李哲毅

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封475000）

根據(jù)法律規(guī)定，義務(wù)教育是指適齡兒童和青少年都必須接受以及國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。義務(wù)教育關(guān)乎整個民族素質(zhì)的提高和民族的復(fù)興，對社會的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的歷史作用。本文主要從政策角度對相關(guān)利益群體的義務(wù)教育政策認(rèn)知狀況進(jìn)行研究。學(xué)生家長作為義務(wù)教育政策的被動接受者，對政策的認(rèn)知狀況和反應(yīng)狀況是政府制定、改進(jìn)和完善義務(wù)教育政策的參考依據(jù)。

首先對免費義務(wù)教育政策文本的演變做一下文獻(xiàn)梳理。2003年9月，國務(wù)院召開建國以來第一次全國農(nóng)村教育工作會議，隨后出臺了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，對農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困家庭學(xué)生實施“兩免一補”政策(免書本費、雜費,并補助寄宿學(xué)生生活費)。2004年財政部、教育部印發(fā)《對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費提供教科書工作暫行管理辦法》（財教[2004]5號）中明確指出：免費提供教科書的對象為農(nóng)村地區(qū)因家庭經(jīng)濟(jì)困難而無力負(fù)擔(dān)課本費的義務(wù)教育階段學(xué)生(含特殊教育學(xué)生)。對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生應(yīng)按照貧困程度進(jìn)行資助，優(yōu)先資助孤兒，絕對貧困和低收入家庭子女，以及因突發(fā)事件導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的子女等。2004年8月25日財政部和教育部決定從2004年秋季新學(xué)期開始，再次大幅度增加中央財政專項資金，將免費教科書專項資金從2004年春季的3億元增加到8.7億元，將免費教科書發(fā)放范圍擴(kuò)大到中西部農(nóng)村義務(wù)教育階段全部的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，同時推動地方政府逐步落實免雜費和補助寄宿生生活費的責(zé)任，加快“兩免一補”(免書本費、免雜費和補助寄宿生生活費)資助政策的落實。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會議上的《政府工作報告》中再次強調(diào)，從2005年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的書本費、雜費，并補助寄宿學(xué)生生活費；到2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。2005年11月10日，教育部發(fā)布的《中國全民教育國家報告》確定了“農(nóng)村優(yōu)先實行免費義務(wù)教育”的原則，首次明確了我國實施免費義務(wù)教育的時間表，到2007年全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到免費教科書和住宿生活補助，力爭到2010年在全國農(nóng)村地區(qū)全部實行免費義務(wù)教育，2015年在全國普遍實行免費義務(wù)教育。2005年12月26日，國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》指出，分兩年全部免除中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)，補助寄宿生生活費資金由地方承擔(dān)。2006年《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施。各級人民政府對家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。至此，國家層面的免費義務(wù)教育政策出臺并經(jīng)過了政策合法化的程序，2007年在全國范圍內(nèi)開始免除農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生雜費，自此我國義務(wù)教育階段才開始真正地達(dá)到免費義務(wù)教育水平。

義務(wù)教育政策的順利實施在很大程度上取決于政策對象對政策的支持和擁護(hù)程度，也就是義務(wù)教育政策對象——學(xué)生家長的支持，需要他們對義務(wù)教育政策有一定的認(rèn)知，并且能夠及時對義務(wù)教育政策作出反應(yīng)，否則不可能取得相應(yīng)的政策效果。然而，由于長期以來教育政策制定的精英主導(dǎo)地位，政策對象對教育政策的影響力極為有限，社會群體對免費義務(wù)教育政策反應(yīng)程度較為不靈敏。學(xué)生家長及教師作為義務(wù)教育政策的被動接受者，對政策的認(rèn)知狀況和反應(yīng)狀況是考察政策實施效果的最真切反應(yīng)，也是政府制定、改進(jìn)和完善義務(wù)教育政策的參考依據(jù)，因此有必要對免費教育政策對象的政策認(rèn)知狀況調(diào)研。

