán)責(zé)關(guān)系。憲法的基本精神是一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)行使權(quán)力，各級(jí)政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。隨著我國(guó)預(yù)算改革的不斷深入，預(yù)算已成為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)最基本和最重要的工具。立法機(jī)關(guān)通過(guò)預(yù)算來(lái)控制政府的“錢(qián)袋子”，以期能對(duì)政府的預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制，也是保障社會(huì)公平公正、改善民生民本、促進(jìn)健康發(fā)展的客觀要求。為了使政府的公共開(kāi)支和行為不偏離法治軌道，為了使政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能合乎民意需要，為了使預(yù)算資源的分配能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，必須賦予立法機(jī)關(guān)預(yù)算審議的權(quán)力。即“權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，按照社會(huì)正義的要求，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與增長(zhǎng)”［1］232。政府部門(mén)應(yīng)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，而非是決策機(jī)關(guān)，如何用錢(qián)不能由政府說(shuō)了算。正如學(xué)者所說(shuō):“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國(guó)家的財(cái)政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”［2］審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算、監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，是憲法和法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是地方人大及其常委會(huì)代表人民依法管理國(guó)家事務(wù)的重要途徑和方式。為此，筆者于2014年9月，赴建德市人大進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，程茂紅主任介紹了建德市人大在全口徑預(yù)決算監(jiān)督治理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)與各有關(guān)部委辦交流、退休干部座談、實(shí)地考察，最后形成這篇調(diào)研報(bào)告。

一、建德市人大加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景

(一)全口徑預(yù)決算制度是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

十八大報(bào)告有關(guān)政治體制改革第一條就是:“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！钡搅巳腥珪?huì)《決定》，這一改革預(yù)設(shè)又進(jìn)一步細(xì)化，明確規(guī)定:“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則?！薄妒舜髨?bào)告》和《決定》所寫(xiě)下的這些條款，不但有重大的理論進(jìn)步，實(shí)際上指明和預(yù)設(shè)了未來(lái)中國(guó)國(guó)家財(cái)政管理體制改革的方向——建立全口徑預(yù)算制度是核心。作為國(guó)家財(cái)政最基本的制度，預(yù)算制度是否先進(jìn)、現(xiàn)代化，反映出一個(gè)國(guó)家治理水平的高低。所謂全口徑預(yù)算，即全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入納入預(yù)算管理。它包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算(浙江省還包括政府債務(wù)預(yù)算)。從這4個(gè)維度入手，維護(hù)預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。全口徑預(yù)算的終極目標(biāo)是將所有政府收支納入其中，并進(jìn)行高效、統(tǒng)一管理，這實(shí)際上不僅規(guī)范了財(cái)政資金，還涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范，要求將地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)高度匹配，并建立綜合的政府收支問(wèn)責(zé)機(jī)制，由人大等機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為進(jìn)行預(yù)算控制，是財(cái)政收支管理向政府理財(cái)觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革，是執(zhí)政者自己對(duì)自己的改革，其潛在意義不亞于一次革命。所以，西方學(xué)者布倫南和布坎南甚至認(rèn)為:“財(cái)政約束實(shí)際上可以代替選舉約束，也就是說(shuō)，即使在選舉約束失效時(shí)它們?nèi)匀挥行?。”?］10

《預(yù)算法》《監(jiān)督法》等有關(guān)法律明確人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查、批準(zhǔn)、調(diào)整和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。預(yù)算法的修訂草案進(jìn)一步完善了人大在預(yù)算中的地位和審批、監(jiān)督職能，通過(guò)法律重申了人民通過(guò)人大來(lái)監(jiān)督、管理預(yù)算的理念，進(jìn)一步讓預(yù)算法回歸到了作為憲法的基本理念上。其中意義，不僅僅是對(duì)全口徑的財(cái)政收支信息進(jìn)行監(jiān)督，有效防治腐敗，更是民主決策和民主監(jiān)督在國(guó)家治理中的具體體現(xiàn)，是我國(guó)民主化進(jìn)程的重要里程碑。三中全會(huì)《決定》在第五部分的第17條明確指出:“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度?！逼涓灸康脑谟趲椭婪ㄐ姓?，促使行政權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，通過(guò)多重制約和監(jiān)督機(jī)制，確保國(guó)家的資金更加安全，政府資金能夠花得規(guī)范、花得透明、花到實(shí)處、花出效率。

(二)開(kāi)展全口徑預(yù)決算監(jiān)督是地方人大工作職責(zé)所在

《地方組織法》詳細(xì)規(guī)定了地方人大常委會(huì)擁有的監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)等職權(quán)。這些權(quán)力是法律明確賦予人大的基本職權(quán)，但在實(shí)際工作中，我們的體制是黨管干部，人大作用發(fā)揮不大。而且重大事項(xiàng)決定權(quán)界限比較模糊，哪些屬重大事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)怎樣討論、如何決定重大事項(xiàng)，具體程序是什么等都缺乏明確的界定和規(guī)范，缺乏操作性。而地方人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)，則是地方人大對(duì)“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)的抓手。在近兩年的實(shí)際工作實(shí)踐中，建德市人大以往年人代會(huì)在行使預(yù)決算監(jiān)督權(quán)時(shí)遇到的5個(gè)問(wèn)題為抓手，選擇以理順市財(cái)政預(yù)算編制科室口徑的統(tǒng)一、組建財(cái)政預(yù)算監(jiān)督審查小組、關(guān)注重點(diǎn)突出監(jiān)督實(shí)效為突破口，進(jìn)行全口徑預(yù)決算監(jiān)督。只有致力管好人民的“錢(qián)袋子”，才能“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，而實(shí)質(zhì)無(wú)權(quán)的現(xiàn)象”。

(三)人大行使預(yù)決算監(jiān)督權(quán)時(shí)存在的5個(gè)問(wèn)題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算流于形式

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制簡(jiǎn)化，在人代會(huì)上通過(guò)的預(yù)算數(shù)只是一個(gè)估算的數(shù)字，對(duì)當(dāng)年事權(quán)支出沒(méi)有一個(gè)全面分析，而是根據(jù)上年財(cái)力簡(jiǎn)單推算今年可支配財(cái)力，再去匹配當(dāng)年所在做的事項(xiàng)。人代會(huì)通過(guò)的預(yù)算不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支內(nèi)容，如2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三改一拆”花費(fèi)的財(cái)力(乾潭鎮(zhèn)700多萬(wàn)元)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初是沒(méi)有預(yù)算的，所以規(guī)范鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算管理、建立健全預(yù)算約束機(jī)制顯得尤為重要和迫切。

2.部門(mén)預(yù)算編制不規(guī)范

預(yù)算編制內(nèi)容不夠詳細(xì)，支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額缺乏科學(xué)性，在編制時(shí)沒(méi)有將基本支出細(xì)化到經(jīng)濟(jì)科目。項(xiàng)目支出績(jī)效申報(bào)過(guò)于簡(jiǎn)單，項(xiàng)目可行性論證不夠充分，項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏可比性，按功能分類支出科目未細(xì)化至項(xiàng)，在實(shí)際執(zhí)行中擠占專項(xiàng)資金屢有發(fā)生。

3.政府投資項(xiàng)目損失浪費(fèi)嚴(yán)重

由于項(xiàng)目前期不到位，在建設(shè)過(guò)程中規(guī)避招投標(biāo)、隨意調(diào)整變更、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等情況隨處可見(jiàn)，造成財(cái)政資金損失和浪費(fèi)。

4.政府負(fù)債瀕臨失控局面

受不正確政績(jī)觀影響，當(dāng)前負(fù)債搞建設(shè)樂(lè)此不疲，截至2013年底，市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模龐大，負(fù)債三率(負(fù)債率、債務(wù)率、償債率)警戒線已超標(biāo)。地方政府過(guò)度舉債，不僅帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，損害政府的形象和公信力，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。

5.人大監(jiān)督剛性不足

由于相關(guān)的監(jiān)督及預(yù)算方面的法規(guī)先天不足，人大及常委會(huì)在行使預(yù)決算監(jiān)督權(quán)時(shí)更多的是程序性監(jiān)督，離實(shí)質(zhì)性監(jiān)督還有不小差距，造成人大及常委會(huì)的監(jiān)督不具有剛性約束。