1 調(diào)研對象和方法

本次調(diào)研選擇的是位于河南省的M縣，M縣坐落在河南省西部，總面積1368km2，共有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)235個行政村，總?cè)丝?6.57萬，其中農(nóng)業(yè)人口25.91萬，城鎮(zhèn)化率為39.24%，是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣。我國義務(wù)教育的學(xué)制情況主要有“六三制”（即小學(xué)六年制，中學(xué)三年制）、“五四制”（即小學(xué)五年制、中學(xué)四年制）和“九年一貫制”三種學(xué)制，M縣目前主要實行的是“六三制”。截止2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，M縣共有24所普通初中和73所小學(xué)，普通初中在校學(xué)生14521人，小學(xué)在校學(xué)生31542人，普通初中入學(xué)率和小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)100%。M縣義務(wù)教育的良好發(fā)展這無疑是得益于九年義務(wù)教育政策的普及和強制性落實的。

本次調(diào)研主要研究學(xué)生家長對九年義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況及對義務(wù)教育不同的問題訴求，選擇了文獻(xiàn)調(diào)查法和訪談法進(jìn)行調(diào)查。在選題、整理調(diào)研結(jié)果和撰寫過程中，廣泛閱讀并積極學(xué)習(xí)義務(wù)教育相關(guān)政策文本，及時把握政策的實施情況和發(fā)展動態(tài)。同時，以融入式訪談為主、嵌入式為輔的訪談方式。對潛在的調(diào)查對象，從其感興趣的話題入手，根據(jù)談話內(nèi)容逐步的向教育問題方面傾向。對于學(xué)生家長而言，是否了解目前的義務(wù)教育政策，對于義務(wù)教育免費持何態(tài)度，對目前的義務(wù)教育結(jié)果是否滿意，哪些方面是明顯不合理，是否與教師聯(lián)系密切，孩子回來對教師的反應(yīng)多為積極的還是消極的，他們所期待的學(xué)校管理是怎樣的等問題。利用訪談式調(diào)查，最大的優(yōu)勢就在于它主要用于收集非標(biāo)準(zhǔn)化的無結(jié)構(gòu)的定性資料，非常適合這次關(guān)于利益群體對免費義務(wù)教育政策態(tài)度的研究。本次訪談的主要內(nèi)容包括三個利益群體對義務(wù)教育政策的認(rèn)知程度和反應(yīng)狀況。本研究共訪談了32位中小學(xué)生家長。由于閱讀量有限、缺乏對定量資料的獲取，及筆者訪談技巧的限制，訪談內(nèi)容有限，存在一定的局限性。

2 學(xué)生家長對義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況

通過調(diào)研，現(xiàn)將學(xué)生家長對義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況做以下陳述：

（1）對“義務(wù)教育政策”概念的認(rèn)知狀況。當(dāng)對義務(wù)教育政策概念認(rèn)知進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，近八成的學(xué)生家長不太清楚，他們對義務(wù)教育政策的理解僅限于九年這個時限，只有近兩成的被調(diào)查者對“義務(wù)教育政策”這一固有名詞表示有所了解，但在進(jìn)一步的訪問中，發(fā)現(xiàn)他們對“義務(wù)教育政策”的了解并不全面，甚至是極為匱乏的。在進(jìn)行調(diào)查之前，筆者認(rèn)為中學(xué)生家長群體可能是對義務(wù)教育政策了解比較深入的，但是，經(jīng)過調(diào)查證明他們對義務(wù)教育政策的認(rèn)知并未達(dá)到預(yù)期。

（2）對“兩免一補”政策的認(rèn)知狀況。近八成的被調(diào)查者對義務(wù)教育政策的認(rèn)知僅限于“兩免一補”政策，認(rèn)為“兩免一補”就是免教科書費、免雜費，對“一補”即補助寄宿生生活費則不甚了解?？赡苁怯捎诮鼛啄闙縣內(nèi)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中由于學(xué)生少而并校甚至關(guān)閉，一些住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)生們不得不轉(zhuǎn)移到別的地方就讀，而這些學(xué)生的家長大多是在縣城打工，如此以來，他們會選擇將孩子轉(zhuǎn)學(xué)到縣城就讀，在縣城內(nèi)租房子居住，既有利于孩子上學(xué)，又方便于自己打工。由此導(dǎo)致，在學(xué)校住宿的學(xué)生很少，故而對“一補”政策不甚了解。而免書費、免雜費是每個義務(wù)教育階段的學(xué)生都能享有到的基本權(quán)利，也是家長能實實在在感受到的義務(wù)教育政策，相對而言，比較了解。