二、建德市人大全口徑預(yù)決算監(jiān)督的主要做法

(一)借鑒經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相關(guān)辦法

面對(duì)新形勢(shì)、新要求，2013年初，市人大在積極爭(zhēng)取建德市委支持基礎(chǔ)上，與市委、市政府聯(lián)合組成學(xué)習(xí)考察團(tuán)，分批赴溫嶺、鄞州、閔行等地學(xué)習(xí)考察相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，制訂出臺(tái)了建德市的《預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》和《政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》，“兩辦法”分別經(jīng)建德市委常委會(huì)和建德市人大常委會(huì)審議通過(guò)。其中《預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》首次提出“全口徑預(yù)算”概念并明確范圍，將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入預(yù)決算監(jiān)督范圍;對(duì)預(yù)算編制時(shí)間、內(nèi)容和細(xì)化程度設(shè)置了具體要求;強(qiáng)調(diào)了對(duì)當(dāng)年擬新建2 000萬(wàn)元以上政府投資項(xiàng)目、市級(jí)政府性債務(wù)和當(dāng)年債務(wù)償還計(jì)劃的審查;要求對(duì)審計(jì)工作報(bào)告提出問(wèn)題的糾正和采取措施情況進(jìn)行審查?！墩卮笸顿Y項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》重點(diǎn)審查當(dāng)年擬新建的、投資規(guī)模2 000萬(wàn)元以上的市級(jí)政府(含國(guó)有公司)投資項(xiàng)目。要求重大項(xiàng)目編制年度計(jì)劃，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃管理，接受人代會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督，明確投資規(guī)模超概算10%以上(或絕對(duì)額超500萬(wàn)元以上)項(xiàng)目未經(jīng)規(guī)定程序不得變更和調(diào)整。

(二)借助智力，建立專家小組

針對(duì)人大專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少、專業(yè)人員缺乏、對(duì)政府預(yù)決算審查時(shí)間精力不足的現(xiàn)狀，2013年建德市人大常委會(huì)成立財(cái)政預(yù)算監(jiān)督審查小組，由人大常委會(huì)分管財(cái)經(jīng)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，財(cái)經(jīng)工委人員、審計(jì)局副局長(zhǎng)、總審計(jì)師、國(guó)資公司總會(huì)計(jì)師、機(jī)關(guān)單位具有高級(jí)會(huì)計(jì)師、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師職稱的財(cái)務(wù)人員等組成。主要職責(zé)是具體參與研究分析市本級(jí)的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告(草案)和部門(mén)預(yù)算(草案)，協(xié)助財(cái)經(jīng)工委搞好市本級(jí)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告和部門(mén)預(yù)算的初審工作，提出具體意見(jiàn)和建議，為市人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)市本級(jí)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告和部門(mén)預(yù)算審查提供咨詢。小組活動(dòng)由分管財(cái)經(jīng)的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)召集，2014年預(yù)算編制時(shí)，預(yù)算監(jiān)督審查小組全過(guò)程參與財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制工作，多次走訪部門(mén)單位，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，對(duì)遇到的共性問(wèn)題(如派遣人員待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低、部分空編較多單位公用經(jīng)費(fèi)不足、政策保障類資金多頭申報(bào)等問(wèn)題)開(kāi)展調(diào)研，梳理形成材料與財(cái)政部門(mén)共同探討解決，完成預(yù)算初稿審查，提交主任會(huì)議討論，由預(yù)算審查委員會(huì)結(jié)合人代會(huì)各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，形成審查報(bào)告提交大會(huì)審議。

(三)關(guān)注重點(diǎn)，突出監(jiān)督實(shí)效

市人大在預(yù)決算監(jiān)督審查過(guò)程中，主要解決好5個(gè)方面的問(wèn)題。

1.處理好縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的關(guān)系

一個(gè)縣的地方公共財(cái)政收入是有限的，如何確定縣鄉(xiāng)兩級(jí)收入比例，處理好事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系，是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政“事大財(cái)小”問(wèn)題比較突出，導(dǎo)致“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題，財(cái)力不足，大幅負(fù)債，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。市人大就如何建立事權(quán)與財(cái)權(quán)大致相匹配的運(yùn)作機(jī)制，有多少錢(qián)辦多少事，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)大小，預(yù)算分配適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜進(jìn)行調(diào)研，提出意見(jiàn)。

2.處理好市本級(jí)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的關(guān)系

理論上市本級(jí)預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的匯總，但實(shí)際上部門(mén)預(yù)算支出大于本級(jí)預(yù)算，市人大就應(yīng)關(guān)注部門(mén)預(yù)算支出來(lái)源除公共財(cái)政和政府基金預(yù)算安排之外，上年結(jié)余、國(guó)庫(kù)暫存款、上級(jí)補(bǔ)助和財(cái)政專戶安排的資金有多少，解決可能游離人大監(jiān)督之外的資金問(wèn)題。

3.關(guān)注政府投資項(xiàng)目資金預(yù)算

政府投資項(xiàng)目支出占財(cái)政支出的比重很大，政府資金浪費(fèi)也主要出現(xiàn)在投資項(xiàng)目上，這一方面問(wèn)題比較多，也比較突出，市人大將監(jiān)督的著眼點(diǎn)放在項(xiàng)目前期工作上。當(dāng)前政府投資項(xiàng)目前期不到位、實(shí)施中變更多、投資額大幅增加現(xiàn)象普遍存在，給財(cái)政造成很大壓力，造成投資績(jī)效低下。因此人大監(jiān)督從項(xiàng)目前期工作就開(kāi)始，對(duì)于前期不到位的項(xiàng)目不得列入年度項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。2014年，市人大常委會(huì)對(duì)投資2 000萬(wàn)元以上的新建政府投資項(xiàng)目進(jìn)行表決，對(duì)條件不成熟的一律排除在外，不得進(jìn)入實(shí)施，從而提高了監(jiān)督實(shí)效。

4.審議債務(wù)收支計(jì)劃

當(dāng)前財(cái)政收支矛盾突出，債務(wù)收入在很大程度上彌補(bǔ)了支出缺口，所以債務(wù)支出安排更要追求績(jī)效。2014年市人大常委會(huì)專題審議了政府負(fù)債規(guī)模和債務(wù)收支計(jì)劃，關(guān)注債務(wù)資金結(jié)構(gòu)、投向和效果，把債務(wù)與項(xiàng)目實(shí)施緊密結(jié)合在一起進(jìn)行審查。

5.重視預(yù)決算和審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)

根據(jù)財(cái)政部的部署，2015年縣級(jí)財(cái)政要公開(kāi)本級(jí)財(cái)政預(yù)決算、部門(mén)預(yù)決算和“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算。應(yīng)該說(shuō)，預(yù)決算的公開(kāi)是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，建設(shè)廉潔政府的需要，是大勢(shì)所趨。近年來(lái)，市人大在人代會(huì)期間，將預(yù)算草案和部門(mén)預(yù)算分發(fā)給每個(gè)人大代表，給代表們充分的時(shí)間去研讀，而不是像過(guò)去每個(gè)代表小組發(fā)兩冊(cè)，第二天收回的“照會(huì)”式公開(kāi)。對(duì)于審計(jì)工作報(bào)告，市人大通過(guò)相關(guān)媒體進(jìn)行全文刊登，原汁原味反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

4.審計(jì)聯(lián)動(dòng)，提高監(jiān)督剛性

針對(duì)人大監(jiān)督剛性不足、監(jiān)督力量有限的問(wèn)題，探索“人大+審計(jì)”監(jiān)督模式，提升監(jiān)督實(shí)效。2013年市人大根據(jù)財(cái)政同級(jí)審計(jì)報(bào)告中披露的重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞人民群眾關(guān)注的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、公立醫(yī)院改革、政府投資項(xiàng)目管理、住房公積金使用、國(guó)有公司運(yùn)營(yíng)、新農(nóng)村建設(shè)六大問(wèn)題，分6個(gè)篇章在媒體進(jìn)行連續(xù)報(bào)道和解讀。同時(shí)將審計(jì)反映問(wèn)題通過(guò)列表形式細(xì)化落實(shí)到整改單位，以審議意見(jiàn)書(shū)發(fā)送到市政府，由市政府責(zé)成各相關(guān)單位落實(shí)整改。財(cái)經(jīng)工委還會(huì)同審計(jì)局參與了審計(jì)整改情況回訪。人大主任會(huì)議于2013年11月專題聽(tīng)取審計(jì)整改情況，督促整改落到實(shí)處.2014年7月份常委會(huì)將專題聽(tīng)取審議審計(jì)整改意見(jiàn)落實(shí)情況報(bào)告，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題“監(jiān)督到底”。對(duì)于每年開(kāi)展的部門(mén)工作評(píng)議，審計(jì)也及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)部門(mén)開(kāi)展評(píng)議審計(jì)。根據(jù)人大常委會(huì)的要求，重點(diǎn)審計(jì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金使用和政府投資項(xiàng)目管理等情況，并將各被評(píng)議單位的審計(jì)結(jié)果在常委會(huì)上報(bào)告。