（3）對“減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)”政策的認(rèn)知狀況。對于“減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)”這一義務(wù)教育政策，近7成的學(xué)生家長表示作業(yè)確實比以前少了。在調(diào)研過程中，有家長表示孩子之前上小學(xué)的時候，每天晚上回家寫作業(yè)能寫到12點多，但近兩年，孩子上了初中了，作業(yè)反而少了，每天晚上不到10點半就把作業(yè)寫完了。對補課這一比較普遍的現(xiàn)象，調(diào)查發(fā)現(xiàn)小學(xué)生很少補課，幾乎沒有，但是中學(xué)生補課的現(xiàn)象十分普遍。大多數(shù)中學(xué)生周末只放假一天，像國慶節(jié)、春節(jié)等七天假期一般也只放假三天。大多數(shù)學(xué)生家長表示只有多補課才能提高學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)，對學(xué)生的成長是有利的，雖然說是補課，但其實老師講的都是新知識，不去就跟不上往后的課程進(jìn)度了。但補課本身也是違反目前的義務(wù)教育政策的規(guī)定的。

3 免費義務(wù)教育政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的實際問題

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在免費義務(wù)教育政策執(zhí)行過程中，學(xué)生家長基于自身的利益角度，對義務(wù)教育政策提出新的問題訴求。本文在對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析綜合的基礎(chǔ)上，總結(jié)為以下3個方面：

（1）對學(xué)校收費的看法對學(xué)校收費的看法。大部分家長表示，本來以為義務(wù)教育免費了以后，學(xué)生上學(xué)都不用怎么花錢了，但是學(xué)?？偸歉羧钗宓囊獙W(xué)生交錢買輔導(dǎo)書，還不讓自己買，得統(tǒng)一交錢由學(xué)校購買，重點是買了太多書，孩子都沒什么時間好好看，盡浪費了；同時又不能不交，別人家長都交，自己孩子如果不交的話，怕老師不高興，不好好教學(xué)。亂收費現(xiàn)象的存在，給學(xué)生和家長造成了極大的經(jīng)費負(fù)擔(dān)。

（2）對學(xué)生上、下課時間的看法。中學(xué)的課程時間是家長們普遍能接受的，上課時間為早上八點到十二點，下午兩點半到五點半，晚上六點半到九點，且中學(xué)生一般不需家長接送，不影響家庭的正常生活。但小學(xué)的課程時間安排得到很多學(xué)生家長的不滿：早上八點到十一點，下午兩點到四點。一般情況下，下午四點時家長都在上班，無暇接送小孩；小學(xué)也沒有校車，讓孩子自己回家又不安全，有些家長不得不花錢請人幫忙接送小孩或者幫孩子報個輔導(dǎo)班，下午四點放學(xué)后由輔導(dǎo)班老師統(tǒng)一接送，等到家長下班了再去輔導(dǎo)班接孩子。很多家長都表示他們寧愿孩子們上課時間延長，也不能接受這樣的時間安排，因為這樣的時間安排不太人性化，已給他們的生活造成了很大的不便。