三、強(qiáng)化全口徑預(yù)決算監(jiān)督取得的成效及思考

(一)強(qiáng)化全口徑預(yù)決算監(jiān)督取得的成效

1.全口徑預(yù)算監(jiān)督倒逼市財(cái)政局工作科室調(diào)整

2013年我們就如何加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督、政府投資項(xiàng)目管理做了大量工作，通過(guò)學(xué)習(xí)考察，制訂監(jiān)督辦法，促進(jìn)市財(cái)政局設(shè)立了預(yù)算編制中心。該中心的設(shè)立，改變了財(cái)政以往由多個(gè)科室歸口管理預(yù)算編制時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一、口徑不同、效率偏低等弊端，形成一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一匯編全市預(yù)算的工作模式，通過(guò)實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程，提高預(yù)算編制科學(xué)化精細(xì)化水平。編制中心設(shè)立后，預(yù)算編制開(kāi)展時(shí)間得到提前，規(guī)范度得到提高，透明度得到加強(qiáng)，人大開(kāi)展審查監(jiān)督的基礎(chǔ)得到夯實(shí)。2014年8月初，根據(jù)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的需要，市財(cái)政局再次大刀闊斧地進(jìn)行內(nèi)部科室、機(jī)構(gòu)整合，組建三位一體的預(yù)算局、執(zhí)行局、監(jiān)督局。使得財(cái)政局內(nèi)部的機(jī)構(gòu)職能與權(quán)責(zé)更加科學(xué)化、合理化，尤其是監(jiān)督局對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)更加到位。

2.部門(mén)資金績(jī)效意識(shí)提升

在2013年對(duì)部門(mén)預(yù)算中150萬(wàn)元以上的專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)管理試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2014年起全面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，即部門(mén)單位所有項(xiàng)目支出必須申報(bào)可供量化考核的績(jī)效目標(biāo)。對(duì)部門(mén)來(lái)說(shuō)，預(yù)算編制難度增加，但更規(guī)范、透明;對(duì)人大來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目資金監(jiān)督審查基礎(chǔ)得到加強(qiáng)。正因?yàn)閷?duì)預(yù)算編制的要求提高了，部門(mén)編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)謹(jǐn)慎性提升，項(xiàng)目資金使用“渾水摸魚(yú)”難度加大，不僅提高了部門(mén)預(yù)算執(zhí)行剛性，也提升了資金績(jī)效。

3.審計(jì)整改落實(shí)力度強(qiáng)化

以往審計(jì)部門(mén)向市人大反映，一些審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題“年年審，年年犯”，得不到有力整改。近年來(lái)市人大憑著“一督到底”的韌勁，通過(guò)多種監(jiān)督方式，剛?cè)岵?jì)，對(duì)難度小、易整改的問(wèn)題，督促部門(mén)盡早解決;對(duì)難度大、牽涉廣的問(wèn)題，幫助部門(mén)協(xié)調(diào)解決。審計(jì)問(wèn)題整改率明顯提高，政府部門(mén)整改意識(shí)明顯增強(qiáng)。例如，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模過(guò)大、不可持續(xù)的問(wèn)題，市人大要求政府投資“有所為、有所不為”，市政府近期下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理的通知》，要求建立債務(wù)預(yù)算管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)預(yù)算編制執(zhí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編報(bào)、財(cái)政審核、人大決議”程序。同時(shí)制定清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道向個(gè)人籌資實(shí)施方案，并在實(shí)施中。又如2013年審計(jì)報(bào)告反映我市國(guó)有公房經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、市場(chǎng)化程度偏低，公房轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象較多，轉(zhuǎn)讓費(fèi)落入個(gè)人口袋的情況。市人大對(duì)該問(wèn)題高度重視，多次督促市國(guó)資公司整改。2014年國(guó)資公司對(duì)轉(zhuǎn)租進(jìn)行了一次全面清理，截至2014年7月，共已簽訂合同發(fā)放房卡1 509戶，其中477戶與原承租人不一致的進(jìn)行了清理規(guī)范，有效遏制“二房東”從中牟利現(xiàn)象，目前整個(gè)面上沒(méi)有轉(zhuǎn)租現(xiàn)象。接下來(lái)市人大要求國(guó)資公司深入調(diào)研，制定出臺(tái)公房分類管理具體辦法，以3年為過(guò)渡期，倒排時(shí)間表，重點(diǎn)突破，分步實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理，從根本上提升國(guó)有資產(chǎn)管理水平。

(二)對(duì)加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的思考

從浙江省預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐看，溫嶺參與式預(yù)算監(jiān)督是探索基層民主實(shí)踐的典型案例。溫嶺人大提出“全口徑預(yù)算、全方位參與、全過(guò)程監(jiān)督”的“三全”監(jiān)督治理模式。溫嶺人大張學(xué)明主任認(rèn)為該模式“充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，積極運(yùn)用民主懇談這一協(xié)商民主形式，緊緊圍繞預(yù)算這一事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大問(wèn)題，有序組織人民群眾廣泛參與預(yù)算協(xié)商、討論、決策并不斷強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)了全市人民依法管理地方國(guó)家事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，保證了人民當(dāng)家作主”［4］。溫嶺參與式預(yù)算具有3個(gè)特點(diǎn):一是從人大及人大代表的角度看，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的好方法，人大監(jiān)督越來(lái)越具有針對(duì)性，使得政府行政行為與財(cái)政資金的投向得到約束，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費(fèi)和政府債務(wù);二是從社會(huì)公眾角度看，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長(zhǎng)空間的好平臺(tái);三是從黨政部門(mén)角度看，參與式預(yù)算讓政府從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)向加強(qiáng)治理能力轉(zhuǎn)變。但是，要在全國(guó)尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面推廣溫嶺參與式預(yù)算，筆者覺(jué)得還有一定困難。一方面主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識(shí)不高;另一方面是黨政機(jī)關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下。因此，各地要根據(jù)自身所處的地域環(huán)境及實(shí)際情況，因地制宜的開(kāi)展人大對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督的工作方式。根據(jù)建德市人大最近兩年的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于如何做好人大對(duì)全口徑預(yù)決算的審議與監(jiān)督，提出兩個(gè)方面的思考建議，供參考。

1.完善法規(guī)制度，為預(yù)算監(jiān)督提供依據(jù)

(1)《監(jiān)督法》需要配套立法的跟進(jìn)?！侗O(jiān)督法》出臺(tái)后，為政府依法行政，規(guī)范人大監(jiān)督行為發(fā)揮了積極作用。但《監(jiān)督法》文本相關(guān)規(guī)定模糊，立法配套缺位，給各級(jí)人大行使監(jiān)督權(quán)打了折扣，因此有必要通過(guò)法律修正案、制定實(shí)施細(xì)則或出臺(tái)相應(yīng)的立法解釋等方式對(duì)該法文本中某些“模糊條款”進(jìn)行界定，對(duì)某些“原則性條款”進(jìn)行細(xì)化和解釋。比如，關(guān)于各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的“時(shí)限”及其相應(yīng)的“法律責(zé)任”問(wèn)題，安徽省和貴州省出臺(tái)了地方配套立法。預(yù)算和審計(jì)監(jiān)督是當(dāng)前人大監(jiān)督工作中的重點(diǎn)，如何落實(shí)《監(jiān)督法》賦予各地人大常委會(huì)在預(yù)算、審計(jì)方面的專門(mén)監(jiān)督職能，需要出臺(tái)“預(yù)算監(jiān)督法”“審計(jì)監(jiān)督法”等專門(mén)監(jiān)督配套立法。

(2)完善人大監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)。人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人才，目前各級(jí)人大及其常委會(huì)并沒(méi)有設(shè)置專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺少可操作性的專門(mén)監(jiān)督手段和力量。為此，建議建立獨(dú)立的預(yù)算工委，全程監(jiān)控政府全口徑的預(yù)算編制、實(shí)施、執(zhí)行和決算，取代財(cái)政預(yù)算監(jiān)督審查小組。另外，人大對(duì)預(yù)決算監(jiān)督很大程度上依賴于政府工作部門(mén)——審計(jì)局，這種內(nèi)部審計(jì)體制影響監(jiān)督成效。針對(duì)人大肩負(fù)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，地方人大內(nèi)也應(yīng)成立專門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，建議把審計(jì)和監(jiān)察部門(mén)納入人大系統(tǒng)之內(nèi)，成為人大的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(3)預(yù)決算公開(kāi)和審計(jì)結(jié)果公開(kāi)需要制度規(guī)范。財(cái)政部要求2015年預(yù)決算公開(kāi)，但并沒(méi)有對(duì)公開(kāi)到什么程度、是否要公開(kāi)經(jīng)濟(jì)科目和通過(guò)什么平臺(tái)公開(kāi)做出規(guī)定。各地對(duì)審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)也是做法不一，有些以人大常委會(huì)名義在人大網(wǎng)站和當(dāng)?shù)貓?bào)紙上公開(kāi)，有些以審計(jì)局的名義公開(kāi)。因此，有必要出臺(tái)預(yù)決算和審計(jì)結(jié)果公開(kāi)辦法，規(guī)范政府信息公開(kāi)行為，也是打造陽(yáng)光政府的需要。