（3）對課程安排的看法。素質(zhì)教育是近年來教育界普遍關(guān)注并一直致力改革的教育問題，但從M縣的實際調(diào)查來看，素質(zhì)教育發(fā)展成果并不顯著。經(jīng)過調(diào)查發(fā)M縣中小學(xué)生課程的安排仍然不太合理，過度重視學(xué)生的文化課教育，音樂、美術(shù)這類拓展素質(zhì)教育的課程往往處于次要或附屬地位，學(xué)生的許多特長，如：畫畫、唱歌等，得不到較好的發(fā)揮，不利于中小學(xué)學(xué)生素質(zhì)的全面提高。尤其是農(nóng)村小學(xué)教育，只有數(shù)學(xué)和語文課是真正開設(shè)的課程，而其他的課程諸如英語課、自然課、品德課等都形同虛設(shè)，這類課程要么是被語文和數(shù)學(xué)課占了，要么就變成了自習(xí)課。大多數(shù)家長認(rèn)為設(shè)置課程就是為了考試，一切為了將來考大學(xué)，有些無關(guān)高考的課程都是不重要的，最好能取消。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，學(xué)生家長對義務(wù)教育政策的整體評價是基本滿意的。但不可否認(rèn)盡管學(xué)生家長對M縣義務(wù)教育政策實施狀況有些許不滿，但是沒有人選擇向?qū)W校或者教育部門反映問題。在進(jìn)一步訪談中得知，此現(xiàn)象的產(chǎn)生大致有三方面的原因：一是不知該向誰反應(yīng)；二是覺得，這都是政府才能決定的事兒，自己即使有不滿，反應(yīng)出來也沒人理會，改變不了什么；三是，大家都是一樣的，既然人家都能滿意，自己就不能表現(xiàn)的太突出，即使有不滿，也得忍著。

4 學(xué)生家長對義務(wù)教育政策認(rèn)知現(xiàn)狀的原因分析

（1）學(xué)生家長的政策認(rèn)知能力有限。義務(wù)教育政策涉及面廣，內(nèi)容比較復(fù)雜，需要目標(biāo)群體具備較高的文化水平和認(rèn)知能力。但現(xiàn)實是，教師群體有一定的認(rèn)知能力，但對政策漠不關(guān)心，而多數(shù)家長的文化素質(zhì)又難以達(dá)到相應(yīng)要求。從本次調(diào)查樣本情況來看，高中及以下文化水平的戶主比例高達(dá)85.71%，他們大多數(shù)時間都在忙于生計，與外界交流偏少，信息相對閉塞，難以及時、準(zhǔn)確地獲得義務(wù)教育相關(guān)政策信息。即便某些家長聽說過，也因自身能力所限難以消化吸收。

（2）學(xué)生家長的政策關(guān)注程度不高。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論可知，人的需求存在顯著的層次性，只有在低層次需求得以滿足后才可能引發(fā)更高層次的需求?，F(xiàn)階段，不少學(xué)生家長仍處于低層次需求狀態(tài)，他們的主要精力往往集中于如何增加收入，他們往往缺乏足夠的激勵去關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育投入的相關(guān)政策，相應(yīng)淡化了對國家相關(guān)政策的關(guān)注程度。大部分被調(diào)查者表示即便自己關(guān)注教育政策。在有不滿狀況發(fā)生時，也無力改變現(xiàn)狀，將關(guān)注政策當(dāng)作是做“無用功”。

（3）義務(wù)教育政策認(rèn)知渠道不暢。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，電視、廣播等宣傳媒體成為多數(shù)利益群體了解政策的主渠道。但它存在明顯弊端：一方面電視或廣播相關(guān)內(nèi)容的播出具有隨機性，家長往往容易錯過，另一方面由于節(jié)目播放速度比較快，很難完整、準(zhǔn)確地理解。報刊雜志雖然持續(xù)時間長，但家長們多數(shù)沒有定期購買和閱讀報紙的習(xí)慣。而對于如何對學(xué)校不滿狀況進(jìn)行反映時，大部分家長反映政策的途徑就是非正式性的聚眾討論，家長們聚在一起在非正式場合下對學(xué)校管理狀況及學(xué)生教育不滿之處進(jìn)行評論，經(jīng)過這種渠道，聚集信息量較大。但是也就是只限于私下閑聊，幾乎沒有人選擇向?qū)W校和上級反應(yīng)問題。

利益群體對義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況對教育政策制定與執(zhí)行具有不容忽視的作用。經(jīng)實證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段目標(biāo)群體對M縣義務(wù)教育的相關(guān)政策認(rèn)知水平總體較低，大部分利益群體對于義務(wù)教育政策反應(yīng)態(tài)度較冷淡，原因主要是缺乏暢通的意見反應(yīng)渠道。因此，提高目標(biāo)群體的政策認(rèn)知水平，這就需要社會各方共同參與，綜合采取相應(yīng)措施。

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