(4)政府投資項(xiàng)目前期工作要用法律來(lái)約束。雖然各級(jí)政府對(duì)政府投資項(xiàng)目管理很重視，都出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法，其中對(duì)項(xiàng)目前期工作也有具體的要求和規(guī)定，但在實(shí)際操作中，人為干預(yù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致很多項(xiàng)目不具備開(kāi)工條件也上馬了，給政府造成巨大損失，但責(zé)任追究卻難以到責(zé)任人，因此應(yīng)把項(xiàng)目前期管理和監(jiān)督上升到法律層面，強(qiáng)化其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.創(chuàng)新監(jiān)督手段，提升預(yù)決算監(jiān)督效力

(1)借力使力協(xié)同作戰(zhàn)，提高預(yù)算監(jiān)督效率。各地人大的預(yù)決算監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在人手少、專業(yè)力量薄弱問(wèn)題，與龐大的財(cái)政資金、眾多的預(yù)算部門(mén)和項(xiàng)目相比極不相稱，監(jiān)督工作開(kāi)展力不從心，這就需要靠“借力”來(lái)“使力”，人大要不斷探索與審計(jì)局、有資質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)等力量開(kāi)展合作的模式，發(fā)揮他們專業(yè)特長(zhǎng)，共同看好政府的“錢(qián)袋子”。這樣的操作模式雖然可行，但于法無(wú)據(jù)，故需在一定層面從法律上賦予權(quán)力并作出規(guī)定。

(2)借助現(xiàn)代信息化手段，建立公開(kāi)透明的陽(yáng)光預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制，加大執(zhí)行監(jiān)督力度。未來(lái)需要建立“預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督信息平臺(tái)”。設(shè)置專門(mén)的網(wǎng)站欄目，適時(shí)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算決算和審計(jì)報(bào)告，包括一級(jí)科目、二級(jí)科目、部門(mén)預(yù)算，以及公眾關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)等，要將完整的政府預(yù)決算信息置于公眾的監(jiān)督之下。不斷擴(kuò)大公眾的有效參與，有利于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，有利于增強(qiáng)預(yù)決算的透明度和剛性約束，從而大大增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力。加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度，人大要與財(cái)政、審計(jì)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行在線監(jiān)督，提高監(jiān)督時(shí)效性，使對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督由周期性報(bào)表監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殡S時(shí)性電子信息監(jiān)督，對(duì)結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督。在操作技術(shù)成熟的條件下，也應(yīng)在制度層面予以保障。

在全面深化改革的時(shí)代背景下，地方人大預(yù)決算監(jiān)督工作雖然面臨著各種問(wèn)題和困擾，但通過(guò)實(shí)踐探索，亦有很多可以完善進(jìn)步的空間。在這個(gè)完善的過(guò)程中，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，完善人大對(duì)預(yù)決算監(jiān)督不是目的，而僅是民主監(jiān)督的一種手段。完善這一監(jiān)督審議制度的目的是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善的過(guò)程必將把紙上賦予人民的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際的權(quán)力，這將會(huì)使我們的政府更加透明，而只有透明的政府，才會(huì)是一個(gè)有力量的政府，才會(huì)是一個(gè)取信于民的政府。

四、全口徑預(yù)決算監(jiān)督治理調(diào)研之外的思考

通過(guò)對(duì)地方人大監(jiān)督治理工作的調(diào)研，筆者以為，不僅是建德市人大的工作還是其他縣市基層人大的工作，在未來(lái)的工作中的著力點(diǎn)應(yīng)在以下四個(gè)方面。

(一)堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主

發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，保證國(guó)家政治生活既充滿活力又安定有序，首要的是要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。為此，基層群眾自治制度的破局工作，應(yīng)從以下3個(gè)方面上下聯(lián)動(dòng)來(lái)提振對(duì)人大制度自信的信心:一要以零容忍的決心堅(jiān)決反腐，重塑并提升執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)，其抓手是制度建設(shè)，以制度建設(shè)使干部不想腐、不能腐、不敢腐。二是從優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)，解決在當(dāng)下人們的身份意識(shí)迷失之弊，其重要的抓手之一就是充分發(fā)揮浙江正在建設(shè)的文化禮堂之功能如何最大限度的發(fā)揮(詳見(jiàn)拙文《文化禮堂，路在何方》)。三是黨內(nèi)民主帶動(dòng)地方基層民主，解決民眾政治參與的瓶頸式爆發(fā)，其抓手一是直選，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣之人大代表逐漸走向?qū)Ｂ毣?，以此解決代表性問(wèn)題。

(二)解決“權(quán)為民所賦”的問(wèn)題

就是要積極探索在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的大前提之下，如何解決基層干部的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題，即“權(quán)為民所賦”的深層次核心問(wèn)題。須知，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)黨負(fù)責(zé)，但更要為人民負(fù)責(zé)。只有理順權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題，我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部才能真正做到為人民服務(wù)。正如新華社評(píng)論說(shuō):“百姓想監(jiān)督，還得要百姓能監(jiān)督。”這“能監(jiān)督”是事后的，屬于“反腐”范圍;而“能制衡”是事前的，屬于“防腐”范疇。制衡權(quán)力，就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，而最有力量的權(quán)力制衡，就是我們耳熟能詳?shù)摹皺?quán)為民所賦”。

(三)盤(pán)活現(xiàn)有的制度體制資源

當(dāng)前人大最現(xiàn)實(shí)的工作就是探索如何把已經(jīng)建立的各項(xiàng)制度、體制做真做足，盤(pán)活現(xiàn)有的制度體制資源，就足以能夠保證人民當(dāng)家作主。人大工作做真做足，可以有效應(yīng)對(duì)執(zhí)政黨面對(duì)的兩大挑戰(zhàn):一是互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)最大變量的挑戰(zhàn);二是可以把資本家賺取的不當(dāng)剩余價(jià)值限定在一個(gè)合理的區(qū)間，使勞資關(guān)系走向和諧共贏，從而防范私有化帶來(lái)的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。

(四)發(fā)揮人大制度的正能量

積極探索如何發(fā)揮人大制度的正能量，消解西方強(qiáng)力推廣所謂的唯一、正確的民主理念，認(rèn)清西方國(guó)家所鼓吹的選舉民主的本質(zhì)。在理論層面上，要認(rèn)真闡釋清楚理解民主的兩個(gè)維度——價(jià)值維度與制度維度。方朝暉教授認(rèn)為，民主的價(jià)值維度是對(duì)民主的規(guī)范認(rèn)識(shí)，代表民主的精神追求;沒(méi)有價(jià)值維度，民主就相當(dāng)于沒(méi)有靈魂的軀殼。但是，畢竟制度才是民主的真正落實(shí)，才代表民主的實(shí)體;因此民主的實(shí)體是制度而非價(jià)值;如果民主有某種價(jià)值，也是通過(guò)其制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。我們?cè)诶斫饷裰鲿r(shí)雖不能脫離價(jià)值維度，但只有從制度的角度看民主，才會(huì)看清民主在實(shí)踐中的真實(shí)面貌。一般來(lái)說(shuō)，在尚未實(shí)現(xiàn)民主的國(guó)家，人們更傾向于從價(jià)值的維度來(lái)理解民主，把它當(dāng)做理想，寄予很多期待;而在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)民主的國(guó)家，人們更傾向于從制度的維度來(lái)理解民主，認(rèn)為民主就是那一套實(shí)際操作過(guò)程［5］。因此，當(dāng)下我們理論界與人大工作實(shí)務(wù)界要認(rèn)真做到并讓人民深刻認(rèn)識(shí)到:人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)民主制度的最佳制度形式。同時(shí)，執(zhí)政黨必須要認(rèn)識(shí)到在完善、宣傳人大制度之時(shí)，要切實(shí)做到價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一。否則，這一制度的合法性將會(huì)遭到削弱乃至消亡。

［1］童之偉.憲法學(xué)［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2008.

［2］熊偉.憲政與中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型［J］.法學(xué)家，2004(5).

［3］布倫南，布坎南.憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.馮克利，譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

［4］張學(xué)明.參與式預(yù)算:協(xié)商民主的生動(dòng)實(shí)踐［J］.人大研究，2013(3).

［5］方朝暉.澄清當(dāng)下流行的民主觀念誤區(qū)［J］.人民論壇，2014(18).